基于“人”之觀點的公共行政研究

劉東杰

（中共淮安市委黨校 科研處， 江蘇 淮安 223003）

正如普羅泰戈拉所言，“人是萬物的尺度”，其意要求從人的視角研究自然與社會問題。而從人的視角研究問題，首先應(yīng)當將人自身作為一個研究對象加以明確。因此開展以“人”為中心的理論研究是必要的，這一點在東西方社會科學(xué)發(fā)展中都有不同程度的體現(xiàn)。在一定意義上，對于社會科學(xué)而言，人應(yīng)當是其研究的中心議題，或者學(xué)科研究的基元。對于人的研究所得出的不同觀點、不同認識以及對于人性的不同假設(shè)都從不同角度、在不同層次上影響著公共行政的發(fā)展進路。公共行政學(xué)自伍德羅?威爾遜發(fā)表《行政研究》一文后，逐步脫離政治學(xué)，成長為一門以如何高效率執(zhí)行政策為研究核心的獨立學(xué)科。在行政學(xué)誕生至今的一百多年歷史里，也是有關(guān)人的研究和人性假設(shè)探討最為活躍的時期。諸多有關(guān)人的研究和人性假設(shè)的觀點、認識和看法被汲取到該學(xué)科的研究范疇，并在一定程度上導(dǎo)引或影響著學(xué)科領(lǐng)域的演進與相關(guān)實務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。

就公共行政領(lǐng)域而言，對人及其本性的研究基本上形成了以下幾種觀點和假設(shè)：人的“物化”觀、“社會人”觀點；人之本性的“公共性”假設(shè)、“自利性”假設(shè)以及“復(fù)雜性”假設(shè)。對人的認識的不同觀點和人性的不同假設(shè)在不同程度上影響著公共行政發(fā)展的路向選擇，足以說明“人”的研究在公共行政領(lǐng)域發(fā)展中的重要價值。

一、“人”的觀點對于公共行政的影響

（一）人的“物化”觀：機械化公共行政產(chǎn)生的動因

在公共行政學(xué)誕生初期，對于人的研究還處于“物化”的階段，即視人與機器無二，忽略了人的主觀能動性在公共行政過程中的作用。認為有了“合理”的組織結(jié)構(gòu)、必要的物質(zhì)準備，人就如同機器一樣，按照既定原則和程序有效地執(zhí)行公共政策。這種觀點在威爾遜的《行政研究》中也有體現(xiàn)。當然，幾乎同一時期的其他學(xué)科，如對公共行政學(xué)影響較大的科學(xué)管理，也存在視人為機器附屬物的主導(dǎo)觀點，普遍認為人是生產(chǎn)的成本，在生產(chǎn)效率的提升中是遜于機器的作用的，也許公共行政領(lǐng)域這種人的“物化”觀就是來自科學(xué)管理。公共行政領(lǐng)域這種將人“物化”的觀點，直接影響到其組織的建構(gòu)、制度的設(shè)計和行政效率的提升。在組織建構(gòu)方面，與早期的公共行政相匹配的組織形式是馬克斯.韋伯所設(shè)計的科層制組織。這一組織形式因其形式的“理性化”而被廣泛地運用于各國公共行政領(lǐng)域，且一定時期內(nèi)被視為與效率邏輯一致的最佳組織形式。這種組織形式的內(nèi)容和特點，是強調(diào)嚴苛的等級制、明確的規(guī)章制度和非人格化的管理等，這是馬克斯?韋伯在見“物”不見“人”的觀念下設(shè)計的結(jié)果。整個組織就如同一部巨大的機器，而其中的行政人員只是這一機器的“零部件”，行政運行就如同組織機器運轉(zhuǎn)。

這種組織形式與傳統(tǒng)上松散的組織形式相比，的確在很大程度上表現(xiàn)了其“效率”的優(yōu)越性，但不得不承認，這種“效率”的優(yōu)越性是與當時的大工業(yè)生產(chǎn)相適應(yīng)的。在韋伯的科層制組織建立之初，他曾自信地認為該類組織是“合理合法”原則下建立的能帶來“效率”極大提升的組織形式。在當前知識化、信息化背景下，這種組織形式早已顯露出無法克服的組織病態(tài)——“官僚病”：僵化、冷漠、效率低下、缺乏創(chuàng)新等，早已不再是韋伯所宣稱的“它是已知的對人類進行必要管理的最合理的方法”[1](P31)了。二十世紀中期，本尼斯就曾大膽地預(yù)言：“從20年代算起的20—50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍?！盵2](P59)也許這種預(yù)言過于樂觀，但不可否認的是，它的確反映了后工業(yè)社會，人們對于官僚制組織“效率”低下的不滿。

就組織外其他制度而言，在人的“物化”觀的作用下，行政制度的設(shè)計更強調(diào)“標準”的重要性，即將公共行政過程置于具體而嚴苛的規(guī)章制度之下，像記錄機器運作程序一樣，規(guī)定人的行為標準，一切不符合標準的行為皆為非法行為，一定程度上抹殺了人的思想性、創(chuàng)造性和主體性，以所謂的機械“理性”替代了人的“社會性”，使公共行政活動過于形式化、程序化，帶來了行政人員的冷漠心理和對工作的消極倦怠，使公共行政偏離其服務(wù)宗旨。公眾對于這種墨守陳規(guī)、缺少服務(wù)意識的公共行政制度也已有頗多的怨言。

人的“物化”觀使公共行政發(fā)展中墮入見物不見人的窠臼，在很大程度上將公共行政引入了發(fā)展困境，即過分專注于各種“理性化”的制度設(shè)計，想當然地認為“理性化”的制度下，行政組織成員會如同機械一樣按既定程序自動地以理性方式推動行政過程。而事實上，行政人員并非會自動地服從理性化制度的驅(qū)使，甚至對非人格化的制度抱有較大敵意，而千方百計地化解和規(guī)避這種理性制度的驅(qū)使，從而使公共行政偏離其原初的“效率”目標。倘若對于人的研究仍處于“物化”的層次，那么接下來，可能出現(xiàn)的是更為理性化和更為非人格化的組織、制度設(shè)計，并進一步加劇這種機械式的理性化與組織成員之間的緊張，使行政人員對政府組織的認同度和嚴苛的制度環(huán)境產(chǎn)生憤恨，進而更將行政組織效率削弱到新的低谷。因此，實現(xiàn)對“人”的認識觀點的轉(zhuǎn)變，便成為走出這一困境的前提。

（二）“社會人”的觀點：參與式公共行政出現(xiàn)的動源

霍桑實驗之后，行為科學(xué)開始勃興，這似乎逐漸改變了原初“物化”理論對于人的看法。行為科學(xué)是以人的行為、行為產(chǎn)生的心理基礎(chǔ)及人與人之間的交互關(guān)系為研究對象的一種社會科學(xué)理論。這種理論認為，人不是只求經(jīng)濟索取的消極被動的機器附屬物，他們是有著各種社會需求和組織活動參與欲望的“社會人”。單純的“經(jīng)濟”因素并不足以激發(fā)其工作熱情，且理想化的“完全理性”的公共行為并不存在。因此，該理論主張有效的管理方式和組織形式應(yīng)當充分尊重人的社會性，認為“對人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會平衡、士氣、小團體及其制約、非正式組織等是組織管理過程中的決定性因素”。[1](P34)在該種對人之認識的新觀點影響下，公共行政領(lǐng)域?qū)ψ陨淼慕ㄔO(shè)也進行了重新審視，以“人”為中心的行政觀開始在公共行政實務(wù)中得以確立，重視行政人員的參與性、能動性成為風(fēng)尚。在組織建設(shè)方面，開始“重視組織中人的因素，重視人力資源的開發(fā)和利用，重視組織成員的心理滿足、交往行為和意見溝通。”[3]（P31）基于這一對人之新的認識，行政組織的建構(gòu)開始汲取了組織平衡理論、非正式組織理論、組織權(quán)變理論等理論中的積極元素，試圖改變“物化”人觀點下形成的靜態(tài)的、非人格化的行政組織結(jié)構(gòu)，為組織內(nèi)外成員創(chuàng)造一個更有利于參與行政過程的組織架構(gòu)。雖然，在“社會人”觀點影響下傳統(tǒng)的科層制組織并未被根本性地否定，一種完全替代科層制的組織形式也并未出現(xiàn)。但諸如矩陣式、網(wǎng)絡(luò)狀、學(xué)習(xí)型及其他人性化的組織形式的出現(xiàn)，已使得科層制組織形式不再是行政組織建構(gòu)的唯一參照樣本和選擇了。這些新的組織形式已被大量移植到行政領(lǐng)域，例如，學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)、政府項目組的建立、多中心治理等，都是很好的嘗試和例證。組織外的其他制度建設(shè)方面，在“社會人”觀點影響下，過去嚴格非人格化的、森嚴等級化的、僵死無創(chuàng)新的諸多規(guī)定開始讓位于促動行政人員充分參與決策，發(fā)揮能動才智的較為寬松的人性化制度，其鮮明的特點就是形成了行政人員積極作為的組織文化。在人性化的組織架構(gòu)里，合理化的制度環(huán)境帶來了公共行政人員對于行政工作認同的較大提升和組織歸屬感增強。一種積極參與、樂于奉獻的行政組織文化也隨之出現(xiàn)，并極大地增進了行政效率。當前，行為科學(xué)的熱潮雖已消退，但將人視為“社會人”的觀點卻在公共行政領(lǐng)域確立了永固難撼的地位。相較于將人“物化”的消極觀點，“社會人”觀點無疑是一種尊重人性，把握住人的本質(zhì)的正確看法。自從這種觀點確立以來，公共行政的發(fā)展便進入了更加科學(xué)化的階段。在這種觀念的引導(dǎo)下，一種更加崇尚參與的“人文化”的“服務(wù)型”政府成為各國當前和未來一定時期建設(shè)的重要目標。

二、人性假設(shè)與公共行政的演進

對于人的觀點與對于人性的假設(shè)在某種程度上具有邏輯一致性。人性作為人的內(nèi)在動力因素，決定著人的行為選擇和外在特征，這導(dǎo)致了對人的不同看法。例如，將人之本性視為“自利性”，導(dǎo)致出現(xiàn)了受經(jīng)濟利益驅(qū)使的“物化人”觀點；將人之本性視為“復(fù)雜性”，則出現(xiàn)了“社會人”的觀點。但是，人的本性與人畢竟是兩個概念，人性只是人的內(nèi)在心理部分。而人卻是個整體。因此，人的觀點與人性的假設(shè)存在著“非交集”。例如，在公共行政領(lǐng)域存在著將公共行政人員之本性視為“公共性”的觀點，但卻未形成與該種人性觀相對應(yīng)的總體的人的看法。另外，無論自利性還是公共性，從來都不是絕對的、單一的存在于某一種人的觀點中。例如，“社會人”觀點是不否認人的“自利性”與“公共性”兩種品格同時存在的。因此，將人的觀點與對于人性假設(shè)做區(qū)別性的理論分析是有必要的。

公共行政學(xué)誕生一百多年來，大體上經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共行政與公共政策及目前的新公共管理幾個階段。在這幾個階段的演進過程中，始終貫穿著不同的人性假設(shè)?；蛘呖梢哉f，在不同的人性觀的導(dǎo)引下，公共行政的演進經(jīng)歷了以上幾個階段。

（一）“公共性”假設(shè)：一種道德的神話

公共性是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性?！盵4]在公共行政領(lǐng)域，公共性實質(zhì)上是指公共行政權(quán)的“民有”，公共產(chǎn)品（服務(wù)）的“民享”及公共事務(wù)的“民治”。這要求政府及行政人員能夠在諳熟權(quán)力邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，忠誠于公共產(chǎn)品（服務(wù)）的生產(chǎn)與提供，并能以開放的姿態(tài)歡迎公眾對于公共事務(wù)治理的參與。政府及行政人員的“公共性”假設(shè)基本上相信，經(jīng)過理性程序篩選的公共行政人員及其組成的政府具備道德的優(yōu)勢，是公共利益的天然守衛(wèi)者和增進者。這種理想化的人性假設(shè)在現(xiàn)實中可以視作為一種公共領(lǐng)域的道德神話。這種道德神話一方面源于傳統(tǒng)公共行政階段的人們對民主制度的信仰，一方面也基于現(xiàn)代文官制度理性化的公共人員甄選機制。人們相信，經(jīng)過現(xiàn)代民主制與文官制度淘滌而出的公共行政人員具備了超乎普通公眾的道德水平和倫理信念，他們作為政治精英是因“公共利益”的維護和增進而被選擇，其行為動機與行為結(jié)果會因其優(yōu)良的“倫理道德”素養(yǎng)自動地導(dǎo)向公共利益。在“公共性”假設(shè)下，這一點似乎是毋庸置疑的。無論是官方抑或是社會公眾普遍秉持著這樣一種邏輯：合乎民主與理性的也是合乎公共利益的。似乎經(jīng)過民主機制選舉和文官制度甄選而進入公共行政領(lǐng)域的公共行政人員天然具備了“公共性”，由其組成的政府也自然獲得了“公共利益”代表的地位。在這種人性假設(shè)下，公共行學(xué)政領(lǐng)域出現(xiàn)了一種去政治學(xué)而親管理學(xué)的傾向，追求行政效率提升的工具性價值成為研究的重點，而如何行政才算合乎社會價值的規(guī)范性研究逐步被漠視。在行政實務(wù)領(lǐng)域，政府熱衷于向企業(yè)學(xué)習(xí)管理技術(shù)，強調(diào)一種類同管理。似乎一切適用于企業(yè)的管理技術(shù)都可移植到政府中來，忽視了企業(yè)管理技能可能帶來的公共行為取向的“私益化”。當然，這是基于對政府及其組成人員的“公共性”假設(shè)基礎(chǔ)之上的。

不可否認，民主制與現(xiàn)代文官制度為行政組織帶來了不同于之前的“世襲制”、“恩賜制”、“政黨分肥制”等具有血親或人身依附關(guān)系的官僚產(chǎn)生制度。使公共職位納新更加公平地面向社會各階層，使原本無緣公共職位而又具有真才實學(xué)的人員能夠通過平等的甄選機制進入公共行政領(lǐng)域，進一步壓縮了“行政庸才”的生存空間，大大地提升了行政效率。這對于初創(chuàng)時以“效率”為核心價值的行政學(xué)而言，無疑是一種巨大的鼓舞，使人們更加相信制度的規(guī)約作用。反過來，也進一步強化了公共行政人員的完全“公共性”和政府具有天然的公共性的觀念。在行政領(lǐng)域孜孜以求地研究如何進一步提升行政效率的同時，一個關(guān)乎行政性質(zhì)的命題卻被逐漸疏忽。公共行政的核心價值是“公共性”，一切公共行政行為都應(yīng)以此為依歸。在以“效率”為核心的行政價值觀導(dǎo)向下，政府及其成員的行為卻更容易缺失公共性。當然，政府及其成員行為的“公共利益性”觀念是普遍存在的，而這種觀念只是一種觀念而已，在“公共性”假設(shè)下，這種觀念被想當然地認為會自動實現(xiàn)。在行政效率為核心導(dǎo)向下，這種觀念往往在行為領(lǐng)域發(fā)生位移，成了效率的犧牲品，出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象。

（二）“自利性”假設(shè)：一種消極的人性觀

“自利性”的觀點最初是由亞當?斯密在其巨著《國富論》中提出，用以解釋分工與交易及市場經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)的動力機制。這一理論假設(shè)認為“人的行為動機是為了最大限度的滿足自我的經(jīng)濟利益，工作只是為了獲取報酬?！盵3]（P144）這一假設(shè)最初被概括為“經(jīng)濟人理性”，但隨著該假設(shè)被引用到其他學(xué)科領(lǐng)域，特別是公共行政領(lǐng)域，“經(jīng)濟人理性”的假設(shè)內(nèi)涵進一步的擴充，其行為的動機已不再局限于“經(jīng)濟利益”，一切對自己有利，能夠提高自己效用的方面都被囊括進去，因此，此時用“自利性”來替代“經(jīng)濟理性”似乎更為妥帖。具體而言，“自利性”假設(shè)下，人的一切行為的出發(fā)點和動機是自我私利的獲取和滿足，這種私利既有物質(zhì)性的，也有精神性的，既有量的要求，也有質(zhì)的考量。正如前面提到的，在公共行政學(xué)誕生之初，人們天真地認為公共行政人員會在組織架構(gòu)下，會以完全服務(wù)于“公益”的精神進行公共政策和法律的執(zhí)行，從而將政府及其公職人員推至“公共性”的“道德高地”。在這種觀念影響下，公共行政領(lǐng)域更注重的是有關(guān)政策執(zhí)行效率提升制度的建設(shè)、合理組織的架構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員的配備，而對于公共行政人員的道德素質(zhì)培養(yǎng)和規(guī)約政府行為失范的制度建設(shè)普遍關(guān)注不夠，這就帶來了腐敗頻發(fā)、公共目標位移、政府內(nèi)部性等不良現(xiàn)象的頻現(xiàn)。公共選擇學(xué)派是第一個系統(tǒng)論證政府及其人員“自利性”的學(xué)派。這一學(xué)派認為“建立在道德神話基礎(chǔ)上的國家政治理論一遇上‘經(jīng)濟人’這一現(xiàn)實的問題便陷入難以解決的困境。”[5]（P8）因此堅決否定政府原初便是“公共性”的命題。政府及其組成人員再次被置于斯密的“經(jīng)濟人”框架下認識。公共選擇學(xué)派以其令人信服的邏輯及理論推演，使人們徹底拋棄了對政府的“公共性”品格的信任。一時間，人們要求對政府立法，規(guī)約公共行為，建立行政道德和倫理的呼聲淹沒了威爾遜所倡導(dǎo)的“效率”行政的倡議。在此背景下，公共行政學(xué)領(lǐng)域最鮮明的特點是新公共行政學(xué)派的勃興，使公共行政學(xué)再次呼喚民主政治價值的回歸，政治學(xué)、哲學(xué)與法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域在公共行政學(xué)領(lǐng)域的影響和滲透在加強；在公共行政實務(wù)方面，政府重新加強了對憲政主義的重視，公平、正義、民主等規(guī)范性行政價值重回政府視野。同時，政府也加強了對行政行為的立法，諸如，《行政法》《采購法》《公務(wù)員法》等一系列進行自我約束的法律性文件獲得頒布；在道德倫理方面，各國都制訂了具有規(guī)范性的道德條例，甚至于將道德立法。規(guī)范行政、合法行政與倫理行政成為行政建設(shè)的主題。

“自利性”的人性觀似乎有矯枉過正之嫌，使人性認識論從一個極端走向另一個極端。如果說將政府及公共行政人員視為天然的“公共性”代表是一種過于樂觀的看法的話，那么將其置于完全“自利性”的框架下分析，則是一種過于消極的“人性”觀。這種人性觀否認了政府及其成員的任何自發(fā)的“公益”行為取向，這必定會貶抑政府及其成員固有的“公共精神”的張揚和“公共服務(wù)”的熱情。

（三）“復(fù)雜性”假設(shè)：一種貼近現(xiàn)實的折衷人性觀

這種對人性的假設(shè)，摒棄了非此即彼的人性認識的單一化傾向。認為人的需求是多元的，其行為動機也是復(fù)雜的。不應(yīng)將人視為在“公益”或“私益”單一維度思考下行動的動物，實際上“人類行為中普遍共存著關(guān)心自己和關(guān)心他人的動機”。[6]（P156）在人們做出行為選擇時往往蘊含著多重利益考量，政府及其成員的行為選擇與普通公眾無異，其行為動機也是復(fù)雜的，只是在相關(guān)制度規(guī)約下，作為應(yīng)然的公共利益代表者，他們應(yīng)當更傾向于以“公共利益”為行為選擇的價值基礎(chǔ)。當然，這只是公眾對政府及其成員的一種理想化的期待。“復(fù)雜性”的人性觀，在公共行政學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生的影響是，使公眾能以更為客觀的視角看待政府，一方面既反對將政府視為“道德超人”，另一方面也反對將政府視為完全自利本性的經(jīng)濟人。認為政府及其成員既有公共利益增進的動力，又有自身獨特的利益追求。應(yīng)該在積極引導(dǎo)政府行為導(dǎo)向其公共利益的同時，將政府及其成員合理的自身利益與非法利益加以區(qū)分。同時必須適當平衡政府的以“效率”為核心的工具理性的追求與以“公平”、“正義”等為核心的價值理性的追求之間的沖突。這種人性假設(shè)下，公共行政學(xué)進入新公共管理時期。新公共管理盡管積極借鑒企業(yè)中的管理經(jīng)驗，重新將“效率”列為公共行政的重要中心議題，甚至使“傳統(tǒng)的憲政主義與管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義”，[3](P14)但它并未忘記政府的終極目的，因此，對于行政道德和公共倫理的建設(shè)并未松懈。它強調(diào)對“自利性”市場和工商管理技術(shù)的應(yīng)用，卻同時重視政府行為倫理的建設(shè)和相關(guān)行為規(guī)范法制的完善，反映出這一理論既對政府行為“公共性”取向的信任，又對其行為取向的“私益”化傾向抱有警惕。

在行政實務(wù)領(lǐng)域，“復(fù)雜性”的人性觀也已占據(jù)主導(dǎo)。政府在新公共管理理論引導(dǎo)下開始了自身的改革：一方面實行了親市場的政策取向和組織機構(gòu)改革，另一方面也在不斷進行自身的“倫理自覺”培訓(xùn)。通過立法和教育等多種途徑提升成員的“公共性”品格。

“復(fù)雜性”的人性認識論，也許是迄今對人性認識的最為貼切的理論。在此基礎(chǔ)上所形成的公共行政理論與在此理論指導(dǎo)下展開的公共行政實務(wù)也更加符合行政發(fā)展規(guī)律。

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