領(lǐng)導(dǎo)干部法律風(fēng)險的防范和化解

翟春春

（中共撫順市委黨校 法學(xué)教研室，遼寧 撫順 113006）

一、行政決策失誤的法律風(fēng)險及其防范化解

政府的主要工作是做各種各樣的決策，這些決策不僅關(guān)系每個公民的個體權(quán)益，更關(guān)系整個社會的進(jìn)步和發(fā)展，所以來不得絲毫的任意和隨意。尤其是目前，我國正處于深刻的變革和轉(zhuǎn)型中，社會利益多元化和利益格局分層化日趨明顯，公民的權(quán)利意識目益增強，這就對政府的決策水平和質(zhì)量提出了更高要求。為了保證政府工作的高效，必須強調(diào)權(quán)力相對集中，《組織法》規(guī)定要實行首長負(fù)責(zé)制，這就決定了如果行政決策發(fā)生問題，最先要承擔(dān)責(zé)任的就是做出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部。

隨著國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的落實，全國開始逐步推行行政問責(zé)制，尤其是對違反程序決策造成重大損失的，更是加大了對決策者責(zé)任的追究力度，如湖北武漢出臺的《行政決策過錯責(zé)任追究辦法》、廣西省出臺的《行政過錯責(zé)任追究辦法》等。因此，這就需要領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中重視決策的合法性、科學(xué)性、民主性，盡量減少或者避免失誤。［1］

由于人類認(rèn)識的局限性，雖然很多時候意外無法避免，但科學(xué)規(guī)范的程序卻是可以遵循的，并且能在最大程度上避免風(fēng)險。要使決策盡量少地出現(xiàn)風(fēng)險，科學(xué)、合理地界定行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制必不可少。［2］十八大報告在政治體制改革部分中也從不同角度為政府決策的民主化和科學(xué)化提供了很好的思路。行政決策前可以進(jìn)行不同層面的民主協(xié)商，廣泛地吸取民意，可以進(jìn)行與民主黨派和無黨派的直接協(xié)商，可以是人民政協(xié)的政治協(xié)商，也可以是諸如民主懇談會的基層民主協(xié)商。即使已經(jīng)進(jìn)入到?jīng)Q策的執(zhí)行過程中，公開和民主也仍然應(yīng)該繼續(xù)，既要允許媒體公開報道，更要允許民眾廣泛參與，還要設(shè)立民眾的日常監(jiān)督機(jī)制。目前各地方政府在重大決策制定過程中，表面上看決策程序完整，進(jìn)行了專家論證，也征求了公眾意見，但決策還是出現(xiàn)了失誤，問題就在于決策民主化和科學(xué)化打了折扣。而實際上，領(lǐng)導(dǎo)干部對決策程序的不負(fù)責(zé)任其實就是對自己的不負(fù)責(zé)任。如近年來PX 化工項目在廈門、大連、寧波等地頻頻遭到當(dāng)?shù)鼐用竦牡种疲罱K項目不得不停工，不僅給企業(yè)造成了損失，也使得政府的公信力降低，更不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。如果當(dāng)?shù)卣跊Q策的制定過程中，有專業(yè)人員的權(quán)威論證，有民眾意見的充分表達(dá)，有對群眾質(zhì)疑的科學(xué)解答，整個過程完全公開透明，也許事態(tài)的發(fā)展，會是另外一種結(jié)果。

二、執(zhí)行錯誤政策的法律風(fēng)險及防范化解

任何一部法律的制定過程中，必然要經(jīng)歷一個發(fā)現(xiàn)問題——總結(jié)問題——提出解決問題的辦法——經(jīng)過周密論證并經(jīng)相關(guān)部門審議——最后出臺，這樣一個漫長的過程，所以，法具有一定的滯后性。同時法律也不可能對生活中出現(xiàn)的所有問題都有詳細(xì)規(guī)定，這些實際中隨時出現(xiàn)的新情況新問題就需要政策對其細(xì)化。行政機(jī)關(guān)實施行政管理既要依據(jù)法律，也要依據(jù)政策，但在一些問題上偶爾也會出現(xiàn)二者不銜接的情況。此時，就會面臨兩難選擇：一方面，行政系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)要求下級服從上級，行政管理必須反應(yīng)迅速，處置果斷，效率至上。這就要求整個行政系統(tǒng)政令暢通，令行禁止，對上級的政策必須服從；而另一方面，法治國家的基本要求就是依法行政，領(lǐng)導(dǎo)干部行使行政權(quán)力必須以法律授予的范圍為界限。

《公務(wù)員法》第五十四條就明確規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，認(rèn)為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。需要注意的是，《公務(wù)員法》實際上還沒有對拒絕服從違法命令的公務(wù)員予以程序上的保障。因此，公務(wù)員需要對客觀環(huán)境作出冷靜客觀的判斷，對行政命令所達(dá)成的行政管理目標(biāo)和有可能損害的利益作一個權(quán)衡，并盡可能采取靈活手段，將損害降到最低，這也是對行政執(zhí)法者執(zhí)法能力和水平的考驗。［3］

因此，在處理政策和法律關(guān)系問題上應(yīng)當(dāng)把握以下原則：第一，如果地方政策與國家或地方的法律法規(guī)不一致或沖突，毫無疑問，應(yīng)該適用法律法規(guī)；第二，如果某些具體的事務(wù)沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，就應(yīng)該適用政策；第三，如果國家的法律法規(guī)或者政策已經(jīng)進(jìn)行了調(diào)整，而地方的法規(guī)規(guī)章明顯滯后，就應(yīng)該適用與國家政策相適應(yīng)的國家法律法規(guī)或政策。

三、行政訴訟敗訴的法律風(fēng)險及防范化解

行政訴訟敗訴的法律后果一般是由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的，但頻繁敗訴對干部個人工作業(yè)績來說所產(chǎn)生的負(fù)面影響卻是不可估量的。要避免這種不利影響，就要在行政管理過程中嚴(yán)格依法行政，切實做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠實守信、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

依法行政要求行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時首先要有明確的法律依據(jù)，這就意味著每一個具體行政行為的做出要有法律法規(guī)的明確授權(quán)，行政法領(lǐng)域行政職權(quán)的獲得奉行“法無授權(quán)即為禁止”，要求行政機(jī)關(guān)既不能越權(quán)亂作為，也不能失職不作為。同時還要對“合理行政”中的“理”有正確的認(rèn)識，尤其是自由裁量權(quán)的行使應(yīng)該符合法治精神和立法初衷。

在行政訴訟中，從全國范圍來看，被告的敗訴率大約在30%左右，而基層尤其是縣級以下政府的敗訴率要高于這個比例。分析這其中的原因，“重實體，輕程序”是突出表現(xiàn)。有的在行政處罰時沒有告知行政相對人對其進(jìn)行處罰的依據(jù)、事實和理由等相關(guān)權(quán)利，有的工作中存在毛躁心理，過分追求效率，隨意減少執(zhí)法步驟，先處罰后調(diào)查取證；有的做出決定前依法應(yīng)該舉行聽證會的而不舉行，任意簡化程序等。這些做法忽視了對行政管理相對人知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)的保護(hù)，從而引起訴訟。［4］目前我國的《行政程序法》正在積極的醞釀中，需要包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的所有行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)。

誠實守信不僅是對政府工作人員的品格要求，也是對政府權(quán)力合法性的道德要求。當(dāng)政府因為誠信頻頻成為被告時，民眾就會對政府的公信力產(chǎn)生懷疑，這不僅會為政府的進(jìn)一步行政管理工作帶來極大的不便，更為嚴(yán)重的是會為社會的和諧穩(wěn)定留下巨大的隱患。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，效率和便民是民眾對政府工作提出的更高要求，“遲來的正義非正義”這句法律諺語既是對司法效率重要性的總結(jié)，也同樣適用政府的行政執(zhí)法工作。而“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”體現(xiàn)的是一個負(fù)責(zé)任的政府的擔(dān)當(dāng)和對沒能正確行使國家權(quán)力的責(zé)任追究。

［1］田飛龍.行政決策程序的法治定位及其合理化需求［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2011，（3）：25.

［2］單德偉.地方政府決策程序化研究——一個行政權(quán)規(guī)范化設(shè)計的視角［D］.蘇州大學(xué)，2009：30.

［3］于曙光.從權(quán)責(zé)一致角度解讀《公務(wù)員法》第五十四條［J］.行政與法，2007，（4）：5.

［4］全森.提高依法行政的自覺性［J］.群眾，2010，（8）：12.