實(shí)施預(yù)算改革和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是盤活財(cái)政存量資金的必然選擇

●曾康華 李 茜

一、緩解當(dāng)前財(cái)政收支矛盾亟需盤活財(cái)政存量資金

2013年上半年全國公共財(cái)政收入68591億元，比去年同期增加4795億元，增長7.5%，增幅同比回落4.7個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政收入中，稅收收入59261億元，同比增長7.9%，增幅同比回落1.9個(gè)百分點(diǎn)。顯然，進(jìn)入2013年以來，我國財(cái)政收支增幅明顯回落，難以再現(xiàn)往日的輝煌，但從2013年6月國家審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告中可以看出，審計(jì)涉及的部門預(yù)算有16%未執(zhí)行，形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余356.34億元。審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)一些單位存在改變項(xiàng)目資金用途、套取或挪用財(cái)政資金用于發(fā)放津補(bǔ)貼、違規(guī)修建辦公樓、違規(guī)多申領(lǐng)財(cái)政資金等違法違規(guī)行為。

長期以來，由于政府編制預(yù)算存在較大的隨意性，預(yù)算金額往往偏多，而且在預(yù)算執(zhí)行過程中疏于監(jiān)督，致使存在政府撥付財(cái)政資金使用效率低下的情況，還有一些政府部門超預(yù)算支出、超標(biāo)準(zhǔn)列支以及專項(xiàng)資金應(yīng)撥未撥，造成資金閑置，形成巨量存量財(cái)政資金。例如，根據(jù)2013年國家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，2012年外交部本級(jí)自行改變項(xiàng)目支出內(nèi)容，涉及預(yù)算金額487.08萬元；兩個(gè)項(xiàng)目超預(yù)算支出，涉及金額768.68萬元。2012年，國家發(fā)改委本級(jí)有9個(gè)會(huì)議超標(biāo)準(zhǔn)列支15.96萬元；28個(gè)因公出國（境）團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支62.31萬元。截至2012年底，科技部本級(jí)有項(xiàng)目資金結(jié)余30693.58萬元自2005年以來在往來科目掛賬，未納入財(cái)政撥款結(jié)余資金管理。2012年，工業(yè)和信息化部本級(jí)未按進(jìn)度提前支付項(xiàng)目預(yù)算資金380萬元，至2013年2月底，資金仍閑置未用，成為趴在財(cái)政賬上的“沉淀資金”。

面臨經(jīng)濟(jì)增速回落，財(cái)政收入增幅也大幅回落的現(xiàn)狀，財(cái)政收支矛盾不斷加劇，如果觀察從2008年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策，進(jìn)入2013年后也在悄然發(fā)生一些調(diào)整，政府沒有像往常一樣出臺(tái)大規(guī)模的刺激措施來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而是通過對(duì)小微企業(yè)的減稅和行政管理權(quán)的取消或下放來增加就業(yè)和激發(fā)市場的活力，旨在增強(qiáng)市場機(jī)制在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用?？梢?，在調(diào)控政策上政府?dāng)U張型財(cái)政刺激政策已不可能出臺(tái)，一種以“盤活財(cái)政存量資金”作為抓手的調(diào)控思路已經(jīng)形成。因此，在財(cái)政收入增量回歸常態(tài)的情況下，如何繼續(xù)充分發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用，盤活財(cái)政存量資金，讓這些“沉淀”的財(cái)政資金發(fā)揮使用效率是今后一段時(shí)期財(cái)政工作的重點(diǎn)。

二、造成“沉淀資金”趴在財(cái)政賬上的原因

2012年我國財(cái)政支出已經(jīng)達(dá)到12.6萬億元，然而就是如此之大的規(guī)模，似乎仍然滿足不了政府開支之需，從2013年6月國家審計(jì)署公布36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果來看，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)18437.10億元，占47.9%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)9079.02億元，占23.6%；其他相關(guān)債務(wù)10959.69億元，占28.5%，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。與此同時(shí)，國家審計(jì)署公布54個(gè)中央單位的2012年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況檢查結(jié)果，又發(fā)現(xiàn)許多預(yù)算單位存在趴在財(cái)政賬上的“沉淀資金”。為什么一方面如此巨額的財(cái)政支出下會(huì)存在龐大的政府性債務(wù)規(guī)模；另一方面，又存在相當(dāng)巨大的財(cái)政資金花不出去，成為趴在財(cái)政賬上“沉淀資金”。究其原因在于：

（一）“吃飯財(cái)政”預(yù)算的寬松與財(cái)政制度日趨嚴(yán)格之間的矛盾突出

應(yīng)當(dāng)說，在改革開放30多年后的今天，無論是中央政府還是地方政府的財(cái)力都獲得了巨大的增長，在絕大部分地區(qū)，地方政府的財(cái)政已經(jīng)不再是“吃飯財(cái)政”，而且在維持“吃飯財(cái)政”方面，標(biāo)準(zhǔn)也在提高，加上在過去近10年時(shí)間里，隨著政府財(cái)力的大幅增加，致使政府預(yù)算單位的預(yù)算規(guī)模越來越大，這就有可能造成不少預(yù)算單位獲得的財(cái)政資金撥款要大于實(shí)際需要，又在財(cái)政制度日趨嚴(yán)格的情況下，由于各種原因，出現(xiàn)財(cái)政資金花不出去的情況。

（二）地方政府間競爭導(dǎo)致地方政府發(fā)展性財(cái)政支出過于膨脹

事實(shí)上，由于我國經(jīng)濟(jì)管理體制、財(cái)政管理體制和官員選拔體制的原因，地方政府之間存在激烈的競爭關(guān)系，這會(huì)導(dǎo)致地方政府在發(fā)展性財(cái)政支出方面積極爭取建設(shè)項(xiàng)目，爭取的建設(shè)項(xiàng)目越多，從上級(jí)政府獲得的財(cái)政專項(xiàng)資金就越多，就越有利于地方政府在本轄區(qū)內(nèi)配置資源，促進(jìn)轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果地方政府的發(fā)展性財(cái)政支出不足以滿足促進(jìn)轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府還會(huì)出讓土地獲得土地出讓金收入和通過融資渠道獲得政府性債務(wù)收入來彌補(bǔ)開支，這就常常導(dǎo)致地方政府發(fā)展性財(cái)政支出過于膨脹，在財(cái)政監(jiān)督缺失的情況下，造成財(cái)政資金滯留和積壓的情況也就在所難免。

（三）預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間的矛盾

由于謀求自身利益極大化的原因，預(yù)算單位往往傾向于編制超過自身客觀需要的預(yù)算規(guī)模，因此在編制一些預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算金額時(shí)并沒有經(jīng)過嚴(yán)格的論證，尤其缺乏定量化的精細(xì)計(jì)算，致使預(yù)算的科學(xué)性和合理性得不到保證，而這樣的預(yù)算一旦得到批準(zhǔn)，又在現(xiàn)行財(cái)政制度約束下，就有可能出現(xiàn)有些資金花不出去的情況。當(dāng)然，有些預(yù)算執(zhí)行不到位的情況，與目前預(yù)算審批時(shí)間不合理有極大的關(guān)系，如有些預(yù)算單位在項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)時(shí)，審批下來要拖很長時(shí)間，而審批下來后又要求很快將資金花完，這種壓迫式的資金管理方式也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金積壓。更有一些預(yù)算項(xiàng)目甚至?xí)谙掳肽瓴胚M(jìn)行申報(bào)項(xiàng)目和審批，待項(xiàng)目批準(zhǔn)后資金撥付的時(shí)間已經(jīng)到了年底，在這么短的時(shí)間內(nèi)根本不可能用完這些錢，導(dǎo)致資金沉淀結(jié)余。

三、盤活財(cái)政存量資金的兩大舉措

面對(duì)巨額的財(cái)政結(jié)余資金，如何盤活這些財(cái)政資金，使其充分發(fā)揮使用效率，必須從深化預(yù)算改革和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督這兩大舉措中加以解決。

（一）深化預(yù)算改革

深化預(yù)算改革是盤活財(cái)政存量資金的一大舉措，之所以出現(xiàn)大量財(cái)政資金閑置，歸根結(jié)底是因?yàn)樵陬A(yù)算管理環(huán)節(jié)上出了問題，因此，要盤活財(cái)政資金，就必須在預(yù)算管理環(huán)節(jié)上入手，深化預(yù)算改革。第一，嚴(yán)格預(yù)算編制，合理控制預(yù)算規(guī)模。要以科學(xué)、節(jié)約與有效的原則來加強(qiáng)單位預(yù)算的編制，精細(xì)各項(xiàng)預(yù)算開支，把預(yù)算規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?nèi)。第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算執(zhí)行率。從預(yù)算執(zhí)行的角度看，存在大量財(cái)政資金沉淀的情況，就是該用出去的財(cái)政資金沒有用出去，要改變這種情況，就要在預(yù)算資金的撥付上，根據(jù)預(yù)算單位資金運(yùn)行的規(guī)律，及時(shí)撥付和使用財(cái)政資金，各預(yù)算單位要充分認(rèn)識(shí)預(yù)算執(zhí)行的重要性，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算執(zhí)行率。第三，加強(qiáng)預(yù)算績效考核。事實(shí)上，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算工作的兩個(gè)環(huán)節(jié)，而這兩個(gè)環(huán)節(jié)是否控制好，直接關(guān)系到預(yù)算資金使用效率的情況，要提高預(yù)算資金使用效率，就必須加強(qiáng)預(yù)算績效考核，通過預(yù)算績效考核來提高財(cái)政資金的有效性，防止出現(xiàn)預(yù)算規(guī)模偏大和使用效率偏低的問題。

（二）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督

加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是盤活財(cái)政存量資金的另一大舉措，之所以要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，是因?yàn)橥ㄟ^財(cái)政監(jiān)督，可以更好地促進(jìn)使用好財(cái)政資金。第一，加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算部門的監(jiān)督。除了從制度上約束預(yù)算部門要按照所批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行外，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位執(zhí)行情況的日常監(jiān)督工作必須得到加強(qiáng)。第二，加強(qiáng)審計(jì)部門對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督。通過對(duì)預(yù)算單位財(cái)政資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，不僅可以提高預(yù)算單位使用財(cái)政資金的合規(guī)性，而且能夠加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位使用財(cái)政資金的監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算單位提高預(yù)算執(zhí)行率。第三，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。近年來隨著政府信息公開制度的實(shí)施和不斷完善，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況有了更多的了解，這有利于促進(jìn)整個(gè)社會(huì)對(duì)預(yù)算單位的預(yù)算資金使用情況的關(guān)注，加上政府審計(jì)部門和大眾媒體對(duì)預(yù)算單位使用財(cái)政資金違法違規(guī)案件的披露，對(duì)預(yù)算單位規(guī)范執(zhí)行預(yù)算具有較大的促進(jìn)作用，今后要進(jìn)一步加強(qiáng)這些信息的披露，使預(yù)算單位使用財(cái)政資金的情況處于社會(huì)監(jiān)督之中，增強(qiáng)預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算的約束力。