加強(qiáng)民生資金監(jiān)管的思考

●張具合 顏建華

民生問題，顧名思義是指關(guān)系人民群眾生產(chǎn)、生活的實(shí)際問題，主要包括勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、社會(huì)救助、生產(chǎn)生活水平等問題。江西省近年來積極實(shí)施民生工程和公共財(cái)政政策，讓更多的人民群眾享受到了“改革是最大的紅利”。民生工程體系本身包含著極為豐富的科學(xué)內(nèi)涵，是集經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多元目標(biāo)為一體的科學(xué)的、辯證的戰(zhàn)略體系。江西省財(cái)政廳黨組書記、廳長(zhǎng)胡強(qiáng)在全省財(cái)稅工作會(huì)議上的講話指出：“全省財(cái)政部門要從人民群眾最根本利益出發(fā)，堅(jiān)持盡力而為、量力而行、遠(yuǎn)近結(jié)合、有序推進(jìn)的原則，緊緊抓住資金籌措、預(yù)算執(zhí)行和資金監(jiān)管三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)辦好涉及民生的大事要事、好事實(shí)事，把黨和政府的關(guān)懷不折不扣落到實(shí)處”。

對(duì)此，如何進(jìn)一步加強(qiáng)民生工程資金監(jiān)管的難題迫切擺在各級(jí)財(cái)政部門面前。本文將就民生工程財(cái)政投入資金的概況、存在的問題以及加強(qiáng)資金監(jiān)管的對(duì)策建議等提出一些思考和參考意見：

一、江西財(cái)政投入民生工程的概況

江西省從2007年起連續(xù)實(shí)施民生工程和公共財(cái)政政策，各級(jí)財(cái)政部門積極籌措資金，不斷加大對(duì)民生工程的投入。2008—2012年，全省投入實(shí)施民生工程的財(cái)政性資金達(dá)到1400億元，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾最低生活保障、城鄉(xiāng)義務(wù)教育免費(fèi)和困難學(xué)生資助政策、城鄉(xiāng)困難群眾大病醫(yī)療救助制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療制度“四個(gè)全覆蓋”。2013年籌集財(cái)政性資金700億元，集中辦好涉及群眾切身利益的76件實(shí)事，增強(qiáng)政策的連續(xù)性、系統(tǒng)性和完整性，解決了一大批群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，多項(xiàng)政策舉措走在全國(guó)前列。江西省自實(shí)施民生工程建設(shè)以來，努力實(shí)現(xiàn)省委、省政府 “居有所安、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所濟(jì)、閑有所樂”的要求，不僅達(dá)到了改善社會(huì)民生的目標(biāo)，而且為建設(shè)“秀美江西、綠色崛起”打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、民生工程資金監(jiān)管目前存在的主要問題及原因分析

江西省民生工程建設(shè)成績(jī)巨大，但是，民生工程建設(shè)也存在著諸多問題和挑戰(zhàn)，在政策制定、資金管理、使用、監(jiān)督等方面仍然存在著一些不足，這些問題如果不引起高度重視并采取切實(shí)有效的措施加以改進(jìn)，將嚴(yán)重影響民生工程的實(shí)施效果，甚至事倍功半。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）地方各級(jí)政府民生工程資金配套壓力大

民生工程資金需求多、要求高、投入大，加上民生工程很多需要省級(jí)、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）三級(jí)財(cái)政資金配套，與地方各級(jí)政府有限的籌資能力形成矛盾，因此不可避免地出現(xiàn)了“假配套”，即：財(cái)政配套資金先轉(zhuǎn)入民生工程專戶，過段時(shí)間重新轉(zhuǎn)回財(cái)政；“釣魚工程”，即：先用財(cái)政資金配套向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目，項(xiàng)目批準(zhǔn)下來后不再投入后續(xù)資金等問題。由于目前我國(guó)對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，《預(yù)算法》對(duì)此沒有明確規(guī)定，因此中央與省級(jí)、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）級(jí)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不清晰，造成后果是涉及民生的社會(huì)公共產(chǎn)品供給責(zé)任層層向下轉(zhuǎn)移，如有些社會(huì)保障支出以及基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生等公共產(chǎn)品過多地由省級(jí)、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）三級(jí)政府承擔(dān)。我國(guó)現(xiàn)行分稅制中流轉(zhuǎn)稅特別是增值稅所占比重較大，財(cái)產(chǎn)稅比重較小，而增值稅75%的部分由中央財(cái)政集中，財(cái)權(quán)過于集中在中央，而事權(quán)下放到地方，導(dǎo)致地方各級(jí)政府實(shí)施民生工程面臨無米下鍋的窘境。

（二）民生工程城鄉(xiāng)差別天然缺陷

目前我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)制度，因此我國(guó)公共服務(wù)的供給在城鄉(xiāng)以及不同地區(qū)存在重大差別，如農(nóng)民和城市居民獲得的民生工程政策不一樣，省會(huì)城市、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也不一致，人為地造成了不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)居民之間待遇不一樣。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)人口數(shù)量日益增多，尤其是進(jìn)城務(wù)工人員、下崗失業(yè)人員及流動(dòng)人口增多，人戶分離現(xiàn)象不斷增多，工作對(duì)象的多樣化給民生工程資金的動(dòng)態(tài)管理帶來了較大困難。

（三）部分民生工程資金撒“胡椒面”現(xiàn)象突出

在民生工程實(shí)施過程中，由于各個(gè)政府部門各自為政,職能交叉,每個(gè)部門都強(qiáng)調(diào)本單位工作的重要性，紛紛要求增加投入，結(jié)果資金分配到各個(gè)建設(shè)子項(xiàng)目，成為“小而散”的項(xiàng)目，重復(fù)建設(shè)且功能單一，群眾不一定歡迎。相同類型的資金分散于各個(gè)單位管理，難以形成合力，社會(huì)效益得不到保證，最終造成許多民生工程項(xiàng)目最后流于形式，未達(dá)到預(yù)期效果，且資金也難以監(jiān)督到位。

（四）資金管理使用上滯留、擠占、挪用、截留等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

有的民生工程項(xiàng)目為了向上級(jí)多爭(zhēng)取財(cái)政資金，采取多申報(bào)人數(shù)等方式，但實(shí)際人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于申報(bào)人數(shù)，反映資金滯留在賬面上，形成資金沉淀，有些沉淀了很多年，甚至最后轉(zhuǎn)化成了部門資金；有的單位擠占民生工程資金，將民生專項(xiàng)資金開支本單位辦公經(jīng)費(fèi)；有的地方和單位存在不同程度的形式主義，截留、挪用民生工程資金搞政績(jī)工程、形象工程，甚至建設(shè)樓堂館所。

（五）民生工程項(xiàng)目存在重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)現(xiàn)象

同一個(gè)民生工程項(xiàng)目，由于審核批準(zhǔn)的主管部門不同，分別向不同的部門申報(bào)項(xiàng)目獲得審查通過；有的用已經(jīng)完工的民生工程項(xiàng)目重復(fù)進(jìn)行申報(bào)，騙取、套取財(cái)政資金；有的項(xiàng)目“報(bào)大建小”，即項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)工作量很大，要求的財(cái)政資金也多，但實(shí)際只完成其中的一部分；有的項(xiàng)目屬于“半拉子”工程和“添油”工程，由于可行性研究不夠深入，工程往往進(jìn)行到一半就進(jìn)行不下去了，而項(xiàng)目要完工則需要資金繼續(xù)投入。

（六）基層機(jī)構(gòu)及人員素質(zhì)有待提

高

盡管民生工程資金管理、發(fā)放都有明確規(guī)定，但個(gè)別基層領(lǐng)導(dǎo)和具體辦事人員對(duì)民生工程資金的使用、管理、發(fā)放等工作重視不夠，因而造成已經(jīng)制定的各種制度不能完全落實(shí)，如一些村組公示制度沒有落到實(shí)處；資金管理上存在把關(guān)不嚴(yán)，發(fā)放不及時(shí)、發(fā)放不到位等現(xiàn)象。由于大多數(shù)民生工程資金發(fā)放依托電子信息化，一些基層工作人員不太熟悉電腦操作，從而影響了資金發(fā)放效率。

三、加強(qiáng)民生工程資金監(jiān)督管理的對(duì)策建議

（一）夯實(shí)基層政府財(cái)力

一是頂層設(shè)計(jì)好分配體制。在制訂重要的省、市、縣三級(jí)財(cái)政收入分配體制時(shí)，既要考慮省級(jí)政府的宏觀調(diào)控因素，又要考慮市、縣的利益，充分調(diào)動(dòng)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的積極性；二是貫徹“少取多予”的方針,鼓勵(lì)市、縣壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，財(cái)政增量部分盡量多留給基層，做大做強(qiáng)設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）財(cái)政實(shí)力；三是在民生工程實(shí)施時(shí)，盡量不安排或者少安排市、縣級(jí)財(cái)政配套項(xiàng)目，減少配套資金的壓力。

（二）努力消除城鄉(xiāng)差別

江西目前的財(cái)力仍十分薄弱，因此在實(shí)施民生工程中，不脫離省情實(shí)際，立足當(dāng)前，放眼未來，從辦得到、看得見的事情入手，不空談、不務(wù)虛，實(shí)干興邦，一步一個(gè)腳印，使民生工程取得實(shí)實(shí)在在的效果。在出臺(tái)民生政策時(shí)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)行“城鄉(xiāng)一體化”政策，努力做到“全省一盤棋”和城鄉(xiāng)同步建設(shè)，如在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障、最低生活保障等方面，盡量將有限的財(cái)力向農(nóng)村傾斜，向困難群眾傾斜，增強(qiáng)農(nóng)村基層公共服務(wù)能力，不斷緩解城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（三）完善績(jī)效評(píng)估價(jià)值體系建設(shè)

在民生工程資金監(jiān)管中積極引入績(jī)效評(píng)估方法，進(jìn)一步強(qiáng)化資金管理、使用的安全性、規(guī)范性、有效性。

1、實(shí)行目標(biāo)管理。將民生工程目標(biāo)進(jìn)行分解，層層落實(shí)，明確每一層級(jí)的具體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。

2、完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)價(jià)值體系。除采取政府內(nèi)部評(píng)價(jià)、上級(jí)評(píng)價(jià)下級(jí)等方式外，逐步增加外部評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)的價(jià)值分值比重，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度，引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行公民“滿意度”的測(cè)評(píng)，了解廣大群眾對(duì)民生工程實(shí)施的滿意度，提高績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)價(jià)值體系的科學(xué)性、前瞻性、準(zhǔn)確性。

3、建立群眾舉報(bào)和群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。各級(jí)各部門在制定公共政策過程中，要認(rèn)真聽取群眾呼聲，回應(yīng)群眾反映的問題。比如一些重大的民生工程可以采取決策聽證制度，通過公開政務(wù)信息，使廣大群眾廣泛參與進(jìn)來，保障公眾的知情權(quán)，有效避免“拍腦袋工程”。

4、完善責(zé)任追究制度。建立健全人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等全方位、立體式的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，在監(jiān)督體系上做到相互取長(zhǎng)補(bǔ)短。在責(zé)任追究上，將處理事和處理人有機(jī)地結(jié)合起來，防止制度腐敗的發(fā)生。

（四）強(qiáng)化部門協(xié)作形成監(jiān)管合力

1、通過設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度、各專門監(jiān)督檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組等方式加強(qiáng)民生工程資金各業(yè)務(wù)主管部門的溝通與合作。做到各司其職、信息共享、聯(lián)系暢通，重大事項(xiàng)及時(shí)向黨委、政府報(bào)告，完善健全民生工程資金籌集、使用和管理的監(jiān)督機(jī)制，努力提高監(jiān)督工作成效。

2、整合各相關(guān)執(zhí)法部門的信息資源。充分利用各部門已經(jīng)建設(shè)好的信息化平臺(tái)，構(gòu)建涵蓋所有民生工程資金相關(guān)情況的動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)通過設(shè)置網(wǎng)絡(luò)預(yù)警顯示和跟蹤分析提示，實(shí)現(xiàn)對(duì)民生工程資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和財(cái)務(wù)收支情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控，利用現(xiàn)代科技手段提高監(jiān)督管理效能。

3、監(jiān)督檢查成果的相互利用。對(duì)已經(jīng)做出監(jiān)督檢查結(jié)論，其他監(jiān)管部門可以利用，避免重復(fù)檢查，加強(qiáng)被檢查單位之間的相互聯(lián)系。

（五）加強(qiáng)民生工程資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理

一是根據(jù)實(shí)際情況和形勢(shì)發(fā)展的需要，制定民生工程資金管理制度或辦法，做到“有法可依、有章可循”；二是將民生工程資金全部納入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)直接支付為主、控制授權(quán)支付，大力實(shí)施各項(xiàng)民生工程資金社會(huì)化發(fā)放；三是實(shí)行財(cái)政部門“一個(gè)口子對(duì)外”，即通過“一卡通”系統(tǒng)發(fā)放，減少中間環(huán)節(jié)，直接打入享受人個(gè)人賬戶，并且將“一卡通”系統(tǒng)融合到省電子監(jiān)察平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)控惠民政策落實(shí)和資金運(yùn)行，有效防止民生工程資金擠占、截留、挪用等行為的發(fā)生；四是加快資金撥付進(jìn)度，精簡(jiǎn)資金撥付環(huán)節(jié)，并通過預(yù)撥、墊付等方式，加快資金撥付進(jìn)度，對(duì)上級(jí)財(cái)政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金，財(cái)政部門做到及時(shí)分解下達(dá)到有關(guān)部門、處（科、股）室和財(cái)政所，尤其是對(duì)扶貧、救災(zāi)等專項(xiàng)資金，要做到急事急辦、特事特辦，在第一時(shí)間將資金撥付到位。

（六）嚴(yán)格專戶管理確保專款專用

1、專戶管理。民生工程資金主要包括中央、省、設(shè)區(qū)市財(cái)政和縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政安排的專項(xiàng)資金以及其他用于支持民生工程建設(shè)的資金，有的民生工程資金明確規(guī)定了分級(jí)負(fù)擔(dān)的比例，如果不設(shè)立專戶，則資金捆綁在一起無法區(qū)分。

2、專賬核算。健全財(cái)務(wù)核算體系，設(shè)置規(guī)范統(tǒng)一的收支科目，統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)報(bào)表，規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，并按資金性質(zhì)設(shè)明細(xì)賬，占用類按來源關(guān)系相對(duì)應(yīng)，年終按資金性質(zhì)設(shè)結(jié)余明細(xì)賬。

3、專款專用。單項(xiàng)民生工程資金要明確對(duì)應(yīng)，不能混淆使用，加強(qiáng)對(duì)民生工程資金使用、發(fā)放過程的核查和審查,確保民生工程資金專款專用。

（七）不斷加大監(jiān)督檢查力度

1、各級(jí)財(cái)政部門加大監(jiān)督檢查的力度。財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)“守土有責(zé)”，切實(shí)履行監(jiān)督檢查職責(zé)，嚴(yán)格依據(jù)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰條例》、《江西省財(cái)政監(jiān)督條例》等法律法規(guī)依法行政、依法監(jiān)督，不斷加大工作力度，堅(jiān)決查處各種侵害人民群眾切身利益的違法違紀(jì)行為。

2、建立案件移送制度。加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)的工作溝通和聯(lián)系，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，涉及違紀(jì)的，依法移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，追究其黨紀(jì)和行政責(zé)任。涉及犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

（八）加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員培訓(xùn)工作

1、健全機(jī)構(gòu)。民生工程涉及千家萬(wàn)戶，需要人手做大量工作，因此應(yīng)健全相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，配備足夠的工作人員，安排必需的工作經(jīng)費(fèi)，以保證民生工程順利實(shí)施。

2、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提升基層干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)。民生工程涉及面廣，政策性強(qiáng)，如何管好、用好這些資金，很大程度取決于基層干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)。財(cái)政部門要把基層財(cái)務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)納入總體培訓(xùn)計(jì)劃，每年安排一段時(shí)間，分各個(gè)民生工程專題進(jìn)行培訓(xùn)，努力提高他們的政策水平和業(yè)務(wù)能力。