加強河南省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管研究

●李志剛 楊洪超 晁 霞 崔鵬飛

綜合財政監(jiān)管，是指利用現(xiàn)代化的管理手段，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合的管理模式，對基層預(yù)算單位預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)及其他財政管理事項進(jìn)行監(jiān)管，形成綜合監(jiān)管機制和整體合力，以規(guī)范基層預(yù)算單位財政財務(wù)管理，提高財政管理效能和財政資金使用效益，進(jìn)而實現(xiàn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的目標(biāo)。

2010年以來，財政部按照“高點啟動、全面推開、重點推進(jìn)、務(wù)求實效”的要求，扎實開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作，促進(jìn)基層預(yù)算單位財政財務(wù)管理水平得到較大提升。與此同時，財政部要求有條件的地方財政部門，積極探索開展對本級基層預(yù)算單位的綜合監(jiān)管。這為河南省開展省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管指明了方向。本文在分析論證河南省實施綜合財政監(jiān)管重大意義和現(xiàn)實必要性的基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理開展綜合財政監(jiān)管面臨的有利條件和制約因素，從而研究提出河南省全面啟動省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管的思路與對策，即立足工作大局，強化綜合財政監(jiān)管理念；構(gòu)建監(jiān)管模式，科學(xué)合理劃分職責(zé)分工；積極開展試點，積累綜合財政監(jiān)管經(jīng)驗；完善監(jiān)管方式，豐富綜合財政監(jiān)管手段；強化保障措施，擴大綜合財政監(jiān)管成效。

一、河南省開展綜合財政監(jiān)管的現(xiàn)實必要性

（一）開展綜合財政監(jiān)管的必要性

近年來，隨著財政實力的不斷增強和保障任務(wù)的不斷加大，河南省財政收支規(guī)模迅速擴大。20世紀(jì)80年代初，全省財政收支規(guī)模僅有40多億元，2012年全省公共財政預(yù)算支出已達(dá)5006億元。財政收支的大幅增長，對財政監(jiān)督工作提出了更高要求。2011年2月，省政府頒布《河南省財政監(jiān)督辦法》，明確指出要建立橫向覆蓋所有政府性資金、縱向覆蓋全部基層預(yù)算單位的財政監(jiān)督機制。在這個大背景下，省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作也隨之全面啟動，促進(jìn)了監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變、監(jiān)管方式的改進(jìn)、推動了經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展。

（二）開展綜合財政監(jiān)管的客觀原因

目前，河南省級部門預(yù)算共有一級預(yù)算單位119個，其所屬二級及以下預(yù)算單位1913個，涉及行業(yè)20余個，呈輻射狀分布在全省各地。省直預(yù)算安排的資金以及形成的資產(chǎn)大部分由基層單位擁有和使用，其財政管理狀況直接影響著財政管理水平的提升。省級主管部門及財政部門由于種種因素制約，對基層預(yù)算單位的管理仍處于比較松散的狀況，對資金的使用情況并不完全掌握，難以從源頭上確保財政資金安全有效使用。開展省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管，是省級財政健全管理層次、優(yōu)化管理幅度、加大調(diào)控力度的重要抓手，有利于健全完善省直預(yù)算單位財政財務(wù)管理機制，促進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理水平的整體提升。

（三）開展綜合財政監(jiān)管的內(nèi)在原因

從近三年對省直基層預(yù)算單位會計信息質(zhì)量檢查的情況看，省直基層預(yù)算單位財政管理還比較薄弱，財政政策執(zhí)行不到位、財政資金使用效益低、賬務(wù)設(shè)置和會計處理不規(guī)范、截留挪用財政資金、違規(guī)發(fā)放津貼補貼、國有資產(chǎn)權(quán)屬不清、固定資產(chǎn)購置管理不合規(guī)、資產(chǎn)閑置浪費等現(xiàn)象普遍存在，不利于財政管理的深化。通過對省直基層預(yù)算單位實施綜合財政監(jiān)管，形成日常性、持續(xù)性的動態(tài)監(jiān)管機制，幫助基層單位完善內(nèi)部控制制度，加強內(nèi)部管理，嚴(yán)格執(zhí)行財政政策，提高預(yù)算資產(chǎn)財務(wù)管理水平，從源頭上預(yù)防和減少違規(guī)行為的發(fā)生，全面提升省直基層預(yù)算單位自身管理水平。

（四）開展綜合財政監(jiān)管的現(xiàn)實需要

服務(wù)是財政監(jiān)督的重要內(nèi)容，開展綜合財政監(jiān)管的過程就是服務(wù)基層預(yù)算單位的過程。通過實施基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管，將改變過去以事后檢查為主的監(jiān)管模式，綜合運用非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查等手段，加強對基層預(yù)算單位的日常監(jiān)管和專項檢查，不斷規(guī)范其財務(wù)行為。在這一過程中，一方面財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)充分發(fā)揮其業(yè)務(wù)優(yōu)勢，加強對基層預(yù)算單位的政策宣傳和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為基層預(yù)算單位及時提供政策咨詢和熱情服務(wù)；另一方面財政監(jiān)督派出機構(gòu)充分發(fā)揮連接省級財政與基層預(yù)算單位的橋梁紐帶作用，通過政策培訓(xùn)、座談?wù){(diào)研等多種方式，及時傳達(dá)和宣傳財政政策，為基層預(yù)算單位提供全方位的服務(wù)。通過各方的共同努力，更好地貫徹財政監(jiān)督的服務(wù)理念，從而切實提高財政部門的監(jiān)管效率。

二、河南省開展綜合財政監(jiān)管的可行性分析

（一）中央和省的政策規(guī)定為實現(xiàn)綜合財政監(jiān)管指明了發(fā)展方向

2010年9月，財政部下發(fā)《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見》，明確提出：“有條件的地方財政部門，特別是監(jiān)督力量雄厚或有派出機構(gòu)的，可以積極探索開展對本級基層預(yù)算單位的綜合監(jiān)管”。2011年4月，省財政廳制定《河南省財政“十二五”規(guī)劃綱要》，明確指出：“穩(wěn)妥推進(jìn)基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管”。2010年以來的歷次全省財政工作會議都對綜合財政監(jiān)管工作做出部署，要求“整合財政監(jiān)督資源，全面推開省級基層預(yù)算單位綜合監(jiān)管，健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)管機制”。2012年8月召開的全省財政局長座談會，再次強調(diào)指出：“積極推進(jìn)各監(jiān)督檢查處對省直駐市縣基層預(yù)算單位的綜合財政監(jiān)管”。此外，省財政廳于2010年4月下發(fā)《關(guān)于明確財政監(jiān)督檢查處對省直駐市縣基層預(yù)算單位財務(wù)會計監(jiān)管職責(zé)的通知》（豫財監(jiān)【2010】205 號），明確了財政監(jiān)督派出機構(gòu)對省直基層預(yù)算單位的監(jiān)管職責(zé)。這為全面啟動綜合財政監(jiān)管工作指明了發(fā)展方向。

（二）專員辦的試點先行為實現(xiàn)綜合財政監(jiān)管積累了寶貴經(jīng)驗

2010年11月，財政部印發(fā)《財政監(jiān)察專員辦事處開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管試點工作實施方案》，在吉林、上海、青島、海南、四川、陜西等6省市開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管試點工作。從試點情況看，各專員辦著力探索構(gòu)建基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管機制，摸索出了一些好的做法，積累了寶貴經(jīng)驗，取得了良好成效。在試點積累的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2012年3月，財政部印發(fā)《關(guān)于開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作的通知》，在全國范圍內(nèi)全面推開綜合財政監(jiān)管工作，并先后研究制定《財政部關(guān)于開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作的實施方案》以及《中央基層單位綜合財政監(jiān)管操作規(guī)程》等配套制度，規(guī)范專員辦工作。中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管的實踐探索和經(jīng)驗積累，為河南省開展綜合財政監(jiān)管工作奠定了良好基礎(chǔ)，提供了寶貴經(jīng)驗。

（三）其他省份的實踐探索為實現(xiàn)綜合財政監(jiān)管提供了有益參考

自1997年以來，地方財政監(jiān)督派出機構(gòu)經(jīng)歷了從無到有，由小到大的發(fā)展歷程。特別是近年來，各省積極適應(yīng)財政改革與發(fā)展的新形式，優(yōu)化調(diào)整財政監(jiān)督派出機構(gòu)職能定位，通過授權(quán)開展駐地綜合財政監(jiān)管工作，有效強化了對基層預(yù)算單位的管理。如山西省授權(quán)各財政監(jiān)察處，對省級財政專項資金實施立項申報事前審核、撥付資金事中監(jiān)控、資金使用績效檢查全過程監(jiān)督管理。又如，山東省授權(quán)各監(jiān)督檢查辦事處，對省級重要支出項目進(jìn)行事前審核，資金撥付后進(jìn)行集中監(jiān)督，并提出加強資金管理的意見或建議。再如，湖北省明確各駐市州財政監(jiān)督辦事處負(fù)責(zé)省屬企業(yè)、省直管行政事業(yè)單位的財務(wù)監(jiān)督，負(fù)責(zé)武漢市地域外省級預(yù)算單位的賬戶管理。這些地方財政監(jiān)督派出機構(gòu)職能的調(diào)整和完善，在確保財稅政策貫徹執(zhí)行、確保財政資金安全有效方面發(fā)揮了積極作用，也為河南省開展綜合財政監(jiān)管提供了借鑒作用。

（四）機構(gòu)隊伍的日漸成熟為實現(xiàn)綜合財政監(jiān)管提供了有力保障

按照一級政府一級財政的分級財政管理體制，省級基層預(yù)算單位由省級財政機構(gòu)實施監(jiān)管。近年來，伴隨著部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等財政基礎(chǔ)管理制度的逐步深化，財政廳各業(yè)務(wù)管理處室已積累了許多行之有效的經(jīng)驗和做法，為進(jìn)一步加強綜合財政監(jiān)管工作奠定了扎實基礎(chǔ)。此外，2009年，河南省財政廳利用機構(gòu)改革之契機，突出財政監(jiān)督職能，強化財政監(jiān)督管理。將河南省財政廳監(jiān)督檢查處更名為監(jiān)督檢查局，理順工作關(guān)系，每個監(jiān)督檢查處專職負(fù)責(zé)3個省轄市的財政監(jiān)督工作。三年多來，財政監(jiān)督派出機構(gòu)緊緊圍繞財政改革和財政管理重點，認(rèn)真履行屬地監(jiān)管職責(zé)，組織實施全省工商、質(zhì)檢、地稅、藥監(jiān)、省屬大型企業(yè)和高校等295家基層預(yù)算單位會計信息質(zhì)量及“小金庫”專項治理重點檢查，促進(jìn)了基層預(yù)算單位資金管理和會計核算水平的提高，在基層預(yù)算單位中樹立了財政監(jiān)督機構(gòu)的良好形象。這些都為有效開展綜合財政監(jiān)管提供了有力保障。

三、開展綜合財政監(jiān)管面臨的主要制約因素

（一）思想認(rèn)識不到位，綜合財政監(jiān)管理念尚未深入人心

長期以來，在外部監(jiān)督方面，省級主管部門由于機構(gòu)人員配置等因素的影響，監(jiān)管覆蓋面較小，對基層預(yù)算單位的各類財政監(jiān)管事項缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，日常管理與監(jiān)督檢查缺乏有機銜接，難以形成監(jiān)管合力，監(jiān)管效率不高。內(nèi)部監(jiān)督方面，開展的系統(tǒng)內(nèi)部檢查無論是檢查頻率還是檢查力度方面嚴(yán)重不足。除近三年對部分基層預(yù)算單位開展會計信息質(zhì)量檢查之外，大多基層預(yù)算單位近五年內(nèi)從未接受過省級部門的檢查，普遍存在思想上重視程度不夠強，對開展綜合財政監(jiān)管的目的、意義和作用認(rèn)識不到位。

（二）職能授權(quán)不到位，省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作尚未取得實質(zhì)性進(jìn)展

雖然“三定方案”規(guī)定了財政監(jiān)督派出機構(gòu)“負(fù)責(zé)對省直駐各省轄市的企業(yè)、行政事業(yè)單位的財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理”，河南省財政廳也下發(fā)了豫財監(jiān)【2010】205號文件，明確財政監(jiān)督派出機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，但職能授權(quán)不到位，監(jiān)管模式不明晰，監(jiān)管方式不具體。從近三年財政監(jiān)督檢查實踐來看，受多種因素制約，監(jiān)管授權(quán)有名無實。財政監(jiān)督派出機構(gòu)只能依照統(tǒng)一的工作計劃，對基層預(yù)算單位采取事后監(jiān)督方式，開展會計信息質(zhì)量專項檢查。該方式覆蓋面較小，抽查單位少，檢查范圍有限，工作職責(zé)單一，尚未充分發(fā)揮財政監(jiān)督派出機構(gòu)的職能作用。

（三）制度建設(shè)不到位，綜合財政監(jiān)管工作尚無具體操作辦法

雖然省財政廳早在2010年4月就下發(fā)了豫財監(jiān)【2010】205號文件，明確財政監(jiān)督派出機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，但至今尚未細(xì)化綜合財政監(jiān)管的流程等內(nèi)容，亦未研究制定綜合財政監(jiān)管實施方案等相配套的制度措施。與財政部制定《中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管操作規(guī)程》以及專員辦出臺《綜合財政監(jiān)管工作實施細(xì)則》、《綜合財政監(jiān)管信息報備管理辦法》等制度相比，河南省基層預(yù)算單位綜合監(jiān)管制度建設(shè)工作還有較大差距，在具體操作層面還不能滿足實際工作的需求。比如何時報送基礎(chǔ)信息、怎樣建立分析指標(biāo)體系、怎樣確立標(biāo)準(zhǔn)、重點分析哪些板塊、財政監(jiān)督派出機構(gòu)和基層預(yù)算單位分別應(yīng)該做什么，怎樣做等等都沒有詳細(xì)的規(guī)范。

（四）摸底調(diào)查不到位，基層預(yù)算單位的整體情況有待深入了解

根據(jù)《河南省財政廳財政監(jiān)督檢查處監(jiān)督檢查工作考核辦法》，要求各監(jiān)督檢查處“建立轄區(qū)內(nèi)省直駐市縣基層預(yù)算單位的人員編制、財務(wù)收支、銀行賬號、財政專項資金、資產(chǎn)等基本情況數(shù)據(jù)庫”，用于掌握基層預(yù)算單位整體情況。從實際操作角度看，由于未對信息數(shù)據(jù)的采集、分析、運用等進(jìn)行明確要求，財政監(jiān)督派出機構(gòu)采集數(shù)據(jù)方式不一，指標(biāo)設(shè)置各有側(cè)重，表格設(shè)計有所區(qū)別。主要采集了資產(chǎn)、人員、資金等基礎(chǔ)內(nèi)容，多角度、深層次的信息涉及不多。如項目支出，只重視項目投入直接關(guān)聯(lián)信息的采集，輕視間接影響因素信息的采集，只有靜態(tài)數(shù)據(jù)，未形成有關(guān)指標(biāo)的運用分析。此外，作為省級財政監(jiān)督派出機構(gòu)，與省級主管部門交流銜接不到位，對基層預(yù)算單位的行業(yè)現(xiàn)狀和特點掌握不多；與財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)不到位，對其實際問題和困難關(guān)注不多。

（五）經(jīng)驗?zāi)芰Σ坏轿?，工作人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)有待全面提升

綜合財政監(jiān)管是一項涉及面廣、社會影響大的系統(tǒng)工程，需要工作人員根據(jù)不同行業(yè)特點進(jìn)行綜合分析，實施分類監(jiān)管，如不具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，難以高質(zhì)量地完成工作。從監(jiān)管對象看，數(shù)量眾多，行業(yè)分散，省直駐市縣基層預(yù)算單位共有1913家，其中，質(zhì)檢系統(tǒng)389家，工商系統(tǒng)306家，地稅系統(tǒng)282家，藥監(jiān)系統(tǒng)146家，其他單位790家。從信息采集方式看，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，只能以人工操作為主，由于涉及行業(yè)眾多，特點不一，指標(biāo)設(shè)置繁多，必將需要投入更多的工作量。目前財政監(jiān)督派出機構(gòu)35歲以下的青年干部占全部人員的80%左右，大多是近三年通過公開招錄加入財政監(jiān)督隊伍，對預(yù)決算編制、非稅收入清繳、銀行賬戶審核等財政業(yè)務(wù)的熟悉掌握程度還不夠深入，無論是業(yè)務(wù)素質(zhì)還是經(jīng)驗?zāi)芰Χ加写M(jìn)一步提升。

（六）信息技術(shù)不到位，綜合財政監(jiān)管信息化建設(shè)相對比較滯后

1、財政內(nèi)部尚未建立暢通的信息共享機制。預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)、相關(guān)業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)等數(shù)據(jù)接口還未充分向財政監(jiān)督派出機構(gòu)開放，無法對財政資金進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)督。

2、綜合財政監(jiān)管工作信息系統(tǒng)和監(jiān)管平臺尚未建立。數(shù)據(jù)分析軟件亦未研究開發(fā)，信息收集、分析、預(yù)警機制不健全，開展綜合監(jiān)管所需信息采集主要依靠傳統(tǒng)手工方式錄入，不利于提高監(jiān)管工作效率，嚴(yán)重影響后期成果的利用。

3、尚未研究開發(fā)有效的監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。財政監(jiān)督手段仍主要停留在手工查賬，檢查質(zhì)量效率不高，造成財政資金運行已實現(xiàn)“信息化”，而財政監(jiān)督卻仍然處于“手工化”的尷尬局面，與審計機關(guān)已全面推廣現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)（AO）等審計業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件相比差距很大。

四、開展省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管的思路與對策

開展省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作，是落實推進(jìn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理的基本要求。需要做到：有效發(fā)揮財政監(jiān)督派出機構(gòu)屬地監(jiān)管優(yōu)勢，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，逐步構(gòu)建“分級管理、權(quán)責(zé)明確、規(guī)范透明、相互制衡、運轉(zhuǎn)高效”的基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管模式。推動財政監(jiān)督工作科學(xué)發(fā)展，要著重把握以下四個方面：

第一，遵循四大原則。即全面推開與重點推進(jìn)相結(jié)合，監(jiān)督管理與強化服務(wù)相結(jié)合，非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場檢查相結(jié)合，預(yù)算與資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管相結(jié)合。

第二，處理三大關(guān)系。即正確處理財政監(jiān)督派出機構(gòu)與財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)關(guān)系、財政監(jiān)督派出機構(gòu)與基層預(yù)算單位的關(guān)系、財政監(jiān)督派出機構(gòu)與基層預(yù)算單位上級主管部門的關(guān)系。

第三，發(fā)揮三大優(yōu)勢。即充分發(fā)揮綜合財政監(jiān)管縱線到底，加強垂直管理的優(yōu)勢；綜合財政監(jiān)管橫線到邊，發(fā)揮水平比較的優(yōu)勢；綜合財政監(jiān)管全面展開，形成全程覆蓋的優(yōu)勢。

第四，確定五大目標(biāo)。立足工作大局，強化綜合財政監(jiān)管理念；構(gòu)建監(jiān)管模式，科學(xué)合理劃分職責(zé)分工；積極開展試點，積累綜合財政監(jiān)管經(jīng)驗；完善監(jiān)管方式，豐富綜合財政監(jiān)管手段；強化保障措施，擴大綜合財政監(jiān)管成效。

（一）立足工作大局，強化綜合財政監(jiān)管理念

1、提高對綜合財政監(jiān)管的思想認(rèn)識。充分認(rèn)識到綜合財政監(jiān)管既不是財政管理事項的簡單疊加，也不是財政管理權(quán)限的改變，而是建立健全覆蓋所有政府性資金的事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查和綜合評價有機結(jié)合的財政監(jiān)管架構(gòu)，有效解決“重分配輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量、重預(yù)算輕監(jiān)管”等管理問題，提高財政資金使用效益。

2、強化對基層預(yù)算單位的服務(wù)意識。充分認(rèn)識開展綜合財政監(jiān)管的目的是為了規(guī)范基層預(yù)算單位財政財務(wù)管理，而不是為財政監(jiān)督專職機構(gòu)攬權(quán)爭利，更不會增加基層預(yù)算單位負(fù)擔(dān)。要堅持監(jiān)督與服務(wù)并重的原則，充分發(fā)揮財政監(jiān)督派出機構(gòu)承上啟下、上傳下達(dá)的作用，徹底轉(zhuǎn)變重監(jiān)督輕服務(wù)的理念，強化服務(wù)意識，不斷拓展服務(wù)內(nèi)涵，豐富服務(wù)手段，推進(jìn)綜合財政監(jiān)管工作可持續(xù)發(fā)展。

3、增強對綜合財政監(jiān)管的績效理念。在開展綜合財政監(jiān)管的過程中，要轉(zhuǎn)變重合規(guī)監(jiān)管輕績效監(jiān)管的理念，強化績效監(jiān)管意識，將預(yù)算績效監(jiān)督作為綜合財政監(jiān)管的一項重要內(nèi)容，充分發(fā)揮屬地監(jiān)管優(yōu)勢，對基層單位預(yù)算資金管理使用情況探索開展績效監(jiān)督。

（二）構(gòu)建監(jiān)管模式，科學(xué)合理劃分職責(zé)分工

1、明確財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)作為基層預(yù)算單位的監(jiān)管主導(dǎo)地位。財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)是修訂和完善各項財政改革辦法的職能部門，是政策的制定者和改革的推進(jìn)者，在實施財政監(jiān)管中處于主導(dǎo)地位，肩負(fù)著指導(dǎo)財政監(jiān)督派出機構(gòu)開展綜合財政監(jiān)管工作的職責(zé)。具體包括明確監(jiān)管的依據(jù)、內(nèi)容、重點等具體要求；提供政策調(diào)整情況、必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)文件資料；負(fù)責(zé)工作指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策解釋等工作；下發(fā)基層預(yù)算單位的文件抄送財政監(jiān)督專職機構(gòu)。

2、明確財政監(jiān)督派出機構(gòu)作為基層預(yù)算單位的監(jiān)管主體地位。相對省級財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)而言，財政監(jiān)督派出機構(gòu)按轄區(qū)履行省級財政監(jiān)督職能，是省級財政監(jiān)督管理的延伸；相對省級主管部門而言，財政監(jiān)督派出機構(gòu)按轄區(qū)履行省級財政監(jiān)督職能，是對基層預(yù)算單位的再監(jiān)督。由此可見，財政監(jiān)督派出機構(gòu)應(yīng)切實承擔(dān)起監(jiān)管主體責(zé)任，履行對基層預(yù)算單位財政監(jiān)督、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)的職能，切實提供財政服務(wù)。

通過構(gòu)建與財政機構(gòu)設(shè)置特點相適應(yīng)的基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管模式，既充分發(fā)揮財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)的政策制定、解釋和修改的職能，又有效發(fā)揮財政監(jiān)督派出機構(gòu)的人員和地域優(yōu)勢，形成綜合財政監(jiān)管合力，不斷完善和規(guī)范基層預(yù)算單位的各項財政收支和會計核算活動，促進(jìn)各項財政改革措施的深入推進(jìn)和財政管理水平的不斷提高。

（三）積極開展試點，積累綜合財政監(jiān)管經(jīng)驗

1、因地制宜，明確試點監(jiān)管對象。開展綜合財政監(jiān)管涉及的基層預(yù)算單位數(shù)量眾多，同時基層預(yù)算單位職能不同，內(nèi)部管理方式差異較大。為穩(wěn)妥起見，采取“先行試點、循序漸進(jìn)、逐步推廣、完善規(guī)范”的工作步驟，根據(jù)基層單位的行業(yè)性質(zhì)、管理特點等實施分類監(jiān)管，先期選取工商、質(zhì)檢、藥檢、地稅等規(guī)模較大的垂直管理單位開展試點工作，采取“管好重點單位帶動行業(yè)規(guī)范、管好重點項目帶動日常監(jiān)管、管好重點資金帶動全程監(jiān)控”的理念，構(gòu)建綜合財政監(jiān)管方式積累經(jīng)驗、探索新路。

2、大膽探索，選準(zhǔn)試點監(jiān)管內(nèi)容。在開展綜合財政監(jiān)管的試點階段，財政監(jiān)督派出機構(gòu)應(yīng)因地制宜，突出重點，大膽探索，以會計信息質(zhì)量檢查為抓手，以預(yù)算資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管等七大類監(jiān)管事項為主線，以摸清基層預(yù)算單位基本情況為目標(biāo)，重點關(guān)注基層單位預(yù)算編制執(zhí)行情況和資產(chǎn)財務(wù)狀況，有針對性地加大監(jiān)管力度，實現(xiàn)綜合財政監(jiān)管“橫向到邊”。此外，適當(dāng)拉長追溯檢查期，比如“一次檢查三年的情況”，通過拓展檢查的會計期間，采取形式多樣的手段，摸清當(dāng)?shù)鼗鶎宇A(yù)算單位總體情況，豐富完善省直基層預(yù)算單位基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)綜合財政監(jiān)管“縱向到底”。

在開展綜合財政監(jiān)管試點工作的過程中，既要認(rèn)真借鑒專員辦開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管的經(jīng)驗做法，又要立足河南省財政監(jiān)督派出機構(gòu)“派出不派駐”的實際，積極探索富有特色的基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管方式方法。待時機成熟，由點及面，由資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管進(jìn)一步拓展在預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)管、行政事業(yè)性收費的監(jiān)管、銀行賬戶監(jiān)管等方面的職能，由試點單位推廣至全部基層預(yù)算單位，實現(xiàn)綜合授權(quán)、整體推進(jìn)。

（四）完善監(jiān)管方式，豐富綜合財政監(jiān)管手段

1、建立基層預(yù)算單位基本信息庫。數(shù)據(jù)采集是開展綜合財政監(jiān)管工作的基礎(chǔ)。要通過收集基層預(yù)算單位的信息數(shù)據(jù)，按行業(yè)特點和單位性質(zhì)，依照“科學(xué)規(guī)范、分類歸檔、及時更新、方便查詢”的原則，建立基層預(yù)算單位基本信息庫，為綜合財政監(jiān)管工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。一是正確界定信息采集范圍。信息采集內(nèi)容應(yīng)涵蓋單位基本情況、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理以及其他相關(guān)信息。基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)包括單位財務(wù)人員、資產(chǎn)配備、銀行賬戶等信息；重點信息數(shù)據(jù)包括預(yù)算執(zhí)行、財政收支、政府采購、項目決算、非稅收入等；監(jiān)管信息數(shù)據(jù)主要是財政審計監(jiān)管信息，包括檢查調(diào)查分析材料、檢查結(jié)論和處理決定及整改情況等。二是明晰信息采集來源。充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，利用金財工程數(shù)據(jù)、共享其他監(jiān)管機構(gòu)信息、基層單位報備以及實時監(jiān)測等，及時掌握基層預(yù)算單位預(yù)算、資產(chǎn)和財務(wù)會計管理等財政管理信息。三是規(guī)范信息采集管理。強化對資料數(shù)據(jù)的管理，及時更新，合理劃定使用的范圍以及人員權(quán)限，建立資料數(shù)據(jù)使用報批制度。同時注重應(yīng)用信息加密、訪問控制和身份鑒別、防火墻、入侵檢測系統(tǒng)等安全防范技術(shù)措施確保計算機信息系統(tǒng)安全。

2、建立數(shù)據(jù)分析機制，實現(xiàn)對基層預(yù)算單位的全方位提升。通過對所采集的信息進(jìn)行匯總、統(tǒng)計、分析、評價，從而全面監(jiān)控基層單位財政財務(wù)管理質(zhì)量和效率，逐步實現(xiàn)從經(jīng)驗型管理向以理性分析為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)管理的轉(zhuǎn)變，提高綜合財政監(jiān)管的整體效能。要明確數(shù)據(jù)分析的內(nèi)容和指標(biāo)。借助部門決算軟件的功能，設(shè)計包括收支結(jié)余、資產(chǎn)管理等內(nèi)容的分析報表及一系列結(jié)構(gòu)性和趨勢性分析指標(biāo)。通過對基層單位財政財務(wù)管理事項具體數(shù)據(jù)的綜合分析，關(guān)注有關(guān)財政財務(wù)指標(biāo)異常變動情況，實現(xiàn)持續(xù)性的動態(tài)監(jiān)控。

3、完善現(xiàn)場監(jiān)管機制，實現(xiàn)對基層預(yù)算單位的全過程服務(wù)?，F(xiàn)場監(jiān)管主要根據(jù)年度工作重點和非現(xiàn)場監(jiān)管掌握的情況，通過實地走訪、現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場核查和專項檢查等方式開展，積極探索科學(xué)合理、行之有效的現(xiàn)場監(jiān)管方式，發(fā)揮監(jiān)管合力，擴大監(jiān)管成效。一是每年統(tǒng)一組織對部分省級部門開展上下聯(lián)動的監(jiān)督檢查，涵蓋省級主管部門和市縣基層預(yù)算單位。通過專項檢查，發(fā)現(xiàn)基層單位管理中存在的問題，堅持“查找問題，促進(jìn)整改，建章立制，加強管理”的工作原則，積極幫助基層單位分析原因，提出切實可行的整改意見和建議，使檢查工作切實起到幫助被查單位規(guī)范管理的目的，做到“檢查一次提高一次”。二是通過加強調(diào)研，總結(jié)推廣基層預(yù)算單位好的管理經(jīng)驗，積極反映基層預(yù)算單位的呼聲，幫助解決實際困難和問題，把服務(wù)承諾落到實處，充分發(fā)揮聯(lián)系省財政與基層預(yù)算單位的橋梁與紐帶作用。三是借鑒會計監(jiān)督有關(guān)方法，靈活運用工作程序相對簡捷的詢問、約談、回訪、巡查、核查等方式，實地了解基層單位有關(guān)情況，跟蹤落實非現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的可疑線索，并針對不同情況，指導(dǎo)基層單位完善規(guī)章制度、規(guī)范財務(wù)管理。

（五）強化保障措施，擴大綜合財政

監(jiān)管成效

1、強化監(jiān)管成果的推動作用。開展綜合財政監(jiān)管工作的根本目的是為了規(guī)范基層預(yù)算單位財政財務(wù)管理，全面提高財政管理水平和資金使用效益。因此，積極推進(jìn)監(jiān)管成果利用是做好綜合財政監(jiān)管的關(guān)鍵。一是依法處理問題。針對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進(jìn)行處理處罰，提出管理建議，跟蹤整改情況，督促基層單位加強財政財務(wù)管理，規(guī)范財政財務(wù)管理行為。二是推進(jìn)成果運用。針對在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)基層預(yù)算單位存在的問題，建立與預(yù)算安排相結(jié)合的成果利用機制，采取扣減預(yù)算指標(biāo)、取消預(yù)算項目、收回財政資金等處理措施，健全監(jiān)管成果對財政資金和項目安排的約束機制。三是借鑒會計監(jiān)督公告制度的基本思路，積極推廣實施現(xiàn)場通報、將處理處罰決定抄送主管部門、對重大問題提請主管部門進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)通報、財政廳在一定范圍內(nèi)專項通報等方式，進(jìn)一步放大監(jiān)管工作成效。

2、強化溝通協(xié)調(diào)的促進(jìn)作用。在綜合財政監(jiān)管中，省級主管部門對基層預(yù)算單位仍負(fù)有直接的管理職責(zé)，財政監(jiān)督派出機構(gòu)應(yīng)明確自身職能定位，充分發(fā)揮對基層預(yù)算單位的外部監(jiān)管職能，正確處理好與省級主管部門及與財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)的關(guān)系，切實有效推進(jìn)綜合財政監(jiān)管工作。對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行歸類整理深入分析，建立案例數(shù)據(jù)庫，以案例專報、專題報告等形式及時向財政廳上報工作中發(fā)現(xiàn)的重大問題；監(jiān)督檢查局加強調(diào)研和工作指導(dǎo)，及時向財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)和省級主管部門通報情況；財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)要高度重視綜合財政監(jiān)管成果的利用，及時向財政監(jiān)督專職機構(gòu)反饋情況。建立起財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)、財政監(jiān)督專職機構(gòu)、省直主管部門、基層預(yù)算單位之間上下互動，密切配合，相互銜接的有效監(jiān)管體系，共同做好基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作，全面提升財政管理水平。

3、強化規(guī)章制度的規(guī)范作用。完善配套的監(jiān)管制度是開展省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作的重要保障。一是借鑒專員辦已出臺的制度辦法，盡快研究制定省直基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管實施方案和具體操作規(guī)程，從具體方式、適用范圍、操作程序、結(jié)果利用等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，推進(jìn)綜合財政監(jiān)管工作有效開展。二是建立分析報告制度。綜合評價監(jiān)管工作對基層預(yù)算單位的效果，重點是動態(tài)總結(jié)評價其預(yù)算編制與執(zhí)行成效、財務(wù)管理與會計信息狀況、資產(chǎn)管理與財稅政策執(zhí)行情況，以便有針對性的改進(jìn)監(jiān)管工作，提出完善政策的建議。三是建立分類監(jiān)管制度。針對基層預(yù)算單位財政財務(wù)管理模式的不同，實施分類綜合監(jiān)管：對行政單位重點圍繞預(yù)算編制與執(zhí)行情況實施監(jiān)管，對事業(yè)單位重點圍繞財務(wù)收支與資產(chǎn)管理情況實施監(jiān)管，對企業(yè)單位重點圍繞會計信息質(zhì)量實施監(jiān)管。四是完善配套監(jiān)管辦法。針對基層預(yù)算單位點多線長面廣的特點，創(chuàng)新監(jiān)管措施，細(xì)化完善綜合財政監(jiān)管的工作內(nèi)容、工作程序和工作方式，建立健全信息采集、資料分析、實地走訪、現(xiàn)場調(diào)查等制度，根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)采取下達(dá)《整改意見書》督促整改、按規(guī)定程序進(jìn)行重點檢查等方式處理，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率。

4、強化信息技術(shù)的保障作用。依靠先進(jìn)的技術(shù)和手段，是從根本上解決監(jiān)管任務(wù)重與監(jiān)管力量不足矛盾的重要途徑。一是將財政監(jiān)督信息化建設(shè)納入“金財工程”統(tǒng)一考慮，盡快向財政監(jiān)督專職機構(gòu)開放數(shù)據(jù)接口，授予財政監(jiān)督專職機構(gòu)查看和提取預(yù)算國庫數(shù)據(jù)的權(quán)限，動態(tài)了解預(yù)算編制和執(zhí)行情況、國有資產(chǎn)變動處置情況、資金使用撥付情況等，實現(xiàn)財政內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)和財政監(jiān)督專職機構(gòu)與相關(guān)預(yù)算部門、國有資產(chǎn)占有部門、專項資金使用單位之間的信息共享。二是整合財政資金運行鏈條產(chǎn)生的各類財政信息數(shù)據(jù)，科學(xué)設(shè)計預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)等監(jiān)管分析指標(biāo)體系，建立覆蓋預(yù)算編制執(zhí)行、會計核算和年終決算等財政財務(wù)信息的綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)，與相關(guān)業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)有機銜接，實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管信息數(shù)據(jù)收集、核對、匯總、比對、查詢、報表管理和風(fēng)險預(yù)警自動化，促進(jìn)財政監(jiān)督由突擊性專項檢查向常態(tài)化、規(guī)范化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

5、強化宣傳培訓(xùn)的提升作用。做好對外宣傳，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)是順利推進(jìn)綜合財政監(jiān)管工作的有效途徑之一。一是積極做好對基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管的政策宣傳和培訓(xùn)工作，搭建起溝通良好、運轉(zhuǎn)順暢的合作平臺，建立高層聯(lián)席會議制度、資料報送制度等溝通平臺，讓基層預(yù)算單位全面了解綜合財政監(jiān)管，充分聽取基層預(yù)算單位的意見建議，取得其理解、支持和配合，確保綜合財政監(jiān)管工作順利推進(jìn)。二是要求各基層預(yù)算單位從自身實際出發(fā)，強化對財會人員的政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高財務(wù)人員執(zhí)法意識和規(guī)范管理意識，增強財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力，為提高預(yù)算單位的財政財務(wù)管理水平提供堅強保障。三是高度重視綜合財政監(jiān)管工作的隊伍建設(shè)，加強對財政監(jiān)督派出機構(gòu)人員綜合財政監(jiān)管工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策培訓(xùn)，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題講座、交流討論等形式，統(tǒng)一財政監(jiān)督派出機構(gòu)規(guī)范數(shù)據(jù)采集、檢查調(diào)查等工作程序，培養(yǎng)一批綜合財政監(jiān)管人才，不斷提高政策水平、業(yè)務(wù)能力和監(jiān)管成效，確保綜合財政監(jiān)管工作順利推進(jìn)。