大連市社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)問題研究

宿 玥，李佳芮

（1.中共大連市委黨校 公共與社會(huì)管理教研部， 遼寧 大連 116013；2.中共長春市委黨校 公共管理教研部， 吉林 長春 130022）

2009年12月召開的大連市委十屆八次全會(huì)提出努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展新跨越的戰(zhàn)略目標(biāo)，并把加快全域城市化進(jìn)程作為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展新跨越的重要引擎。在《大連市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，提出要“大力培育發(fā)展各類社會(huì)組織，加強(qiáng)城鄉(xiāng)組織自治管理。推進(jìn)社會(huì)管理中心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會(huì)等基層組織下移。深入開展和諧社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，健全城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能?！笨梢?，在推進(jìn)大連全域城市化建設(shè)的過程中，隨著社會(huì)管理體制改革的深化，更多的管理權(quán)限將下放給社區(qū)，更多的市民將成為“社區(qū)”人并且主要從社區(qū)獲得公共服務(wù)，所以，搞好社區(qū)建設(shè)是社會(huì)管理的重要理論和實(shí)踐問題。社區(qū)社會(huì)組織是基層社會(huì)管理的重要主體和基本力量，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)端于社區(qū)，是社區(qū)成長發(fā)展的產(chǎn)物，同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織又服務(wù)于社區(qū)，它依托社區(qū)提供各類公共物品和服務(wù)，是社區(qū)建設(shè)的重要生長點(diǎn)。所以，培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，已成為社區(qū)建設(shè)的有效載體，也是創(chuàng)新基層社區(qū)治理模式和構(gòu)建基層社會(huì)管理體系的基本途徑。

一、發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的重大意義

（一）社區(qū)社會(huì)組織基本理論

“社區(qū)社會(huì)組織是指由社區(qū)組織或個(gè)人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的，在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動(dòng)的，遵守國家法律、法規(guī)，尊重社會(huì)公德，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我娛樂為主要活動(dòng)目的，滿足社區(qū)居民不同需求的民間自發(fā)組織?！盵1]社區(qū)社會(huì)組織的構(gòu)成主體、服務(wù)對(duì)象都是社區(qū)居民，而且社區(qū)居民以社會(huì)聯(lián)結(jié)的方式組織起來，這種組織的基礎(chǔ)是“對(duì)一個(gè)由某種共同性統(tǒng)合而成的群體的共同成員感情”，[2](P284)從這個(gè)意義來說，社區(qū)社會(huì)組織的本質(zhì)就是社區(qū)共同體。

按照社會(huì)組織的劃分類別，社區(qū)社會(huì)組織分為兩種類型。一類是社區(qū)社會(huì)社團(tuán)，這是由社區(qū)居民自愿組成并開展或運(yùn)行的非營利性社團(tuán)組織，包括各種社區(qū)協(xié)會(huì)、社區(qū)學(xué)會(huì)、文藝團(tuán)體和義工隊(duì)伍等；另一類是社區(qū)民辦非營利服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，同社會(huì)團(tuán)體不同的是，社區(qū)民辦非營利機(jī)構(gòu)是實(shí)體性機(jī)構(gòu)，比如社區(qū)托老所、社區(qū)公益服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生站等。

按照社區(qū)社會(huì)組織的生成機(jī)制，可以把社區(qū)社會(huì)組織劃分為三種類型。一類是自發(fā)型，如模特隊(duì)、健身隊(duì)等，屬于群眾愛好者自發(fā)的組織，定期活動(dòng)，但經(jīng)費(fèi)自籌，場地是基本固定的露天廣場、公園等，遇有社區(qū)重大活動(dòng)還可以助威添樂；二是傳統(tǒng)型，由于當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)經(jīng)過長期發(fā)展形成的社區(qū)社會(huì)組織，比如殯葬服務(wù)隊(duì)等；三是配套型，如社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站是上級(jí)要求每個(gè)社區(qū)必須配有的部門，又如社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)是評(píng)選全國文明城市的必備條件之一，所以這類社區(qū)社會(huì)組織不同于前兩種類型的自下而上的生成模式，它是自上而下生成的，各街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)對(duì)志愿者協(xié)會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)等每年都會(huì)下?lián)軘?shù)額不等的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)，這些協(xié)會(huì)也承擔(dān)著相應(yīng)的政府職能。

按照社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域，可以把社區(qū)社會(huì)組織分為權(quán)益保障類、公共服務(wù)類、文體類和慈善公益類等。權(quán)益保障類社區(qū)組織的目的在于表達(dá)和維護(hù)社區(qū)內(nèi)某一類成員的合法權(quán)益，如社區(qū)法律援助中心、社區(qū)婦女兒童保護(hù)協(xié)會(huì)、社區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等；公共服務(wù)類包括為社區(qū)殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象、生活困難等特殊群體提供無償服務(wù)的組織以及為社區(qū)普通居民生活提供低償服務(wù)的便民利民組織，如社區(qū)衛(wèi)生所、職介所等；文體類包括社區(qū)老年大學(xué)、健身隊(duì)、老年文藝表演隊(duì)等；慈善公益類包括社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、義工隊(duì)伍、愛心超市等。

（二）大連市發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的必然性

1.發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織是維護(hù)大連市社會(huì)穩(wěn)定的重要抓手

當(dāng)前，中國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于體制機(jī)制的障礙，社會(huì)矛盾增加且燃點(diǎn)低、觸點(diǎn)多，而社區(qū)既是地域性社會(huì)生活共同體，同時(shí)也是利益和文化心理共同體，是社會(huì)矛盾生成發(fā)展的源頭和基地。社會(huì)矛盾的激化也許是個(gè)瞬間過程，但公眾的不滿和對(duì)立情緒的產(chǎn)生到激烈爆發(fā)會(huì)經(jīng)歷一個(gè)長期積累、積聚的生成過程，在這個(gè)過程的早期，如果矛盾被發(fā)現(xiàn)，完全可以通過溫和的方式較容易地解決，避免群體性事件的發(fā)生。社區(qū)社會(huì)組織是除家庭以外的民眾生活常態(tài)的組織化形式，是了解社情民意、思想動(dòng)態(tài)的最鮮活的資源，是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁和紐帶，更是公民行使“話語權(quán)”的主要方式，所以是緩解和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾的重要抓手。眾多社區(qū)社會(huì)組織是百姓“說話、訴苦、說理”的宣泄負(fù)面情緒的出口，這種宣泄方式是溫和的、安全的、積極的、長期的，如果能夠被回應(yīng)和傾聽，作為社會(huì)的減壓閥是十分有效的。此外，把社會(huì)成員納入到各種社區(qū)社會(huì)組織中，可以起到約束、控制的作用，特別是在情緒激憤的時(shí)候，能夠克制他們的過激行為并通過社會(huì)組織與政府之間的對(duì)話溫和理性地解決問題、化解矛盾、避免危機(jī)，從而維護(hù)社區(qū)，乃至整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織是大連市抓好社區(qū)黨建工作的重要補(bǔ)充

發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織不僅是社會(huì)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)很重要的組成部分，也是推動(dòng)基層民主發(fā)展，增強(qiáng)黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政之基的必然要求。在社區(qū)社會(huì)組織開展的各種活動(dòng)中，充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮黨員的先鋒帶頭作用，提高黨組織與居民之間的互動(dòng)是新時(shí)期基層黨建工作的重要平臺(tái)和聯(lián)系渠道。“社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展為進(jìn)一步擴(kuò)大黨組織覆蓋率，密切黨群、干群關(guān)系，保持黨同人民的血肉聯(lián)系提供了現(xiàn)實(shí)空間，而且也給加強(qiáng)基層黨的建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力帶來了新的內(nèi)涵與活力。”[3]

3.發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織是滿足大連市居民多樣性需求的重要途徑

社區(qū)社會(huì)組織由于貼近民眾，在提供準(zhǔn)公共物品方面較之政府和市場更具有優(yōu)越性。政府僅能夠提供基本的、規(guī)?；?、制度化、同一的公共物品和服務(wù)，而社區(qū)社會(huì)組織提供的以需求為導(dǎo)向的服務(wù)改變了以往政府自上而下向社區(qū)投入資源的方式，能夠提供更為多元化、靈活化、個(gè)性化、專業(yè)化、精細(xì)化的服務(wù)，這些服務(wù)與居民日常生活息息相關(guān)，既彌補(bǔ)了政府在這些公益領(lǐng)域的資金不足和低效率，又通過發(fā)動(dòng)社會(huì)大眾自身的力量解決了一部分民生問題。

4.發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織是繁榮大連市社區(qū)文化的重要平臺(tái)

社區(qū)建設(shè)的一個(gè)首要任務(wù)是推進(jìn)城市精神文明建設(shè)，社區(qū)建設(shè)的過程同樣是精神文明的提升過程，社區(qū)精神文明建設(shè)水平的高低、質(zhì)量的好壞,是衡量一個(gè)地區(qū)綜合素質(zhì)的重要標(biāo)志。社區(qū)精神文明建設(shè)是一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)共同體所反映出來的道德素養(yǎng)、生活方式、價(jià)值觀念、精神面貌等，而社區(qū)社會(huì)組織，尤其是在大連市廣泛存在的文體類社區(qū)社會(huì)組織，以共同的興趣愛好為紐帶，開展活動(dòng)較為頻繁，不僅對(duì)豐富社區(qū)居民的精神文化生活起到了積極的推動(dòng)作用，也為培養(yǎng)社區(qū)居民的共同價(jià)值觀和歸屬感、認(rèn)同感，提高公民素質(zhì)和公共精神起到了重要作用，這對(duì)于培養(yǎng)大連市整個(gè)社會(huì)健康向上的道德風(fēng)尚至關(guān)重要。

5.發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織是促進(jìn)大連市市民進(jìn)行自我管理的重要載體

社區(qū)社會(huì)組織本身就是以滿足社區(qū)居民不同需求為目的自發(fā)形成的組織，它的本質(zhì)屬性決定其服務(wù)的宗旨是為了社區(qū)居民，同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展壯大也離不開社區(qū)居民的積極參與。社區(qū)社會(huì)組織的基本特性之一就是自治性，通過促進(jìn)居民的自我組織、自我教育和自我管理能力，從而推進(jìn)基層民主建設(shè)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。一些能力較強(qiáng)的社區(qū)社會(huì)組織在與政府合作過程中，不僅得到了政府的認(rèn)可和支持，而且被逐步吸納進(jìn)決策體系，從而影響公共政策，特別是那些代表弱勢群體的社區(qū)社會(huì)組織受到更多的關(guān)注，意愿得以更多的表達(dá)，可以促使普通百姓參政議政熱情的提高，也鍛煉市民的基層民主參與能力。

二、目前大連市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀

我國于20世紀(jì)90年代開始了社區(qū)建設(shè)浪潮，涌現(xiàn)出了大量的新型城市社區(qū)。近年來，在大連市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，大連市被評(píng)為全國首批社區(qū)建設(shè)示范市，“30多個(gè)區(qū)市縣、街道、社區(qū)被評(píng)為和諧社區(qū)建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位”。[4]與之相適應(yīng)，大連市的社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展也得到了大力推進(jìn)，“截至2012年10月底，大連市社會(huì)組織數(shù)量已達(dá)到7325家左右，其中社區(qū)社會(huì)組織已達(dá)3351家左右”，[5]大連市每個(gè)縣（市、區(qū)）都培育發(fā)展了上百個(gè)社區(qū)社會(huì)組織，并重點(diǎn)培育慈善公益、社會(huì)救助、扶貧、社區(qū)服務(wù)等公益性、服務(wù)性社區(qū)社會(huì)組織，特別是為社區(qū)老年人、少年兒童、殘疾人、低保對(duì)象和下崗失業(yè)人員服務(wù)的社區(qū)社會(huì)組織。這些社區(qū)社會(huì)組織在完善大連市社會(huì)救助體系、推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化、擴(kuò)大就業(yè)渠道，促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮巨大作用。

（一）大連市社區(qū)社會(huì)組織對(duì)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)發(fā)揮著巨大作用

1.社區(qū)社會(huì)組織在為市民提供公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用

目前，大連市的社區(qū)社會(huì)組織，特別是社區(qū)民辦非企業(yè)單位，通過整合各種資源，為社區(qū)居民提供了多種多樣的貼近民生的服務(wù)，不僅降低了行政成本、推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變，更重要的是滿足了民之所需、所急。例如，養(yǎng)老問題是當(dāng)前中國社會(huì)發(fā)展過程中所面臨的急迫問題，大連市于2002年首創(chuàng)了“居家養(yǎng)老”這種新興的養(yǎng)老模式，它最大的特點(diǎn)是在尊重中國傳統(tǒng)習(xí)俗的前提下解決了目前社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的困難，將大齡下崗女職工和缺乏生活照顧、需要居家看護(hù)的孤老這兩個(gè)困難群體的需要相結(jié)合，調(diào)動(dòng)社會(huì)和企業(yè)的力量出資建立家庭養(yǎng)老院，成為老人、養(yǎng)護(hù)員、政府多方受益的良好模式，目前，這種模式在全國得到推廣和應(yīng)用。

2.社區(qū)社會(huì)組織在大連市扶貧幫困方面發(fā)揮著重要作用

目前，大連市各街道普遍建有社區(qū)公共服務(wù)社、慈善超市、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、居家社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年人協(xié)會(huì)、文體俱樂部等社區(qū)社會(huì)組織，特別是為社區(qū)老年人、少年兒童、殘疾人、低保對(duì)象和下崗失業(yè)人員服務(wù)的公益類社區(qū)社會(huì)組織得到了重點(diǎn)扶持和發(fā)展。例如，去年以來，“僅沙河口區(qū)社區(qū)社會(huì)組織就累計(jì)開展就業(yè)技能培訓(xùn)1.7萬余人次，安置低保人員6700多人；甘井子區(qū)成立的公共服務(wù)社、義工站、義工隊(duì)、愛心超市等公益類社區(qū)社會(huì)組織137個(gè)，開辟家政服務(wù)100多項(xiàng)，發(fā)放捐助物品價(jià)值380多萬元，惠及困難群眾5萬多人次?！盵6]再如，2011年，“全市社區(qū)社會(huì)組織募集社會(huì)資金2500余萬元，采取助學(xué)、就醫(yī)、便民、養(yǎng)老等多種形式，救助弱勢群體6000余人次”。[6]

3.社區(qū)社會(huì)組織在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)大連市社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用

目前，大連市各種類型的基層社會(huì)組織已成為社會(huì)穩(wěn)定的重要依靠力量，像治安委員會(huì)、民間調(diào)解工作室、義務(wù)巡邏隊(duì)、志愿者工作站等各種基層治安防范組織，已經(jīng)構(gòu)筑起維穩(wěn)的第一道防線，例如，“大連市沙河口區(qū)社區(qū)市民康樂俱樂部的16支隊(duì)伍在街道的支持下常年開展活動(dòng)，提供法律協(xié)調(diào)服務(wù)，化解矛盾138件。再如，成立于2006年的西崗區(qū)紅梅調(diào)解室，調(diào)解各類矛盾糾紛200余起，贏得居民的稱贊?！盵4]

4.社區(qū)社會(huì)組織在豐富大連市市民文化生活、培養(yǎng)社區(qū)凝聚力方面發(fā)揮著重要作用

大連市各類社區(qū)社會(huì)組織，特別是文體類社區(qū)社會(huì)組織以社區(qū)為基礎(chǔ)開展豐富多彩的文體娛樂活動(dòng)，不僅豐富了社區(qū)精神文化生活，也在活動(dòng)中培養(yǎng)了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和熱愛以及人與人之間的互信互愛?，F(xiàn)在大連市647個(gè)城市社區(qū)有文化宣傳類社會(huì)組織400多個(gè)，普遍建立了宣傳、演唱、舞蹈、健身、攝影、繪畫等組織和隊(duì)伍，不僅發(fā)展壯大了一批群眾特色文藝團(tuán)隊(duì)，也孵化出一批活躍街道社區(qū)的新生力量。例如，“西崗區(qū)的白云藝術(shù)團(tuán)、東方神韻模特隊(duì)等參加了歷年大連國際服裝節(jié)、大連國際啤酒節(jié)，在娛樂中宣傳大連、鼓舞群眾?！盵5]

大連市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展之所以能取得較好的成績，主要有以下幾個(gè)原因。首先，轉(zhuǎn)變觀念，大連市區(qū)政府高度重視社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展問題，從本市居民的實(shí)際需要出發(fā)，寬領(lǐng)域、多層次地培育社區(qū)社會(huì)組織，統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展；其次，政策支持，2009年以來，大連市區(qū)政府下發(fā)了多項(xiàng)指導(dǎo)性文件，明確了社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)；再次，財(cái)力保障，2010年以來，大連市民政局設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金，用于各類社會(huì)組織的培育發(fā)展；最后，典型引路，各區(qū)通過建立先行試點(diǎn)，積極探索社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的新途徑，不斷培育、發(fā)展、規(guī)范社會(huì)組織，多渠道擴(kuò)大社區(qū)社會(huì)組織的活動(dòng)陣地。

核聚變現(xiàn)象最早于1933年被發(fā)現(xiàn)。1952年，第一次實(shí)現(xiàn)了核聚變爆炸。然而，從發(fā)現(xiàn)核聚變現(xiàn)象至今，受控核聚變的研究還沒有實(shí)現(xiàn)有益的能量輸出。

（二）目前大連市社區(qū)社會(huì)組織在參與社區(qū)建設(shè)方面存在的問題

1.大連市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展良莠不齊，不規(guī)范

場地、資金、技術(shù)支持等問題是困擾大連市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的最大難題。由政府部門支持的強(qiáng)制型社區(qū)社會(huì)組織由于具有政府的資金支持和引導(dǎo)，自身得到了較好發(fā)展，但對(duì)于大多數(shù)草根色彩較濃的、仍處于發(fā)展初期階段的社區(qū)社會(huì)組織，其發(fā)展最大的障礙仍是資金、場地等硬件條件，眾多社區(qū)社會(huì)組織具有“小”、“散”的特點(diǎn)。由于發(fā)展的良莠不齊，社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)比較分散，作用發(fā)揮得也較為有限。雖然早在2009年8月，大連市就在遼寧省率先以市政府名義下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，并于2010年出臺(tái)了《大連市社區(qū)社會(huì)組織備案管理暫行辦法》，規(guī)范了社區(qū)社會(huì)組織登記備案工作，但在實(shí)際工作中，仍有社區(qū)社會(huì)組織既不注冊(cè)也不備案，主要原因就是許多優(yōu)惠政策不到位，部分社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人認(rèn)為沒有好處而不愿登記備案。

2.大連市社區(qū)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)作用有限

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們物質(zhì)生活水平的提高，社會(huì)需求向著多樣化和個(gè)性化方向發(fā)展，政府無法提供的準(zhǔn)公共物品和市場放棄的利潤微小的公共服務(wù)都要由社會(huì)組織，特別是社區(qū)社會(huì)組織來提供，但目前大連市公共服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)無論從數(shù)量還是質(zhì)量來說都不能滿足社會(huì)需求。大連市的基層社會(huì)組織發(fā)揮作用的主陣地仍然是文化娛樂領(lǐng)域，在提供公共物品和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，特別是動(dòng)員資源實(shí)現(xiàn)自治的能力較弱，例如，“甘井子區(qū)共有社區(qū)社會(huì)組織1323個(gè)，其中文體類857個(gè)、服務(wù)類338個(gè)、公益慈善類63個(gè)、社區(qū)福利類27個(gè)、社區(qū)維權(quán)類38個(gè)”，[7]可見社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的不平衡。而且，由于政府對(duì)服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織采取政府購買服務(wù)、項(xiàng)目資助等方式，所以領(lǐng)導(dǎo)的重視和具體的扶植政策是推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的要件，這就導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織對(duì)政府較強(qiáng)的依賴性和自身發(fā)展的不確定性。

3.大連市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展缺乏專業(yè)的人才隊(duì)伍

雖然社區(qū)社會(huì)組織來自于基層，服務(wù)于基層，但要實(shí)現(xiàn)做大、做強(qiáng)，要有專業(yè)的知識(shí)來指導(dǎo)，而在實(shí)際工作中，大部分居委會(huì)的管理人員缺乏公共管理的基本理論儲(chǔ)備，對(duì)于社會(huì)組織相關(guān)知識(shí)掌握的人少之又少，對(duì)于指導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展僅能停留在組織文娛活動(dòng)等較淺層次和粗放型地做一些一般性的工作。而許多社區(qū)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人都是離退休人員擔(dān)任，沒有專職工作人員和缺少具有專業(yè)知識(shí)的工作者，致使很多社區(qū)社會(huì)組織仍沿用傳統(tǒng)的、簡單的管理方法，在應(yīng)對(duì)市場化所需的宣傳溝通、資源整合、內(nèi)部管理等方面力不從心，加之服務(wù)評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制的不完善，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展就帶有較大的隨意性，很容易垮掉。

4.大連市市民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的參與熱情和參與能力有待提高

社區(qū)居民參與不足主要有以下幾個(gè)原因。首先，政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織缺乏系統(tǒng)性的宣傳教育，造成社會(huì)各界對(duì)社區(qū)社會(huì)組織了解不夠，導(dǎo)致參與意識(shí)和支持關(guān)懷的缺位。大連市除了少數(shù)社區(qū)社會(huì)組織通過網(wǎng)絡(luò)和傳單等方式做簡單的宣傳介紹外，大部分社區(qū)社會(huì)組織基本沒有開展專門的宣傳活動(dòng)，僅靠口口宣傳；其次，由于社區(qū)社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，能動(dòng)性較差，作用發(fā)揮的也不理想，所以自身缺乏魅力吸引；最后，由于受封建“官本位”思想的影響，特別是大連市還有著特殊的殖民地文化，致使很多市民的參與意識(shí)和公共精神較弱，所以社區(qū)的能動(dòng)作用還沒有最大程度的發(fā)揮。

三、促進(jìn)大連市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

大連市社區(qū)現(xiàn)行的體制機(jī)制、管理模式以及社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際水平，決定了社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展離不開政府主導(dǎo)、統(tǒng)領(lǐng)作用的發(fā)揮，所以，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織離不開政府的大力支持，政府應(yīng)做好以下幾方面工作。

（一）轉(zhuǎn)變理念、達(dá)成共識(shí)，高度重視社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展

進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，政府不能也不應(yīng)“單打獨(dú)斗”，社區(qū)建設(shè)的主體要從單純重視政府作用向社會(huì)共同“治理”轉(zhuǎn)變。首先，政府應(yīng)對(duì)自身正確定位，不要“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”，避免行政化過強(qiáng)和角色不清，不能僅把社區(qū)社會(huì)組織當(dāng)成市民的小打小鬧，甚至把他們當(dāng)成社會(huì)不穩(wěn)定因素對(duì)立并嚴(yán)格控制起來，應(yīng)認(rèn)同社區(qū)社會(huì)組織充當(dāng)政府助手的角色，尊重并保證社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)的權(quán)利，還政于民。其次，社區(qū)社會(huì)組織自身要正確定位，社區(qū)社會(huì)組織不是“二政府”，也不是與政府無關(guān)、甚至對(duì)立的草根組織，社會(huì)組織是公民意識(shí)覺醒的產(chǎn)物，并且隨著公民社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利、表達(dá)訴求的重要平臺(tái)，特別是社區(qū)社會(huì)組織，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)到社會(huì)治理的重要通道，沒有公民的積極參與和支持，社區(qū)社會(huì)組織將成為“無源之水”，參與社區(qū)建設(shè)更無從談起。所以，破除觀念障礙是促進(jìn)社會(huì)組織，特別是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的重要前提。

（二）明確職能、理順關(guān)系，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制

社區(qū)居委會(huì)是各級(jí)政府和社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)系的紐帶，但在大部分社區(qū)，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)有的組織群眾進(jìn)行自我管理的自治功能沒有發(fā)揮，而是承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，行政化傾向明顯，這使得居委會(huì)的法律地位與實(shí)際功能發(fā)生了嚴(yán)重錯(cuò)位，權(quán)力與責(zé)任之間嚴(yán)重不對(duì)等。如何使居委會(huì)回歸其應(yīng)有的自治職能，深圳市鹽田區(qū)創(chuàng)立的“一會(huì)兩站”的“鹽田模式”值得借鑒，它將傳統(tǒng)的“議行合一”，行政權(quán)和自治權(quán)交叉的管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粫?huì)兩站”、自治和服務(wù)相分離的治理模式，社區(qū)居委會(huì)回歸基層群眾性自治組織的法律地位，其議事權(quán)、決事權(quán)、監(jiān)事權(quán)交給民選產(chǎn)生的社區(qū)居委會(huì)，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制、評(píng)議機(jī)制、聽證機(jī)制和社區(qū)服務(wù)機(jī)制，執(zhí)行權(quán)交由職業(yè)化的社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站，這也是國家權(quán)力下沉的重要體現(xiàn)。

（三）完善制度、加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展

社區(qū)社會(huì)組織形式靈活，運(yùn)行成本低，生命力強(qiáng)，可以采取相對(duì)靈活的政策進(jìn)行登記備案管理。其一，對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)較小，關(guān)乎社會(huì)、民生、福利的慈善公益類、社區(qū)服務(wù)類的社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行登記管理體制的改革，可以取消業(yè)務(wù)主管單位或者由街道辦事處擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位，將現(xiàn)行的“雙重管理體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽?zhǔn)一元管理體制”；其二，進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織備案登記管理制度，簡化程序，降低門檻，對(duì)一些有別于傳統(tǒng)型的社區(qū)社會(huì)組織還要給予積極扶持。例如，對(duì)于文體類社區(qū)社會(huì)組織，只要有廣泛的群眾基礎(chǔ)，有相對(duì)固定的活動(dòng)場地、活動(dòng)時(shí)間，器材服裝等，在登記條件上可以繼續(xù)放寬。

此外，大連市應(yīng)通過開展評(píng)估工作規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。國家民政部已于2007年出臺(tái)了《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2007〕127號(hào)），對(duì)評(píng)估的機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序及等級(jí)提出了具體的指導(dǎo)意見，大連市也較早地開展了社會(huì)組織評(píng)估工作，目前，大連市已完成市級(jí)73家民辦非企業(yè)單位和82家行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的評(píng)估工作，并為這些單位頒發(fā)了牌匾和證書，沙河口區(qū)、甘井子區(qū)、金州區(qū)、中山區(qū)的民政部門也陸續(xù)對(duì)民辦非企業(yè)單位進(jìn)行了評(píng)估。今后，大連市要開展社區(qū)社會(huì)組織的評(píng)估工作，并擴(kuò)大評(píng)估結(jié)果的示范效應(yīng)，政府相關(guān)部門在轉(zhuǎn)移和委托職能、購買服務(wù)、資金扶持、評(píng)選先進(jìn)等方面要優(yōu)先考慮獲得評(píng)估等級(jí)較高的社區(qū)社會(huì)組織，但評(píng)估工作專業(yè)性較強(qiáng)，涉及面較廣，制定科學(xué)合理的評(píng)估體系是做好評(píng)估工作的前提，所以，應(yīng)積極探索建立一套科學(xué)的社區(qū)社會(huì)組織績效評(píng)估指標(biāo)體系，并通過試點(diǎn)不斷加以完善，從而全面推開社區(qū)社會(huì)組織評(píng)估工作。

（四）項(xiàng)目牽引、購買服務(wù)，解決社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的資金瓶頸

近幾年，大連市各區(qū)政府都加大了對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的資金支持力度，例如，“大連甘井子區(qū)政府依托社區(qū)社會(huì)組織為民辦實(shí)事，先后投入400多萬元，建成養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)公共服務(wù)社、愛心超市、老年公寓、幸福老年之家200多個(gè)，健全了社區(qū)基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；西崗區(qū)率先出臺(tái)資金扶持政策，每年劃撥專項(xiàng)扶持資金50萬元?！盵4]但對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織而言，項(xiàng)目管理是推動(dòng)其發(fā)展的最好方式?！八^項(xiàng)目管理,主要是指導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織，以社區(qū)居民的需求為服務(wù)項(xiàng)目，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)開展服務(wù)，政府部門則通過契約管理等方式，在對(duì)服務(wù)情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估后，對(duì)從事服務(wù)的社會(huì)組織予以獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助?！盵8]政府和社區(qū)社會(huì)組織通過發(fā)現(xiàn)需求、評(píng)審立項(xiàng)、尋找資源、解決問題、項(xiàng)目評(píng)估、意見反饋這一完整的流程，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從群眾需求中來，再回到群眾的滿意中去。在這一過程中，政府積極引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織參與公益招投標(biāo)，承接政府項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的“申請(qǐng)”、“初評(píng)”、“實(shí)施”、“終評(píng)”等一系列流程進(jìn)行專項(xiàng)指導(dǎo)，從而引導(dǎo)并規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展；社區(qū)社會(huì)組織通過公益項(xiàng)目的競標(biāo)，與政府良性互動(dòng)并建立信任關(guān)系。所以，未來大連市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展應(yīng)要逐步推行項(xiàng)目化管理方式，引入競爭與考核機(jī)制，并加大政府購買力度。此外，政府還應(yīng)給予社區(qū)社會(huì)組織減免稅收、減免水電費(fèi)、房屋租賃補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，讓社區(qū)社會(huì)組織明確自己得到補(bǔ)貼的數(shù)額，改善社區(qū)社會(huì)組織的硬件條件。

（五）搭建平臺(tái)，整合資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織持續(xù)發(fā)展

由于大連市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展得“小”和“散”，良莠不齊，不平衡，所以要把社區(qū)社會(huì)組織有機(jī)聯(lián)系起來，搭建聯(lián)動(dòng)平臺(tái)和成立孵化基地。大連市可以學(xué)習(xí)上海，早在2002年“上海市普陀區(qū)長壽路街道就創(chuàng)建了全國第一家社區(qū)民間組織服務(wù)中心，實(shí)施民間組織的樞紐式管理”，[9]上海還通過市民中心、民間組織服務(wù)中心和街道社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)等政府與民間組織合作的新型工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政府與民間組織的良好溝通。大連不僅要通過推動(dòng)服務(wù)民間組織的社會(huì)組織的發(fā)展建立網(wǎng)格化樞紐式管理，還應(yīng)廣泛建立社區(qū)社會(huì)組織的孵化基地。2011年12月，“‘大連灣街道社會(huì)組織服務(wù)中心’在大連灣街道掛牌成立，一年以來，根據(jù)群眾需求已孵化出紅白理事會(huì)、文化演藝協(xié)會(huì)、書畫攝影協(xié)會(huì)等10個(gè)具有居民自我管理、自我服務(wù)的社區(qū)社會(huì)組織?！盵10]于2012年4月開始運(yùn)營使用的大連西崗區(qū)365市民大樓三樓是社會(huì)組織管理服務(wù)平臺(tái)，“設(shè)置了項(xiàng)目設(shè)計(jì)、孵化器、助推器等功能區(qū)”，[11]還建立了“大連公益人”QQ群，通過網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)聯(lián)系，交流經(jīng)驗(yàn)，開展工作。2012年8月，中山區(qū)啟動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，“565家社會(huì)組織與8個(gè)街道的51個(gè)社區(qū)分別進(jìn)行服務(wù)項(xiàng)目對(duì)接”。[12]下一步，在具備條件的情況下應(yīng)推廣這些模式，廣泛搭建為社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)的溝通平臺(tái)。

此外，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展要集合各方資源，包括行政資源和社會(huì)資源，不僅要把社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)納入到社區(qū)建設(shè)評(píng)價(jià)體系中，更要?jiǎng)訂T社會(huì)資源，大連市早在2010年就成立了全國首只新社會(huì)組織幫助基金，大連市還可以借鑒寧波北侖區(qū)建立企業(yè)定向捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠制度，“即以區(qū)民政局捐助中心為中介和平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)定向捐贈(zèng)公益性社區(qū)社會(huì)組織，區(qū)民政局出具捐贈(zèng)發(fā)票并負(fù)責(zé)將捐贈(zèng)款足額轉(zhuǎn)給定向的社區(qū)社會(huì)組織”，[13]這樣不僅提升了企業(yè)的形象，改善了企業(yè)和居民的關(guān)系，也為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展廣納資金。此外，還可以建立福利彩票公益金項(xiàng)目資助制度，每年從福彩公益金中拿出一定數(shù)額，使對(duì)公益慈善類社區(qū)社會(huì)組織的資助轉(zhuǎn)入到正常化、正規(guī)化的軌道，從而加快社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展。

（六）提升待遇、培訓(xùn)學(xué)習(xí)，為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展提供人才保證

人才匱乏也是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的重要瓶頸，市區(qū)政府都非常關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展中人才吸引和培養(yǎng)問題。例如，大連市民政局正著手明確社區(qū)工作者身份和職責(zé)，妥善解決社區(qū)干部失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、采暖費(fèi)和住房公積金等社會(huì)保障待遇的問題，社區(qū)工作者待遇的改善為社區(qū)建設(shè)的全面推進(jìn)提供了智力支持。此外，大連市政府應(yīng)要盡早出臺(tái)社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)機(jī)構(gòu)員工就業(yè)、社會(huì)保障等方面的政策和法規(guī)，完善社會(huì)組織稅收及從業(yè)人員的人事、工資、福利、職稱、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障措施，增強(qiáng)社會(huì)組織，特別是社區(qū)社會(huì)組織對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力，提高社會(huì)組織的發(fā)展能力。

針對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展不規(guī)范，大連市也積極開展了多次培訓(xùn)，例如，大連市民政局于2011年5月舉辦了兩期全市社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，于2012年8月又舉辦了兩期全市社會(huì)團(tuán)體財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，但這些培訓(xùn)基本都是針對(duì)市級(jí)社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位開展，絕大多數(shù)的社區(qū)社會(huì)組織沒有參與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。今后，可以通過網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、黨校教師下基層、社會(huì)組織服務(wù)中心組織學(xué)習(xí)等形式，并在有條件的情況下輔以外出學(xué)習(xí)考察和觀摩交流等多種培訓(xùn)方式，開展專項(xiàng)培訓(xùn)，使基本的社會(huì)組織相關(guān)理論和法規(guī)政策普及開來，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織培訓(xùn)工作的常態(tài)化、制度化。

（七）宣傳教育、典型引路，提高社區(qū)社會(huì)組織的參與度和認(rèn)可度

歸根結(jié)底，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展還要依靠其主體——廣大市民的積極參與和響應(yīng)，而對(duì)社會(huì)組織的參與程度和參與質(zhì)量直接反映著市民的公共素養(yǎng)，展示著這個(gè)城市公民社會(huì)的發(fā)育水平。市民的公共意識(shí)和公共精神不僅僅體現(xiàn)于對(duì)社會(huì)重大事件的運(yùn)動(dòng)式、突擊式參與，更多的是一種習(xí)慣的養(yǎng)成，應(yīng)成為生活的常態(tài)，這就需要城市文化的引領(lǐng)和支持。例如，“杭州市根據(jù)每個(gè)月重要節(jié)慶日的思想文化主題，確定民生、禮儀、誠信、感恩等12個(gè)主題關(guān)鍵詞，開展‘我們的價(jià)值觀’每月主題實(shí)踐活動(dòng)，通過這些活動(dòng)，不僅在全社會(huì)形成積極向上的精神追求，更重要的是培養(yǎng)了市民對(duì)城市的榮譽(yù)感、責(zé)任感、認(rèn)同感和歸屬感。”[14]通過培養(yǎng)市民對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)，才能為市民廣泛參與到社區(qū)社會(huì)組織的活動(dòng)中提供精神動(dòng)力和支持。此外，政府應(yīng)加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的宣傳力度，增進(jìn)市民對(duì)這類組織的關(guān)注和了解，2010年，“西崗區(qū)對(duì)本區(qū)的10個(gè)社區(qū)社會(huì)組織頒發(fā)了“十佳”社區(qū)社會(huì)組織榮譽(yù)稱號(hào)，對(duì)100家社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行了表彰”，[15]擴(kuò)大了先進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的示范效應(yīng)。今后，對(duì)于發(fā)展較好的社區(qū)社會(huì)組織，政府應(yīng)通過新聞媒體進(jìn)行積極的報(bào)道和宣傳，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并在一些具體政策上予以傾斜照顧。

（八）完善內(nèi)部治理，加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織自身建設(shè)

社區(qū)社會(huì)組織的成長不僅要依靠政府政策和資金的支持，還要依靠自身服務(wù)能力的不斷提高和社會(huì)機(jī)制的不斷完善。針對(duì)目前大連市社區(qū)社會(huì)組織廣泛存在的機(jī)構(gòu)不健全、治理不完善、行為不規(guī)范、公信力不高等問題，社區(qū)社會(huì)組織自身要調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、落實(shí)管理制度，實(shí)現(xiàn)自我約束、自我管理，從而提高自治能力。例如，社區(qū)社會(huì)組織要設(shè)立員工大會(huì)并完善員工大會(huì)召集管理制度；建立理事會(huì)制度，理事會(huì)成員由社會(huì)人士擔(dān)任，必要的時(shí)候還可以建立監(jiān)事會(huì)制度；按章程規(guī)定的程序選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)班子并履行職責(zé)；按規(guī)定建立黨組織；設(shè)立組織章程等。

總之，社區(qū)社會(huì)組織作為社會(huì)自治的共同體，它的發(fā)展是一項(xiàng)長期艱巨的工程，需要大連市政府和民間社會(huì)的積極配合，特別是市區(qū)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，加大工作力度，積極探索，開拓創(chuàng)新，扎實(shí)工作，推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織健康有序的發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)大連市的“十二五規(guī)劃”目標(biāo)，建成“幸福大連”。

[1]廣東省中山市民政局.社區(qū)社會(huì)組織:社區(qū)建設(shè)一支不可缺少的力量[N].中國社會(huì)報(bào)，2011-10-31.

[2]鄧正來、亞歷山大主編.國家與市民社會(huì)[M].北京：中央編譯出版社，1999.

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[7]甘區(qū)400萬元“特供”社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)[N].大連日?qǐng)?bào)，2011-10-15.

[8]高紅.社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)的模式創(chuàng)新與制度保障[J].社會(huì)科學(xué)，2011，（6）.

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[11]大連西崗區(qū)365市民大樓24小時(shí)便民365天不休[N].半島晨報(bào)，2012-04-20.

[12]中山區(qū)啟動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)[N].大連日?qǐng)?bào)，2012-08-08.

[13]周紅云.社會(huì)管理創(chuàng)新視角下的社會(huì)組織發(fā)展——寧波北侖區(qū)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的案例研究[J].中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2011，（6）.

[14]從弘揚(yáng)核心價(jià)值觀看科學(xué)發(fā)展[N].甘孜日?qǐng)?bào)，2012-07-05.

[15]西崗區(qū)表彰百家社區(qū)社會(huì)組織[N].大連日?qǐng)?bào)，2010-12-24.