行政問責(zé)制度構(gòu)建的困境與出路研究

布 窮

2003年，我國爆發(fā)了大規(guī)模的SARS事件，在這次事件中，我國政府的兩名省部級(jí)高官以及數(shù)百名官員因在防治非典工作中不作為或工作不力而被問責(zé)。以這次問責(zé)事件為契機(jī)，我國政府開始了行政問責(zé)制的探索之路，各地方政府相繼出臺(tái)了行政問責(zé)辦法和規(guī)定。2003年，重慶市通過了重慶市部門行政首長問責(zé)暫行辦法，確立了履職不力或者施政不佳的18種問責(zé)情形。隨后，浙江省、海南省、深圳市、安徽省和云南省先后在2004年到2008年間出臺(tái)了關(guān)于行政問責(zé)的地方法規(guī)。截止到2009年底，有25個(gè)省級(jí)政府、40個(gè)國務(wù)院部門和直屬機(jī)構(gòu)先后頒布實(shí)施了行政問責(zé)制的指導(dǎo)性意見和規(guī)章制度。我國行政問責(zé)案例也開始增多，行政問責(zé)取得了可喜的成就。特別是在山西襄汾潰壩事故、三鹿奶粉事件、河南登封礦難等重大公共事件中，相關(guān)的責(zé)任人，甚至是部門一把手辭職或被免職。但是行政問責(zé)制度在我國的構(gòu)建還面臨著一些亟待解決的問題，要想提高行政問責(zé)的實(shí)效性，必須嚴(yán)肅對待行政問責(zé)制度構(gòu)建中的問題。

一、當(dāng)前我國行政問責(zé)制度構(gòu)建的困境及原因

1.我國行政問責(zé)制度構(gòu)建中表現(xiàn)出重建設(shè)、輕問責(zé)管理的傾向。當(dāng)前我國的行政問責(zé)制度往往是重建設(shè)、輕管理，很難將問責(zé)落到實(shí)處，影響了問責(zé)的效率。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，我國存在黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，在這種體制下，一旦出了問題會(huì)造成責(zé)任追究的難度，會(huì)造成追究黨委還是追究政府的界定的模糊，會(huì)讓追究成空。其次，我國當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，部門之間管理職責(zé)不清。在我國很多政府職能部門之間，存在職能交叉、機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、職責(zé)不清的現(xiàn)象，這樣在出了問題實(shí)施行政問責(zé)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)無法確定是哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的現(xiàn)象，這種管理上的不明確會(huì)造成責(zé)任追究時(shí)的飄忽不定，會(huì)影響責(zé)任追究的落實(shí)。再次，雖然各地政府相繼建立了行政問責(zé)制度，但是權(quán)責(zé)卻集中在政府及政府領(lǐng)導(dǎo)一把手手中，這種集權(quán)會(huì)導(dǎo)致責(zé)任追究的混亂，對于領(lǐng)導(dǎo)在問責(zé)中具體要承擔(dān)什么責(zé)任尚未明確規(guī)定。

同時(shí)，造成行政問責(zé)制度重建設(shè)、輕管理局面的原因是多方面的。在我國很多行政官員的頭腦中，官本位意識(shí)依然存在。一些領(lǐng)導(dǎo)眼中只有權(quán)力，沒有為人民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，甚至利用手中的權(quán)力為自己或他人謀取私利。有權(quán)無責(zé)、權(quán)重責(zé)輕的現(xiàn)象在領(lǐng)導(dǎo)官員身上多有體現(xiàn)。一旦出了問題，這些領(lǐng)導(dǎo)并不是主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，而是互相推諉，造成行政問責(zé)管理的某些缺位現(xiàn)象。

2.我國行政問責(zé)制度設(shè)計(jì)和規(guī)定方面存在漏洞，造成行政問責(zé)的“不給力”。近些年，我國行政問責(zé)制度雖然取得了明顯的進(jìn)展，但是行政問責(zé)本身的設(shè)計(jì)和規(guī)定方面還有許多亟待改善的地方。首先，我國現(xiàn)行的行政問責(zé)制度對問責(zé)事由的規(guī)定不明確。為什么要對官員進(jìn)行問責(zé)，出于什么原因?qū)賳T進(jìn)行問責(zé)，目前在我國行政問題制度上還存在漏洞。我國現(xiàn)有的各種政策、行政法規(guī)對行政問責(zé)事由的規(guī)定彈性太大，造成實(shí)際界定的困難，會(huì)造成問責(zé)的不合理和問責(zé)的缺失。其次，對以何種形式實(shí)現(xiàn)問責(zé)規(guī)定不全面。行政問責(zé)的責(zé)任形式包括行政責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任，但是當(dāng)前我國行政問責(zé)多是通過行政責(zé)任、政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)，對法律責(zé)任的追究存在許多空白，對道德責(zé)任的追究也不夠有力。這就導(dǎo)致問責(zé)效果大打折扣，影響行政問責(zé)的成效。除此之外，我國現(xiàn)有的行政問責(zé)制度對怎樣落實(shí)問責(zé)的規(guī)定尚有缺失，不能有效落實(shí)問責(zé)行為。

3.行政問責(zé)制度缺乏強(qiáng)有力的法律保障，人治色彩濃厚。我國的行政問責(zé)制度構(gòu)建中，人治色彩比較濃厚，缺乏法律作保障。正是因?yàn)樾姓栘?zé)制度法律體系的不完善，導(dǎo)致我國目前的問責(zé)多停留在政策性問責(zé)、人治式問責(zé)上，不能強(qiáng)制性地將問責(zé)結(jié)果落實(shí)到位。比如對問責(zé)的范圍、問責(zé)以后如何懲處并沒有進(jìn)行明確的法律條文的細(xì)分，造成立法欠缺，導(dǎo)致行政問責(zé)無法可依。而且，我國在具體的行政問責(zé)過程中可供依賴或選擇的法律規(guī)范并不多，主要是以與行政問責(zé)相關(guān)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章、黨內(nèi)條例以及地方行政問責(zé)規(guī)定為依據(jù)，還沒有專門的行政問責(zé)法。即使從現(xiàn)有的可供依賴的行政問責(zé)相關(guān)法律法規(guī)來看，也存在不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題。這種問責(zé)有很大的缺陷，會(huì)因?yàn)槿说闹饔^意志的改變而被打上濃厚的人治烙印。比如很多行政問責(zé)多是由更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)組織進(jìn)行批示問責(zé)，這種問責(zé)模式下，問責(zé)的輕重、問責(zé)的規(guī)范就會(huì)表現(xiàn)出隨意性和盲目性，往往是領(lǐng)導(dǎo)決定問責(zé)的輕重，會(huì)影響問責(zé)的規(guī)范。對這種問責(zé)進(jìn)行深入觀察和分析我們不難看出，這種問責(zé)制度不能從根本上保證人民的利益，不能履行對全社會(huì)負(fù)責(zé)的義務(wù)，不能發(fā)揮問責(zé)制度應(yīng)有的作用。

4.我國行政問責(zé)中公民參與熱情不高，參與率低，不利于建設(shè)人民監(jiān)督的高效政府。實(shí)施行政問責(zé)的目的就是為了充分保障人民的利益，如果公民不參與，行政問責(zé)制度的推進(jìn)歷程將會(huì)放緩，公民對政府的行為如果漠不關(guān)心，沒有政府監(jiān)督和批評意識(shí)，不積極地表達(dá)對政府的意見和看法，那么政府也會(huì)表現(xiàn)出對公民意識(shí)的漠然。但是當(dāng)前，我國公民行政問責(zé)的參與意識(shí)比較薄弱，很多公民都把行政問責(zé)當(dāng)做政府的事，當(dāng)做官員的職責(zé)，而忽略了自身在行政問責(zé)中的權(quán)力和義務(wù)。我國是人民當(dāng)家作主的國家，公民參與政府問責(zé)是憲法賦予公民的合法權(quán)利，公民不應(yīng)該置身于問責(zé)制度之外。

5.政府沒有建立有效的績效評估制度，使得行政問責(zé)制度的實(shí)施缺乏保證。行政問責(zé)制度的實(shí)施需要一系列的配套制度做基礎(chǔ)，沒有這些配套制度，行政問責(zé)的落實(shí)將會(huì)面臨一些尷尬處境?？冃гu估制度就是行政問責(zé)制度落實(shí)的一個(gè)重要保證內(nèi)容之一。但是當(dāng)前，我國政府績效評估機(jī)制的建設(shè)還存在不健全的地方，各地政府及其各部門采用的績效評估活動(dòng)多處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，缺乏政策性指導(dǎo)，而且考評依據(jù)存在不統(tǒng)一、不穩(wěn)定的情形，會(huì)影響考評結(jié)果。同時(shí)，我國政府績效評估體系的構(gòu)建不夠科學(xué)，往往只注重表面，導(dǎo)致績效評估活動(dòng)最終流于形式。沒有健全的績效評估體制，就無法對行政問責(zé)制度的落實(shí)起到促進(jìn)作用，不能為行政問責(zé)提供可靠的依據(jù)，不能保證行政問責(zé)的科學(xué)性和合理性，會(huì)給行政問責(zé)制度的實(shí)施造成阻礙，不利于建設(shè)高效政府。

二、構(gòu)建和完善行政問責(zé)制度的出路

1.要明確行政問責(zé)中行政機(jī)關(guān)和人員的權(quán)責(zé)，將問責(zé)落實(shí)到人。構(gòu)建行政問責(zé)制度的目的就是為了更好地約束政府和行政機(jī)構(gòu)的工作行為，因此，必須要明確地界定權(quán)責(zé)，要將責(zé)任追究到位、追究到人，避免問責(zé)流于形式，避免問責(zé)工作的避重就輕，避免問責(zé)工作的模糊和混亂。首先，在行政問責(zé)中，要根據(jù)行政機(jī)關(guān)權(quán)利性質(zhì)的不同，規(guī)定相應(yīng)的行動(dòng)責(zé)任。要將責(zé)任細(xì)化到不同職位、不同部門，包括上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分、正副職之間的權(quán)責(zé)劃分以及決策者與執(zhí)行者之間的權(quán)責(zé)劃分。通過權(quán)力劃分確定責(zé)任，可以避免行政問責(zé)中只追究執(zhí)行者責(zé)任、副職責(zé)任和下級(jí)責(zé)任等現(xiàn)象的出現(xiàn)，可以起到自上而下規(guī)范政府領(lǐng)導(dǎo)和官員行為的作用。也就是說，在建立問責(zé)制度時(shí)，要確保權(quán)力與責(zé)任之間的對等關(guān)聯(lián)關(guān)系，要讓不同人員為其所行使的權(quán)力承擔(dān)對等的責(zé)任，要讓所有人員為其行為承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，包括政治、法律和道德責(zé)任。此外，行政問責(zé)的追究要堅(jiān)持追究到底、追究到人，要盡量避免責(zé)任主體中的任何一個(gè)人成為“漏網(wǎng)之魚”。

2.要進(jìn)一步完善行政問責(zé)制度，保證其完整性和全面性。針對我國現(xiàn)行行政問責(zé)制度表現(xiàn)出來的種種缺陷和局限，要采取有針對性的應(yīng)對措施。首先，應(yīng)該明確行政問責(zé)的對象，避免問責(zé)落實(shí)中的模糊化。具體就是要在堅(jiān)持責(zé)權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，將事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后問責(zé)有機(jī)結(jié)合起來。要明確問責(zé)不是目的，而是一種手段，最終目的是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的工作和行為，是為了更好地履行政府的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)職能。其次，要明確問責(zé)事由，對問責(zé)的內(nèi)容也要進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。針對上文提到的行政問責(zé)內(nèi)容不規(guī)范的問題，我們要對問責(zé)事由和問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致全面的規(guī)定。比如，我們要改變過去重大事故問責(zé)的模式，要堅(jiān)持“問責(zé)無小事”。要把問責(zé)事由細(xì)化到行政機(jī)關(guān)的日常行為上，要從小處著手，加大問責(zé)力度，做到防微杜漸，防患于未然。同時(shí)，要細(xì)化問責(zé)內(nèi)容，問責(zé)不應(yīng)該局限于對安全事故的問責(zé)，應(yīng)該是面向全社會(huì)的問責(zé)，應(yīng)包括對行政能力、行政成本、環(huán)境保護(hù)等事件的問責(zé)。不僅要對濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的行為進(jìn)行問責(zé)，還要對碌碌無為、在其位不謀其政的行為問責(zé)。

3.要建立和完善行政問責(zé)法律法規(guī)，讓行政問責(zé)有法可依。要想確保我國行政問責(zé)的有效實(shí)施，必須要制定一部切實(shí)可行的法律，為行政問責(zé)工作提供可靠的保證，讓行政問責(zé)工作更好地貫徹和執(zhí)行。比如可以建立專門的行政問責(zé)法，對行政問責(zé)中涉及到的法律責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)明確的規(guī)定，對于現(xiàn)行的相互沖突的條款規(guī)定要進(jìn)行積極地整合消除，促進(jìn)政策的法律化，彌補(bǔ)體制漏洞和法律缺陷，增強(qiáng)法治，避免人治，形成包括問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)主體、問責(zé)救濟(jì)在內(nèi)的統(tǒng)一的問責(zé)法律。

4.要建立公民參與的問責(zé)制度，鼓勵(lì)公民參與到問責(zé)中來。只有公民積極地參與到行政問責(zé)中來，才能讓政府傾聽民聲、民情，才能讓他們在工作中保持高度的警惕，樹立牢固的責(zé)任意識(shí)，才能讓他們時(shí)時(shí)刻刻把人民利益放在首位。同時(shí)，讓公民參與到問責(zé)中來，主要目的就是讓公民行使對政府的監(jiān)督權(quán)。要建立健全公民參與問責(zé)制度，讓公民參與政策過程的所有階段，對政策表達(dá)意見和觀點(diǎn)，這樣有助于把公民的問責(zé)權(quán)力落實(shí)到實(shí)處。此外，政府應(yīng)加大對公民參與問責(zé)的宣傳，提高公民的法律意識(shí)和法制觀念，讓他們自覺地、主動(dòng)地行使權(quán)力，提高公民參與問責(zé)的積極性和熱情。

5.要建立政府績效評估機(jī)制，為行政問責(zé)的落實(shí)提供保證。首先，要確定政府績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)等囊括在評估范圍之內(nèi)。其次，要建立一個(gè)公開民主的評估辦法。要積極地傾聽來自各方的聲音，保證政府工作的透明化和科學(xué)化。要堅(jiān)持實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評議、專家評價(jià)相結(jié)合的評估辦法。要充分發(fā)揮績效評估在行政分則中的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，為行政問責(zé)的實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。

綜上所述，我國行政問責(zé)制度起步較晚，雖然近些年發(fā)展迅速，在實(shí)際的操作和實(shí)施中也取得了一些成就，但是我們必須認(rèn)識(shí)到，我國行政問責(zé)制度的構(gòu)建還有許多亟待改善的地方，還有很長的路要走。我國政府必須要高度重視、正確對待行政問責(zé)制度，要建立完善的行政問責(zé)制度，加大對行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督和問責(zé)力度，建設(shè)高效政府。

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