太湖流域環(huán)保中的政府職能初探

曾祥華，張 晟

（1.江南大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 無錫 214122；2.江南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 江蘇 無錫 214122）

太湖是我國的第二大淡水湖，從古至今一直被太湖流域地區(qū)的人民稱為“母親湖”。太湖流域是我國著名的“魚米之鄉(xiāng)”，它位于我國第一大都市經(jīng)濟(jì)圈——長三角都市經(jīng)濟(jì)圈的核心區(qū)域，地理位置和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都極為重要。但是，長期以來，由于太湖流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，相關(guān)企業(yè)的加速擴(kuò)張以及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，太湖流域的生態(tài)環(huán)境破壞問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，尤其是2007年發(fā)生的太湖藍(lán)藻事件，更是凸顯了太湖流域地區(qū)生態(tài)之脆弱。應(yīng)該看到，我國各級(jí)政府都高度重視太湖流域環(huán)保，尤其是近年來，太湖流域環(huán)保問題更是引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。冰凍三尺非一日之寒，太湖流域環(huán)保問題背后凸顯了該地區(qū)長期發(fā)展過程中的市場失靈和政府職能缺失等問題。

一、太湖流域環(huán)保中發(fā)揮政府職能的理論依據(jù)：市場失靈

眾所周知，太湖流域地區(qū)是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為發(fā)達(dá)、最為成熟的地區(qū)之一，但是，市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和加速擴(kuò)張也為市場失靈問題的出現(xiàn)和發(fā)展提供了土壤。“‘市場失靈’是指市場機(jī)制不能或難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，從而給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活帶來不利影響?！盵1]（P128-130）研究太湖流域環(huán)保中的市場失靈問題，就要著力探討太湖流域環(huán)保的公共物品性質(zhì)以及太湖流域相關(guān)企業(yè)的消極外部性問題。

（一）太湖流域環(huán)保具有公共物品性質(zhì)

與私人物品相反，公共物品面向整個(gè)社會(huì)，它不具備明晰的產(chǎn)權(quán)，也沒有消費(fèi)排他性，任何人都可以享用它?！肮参锲吠ǔ＿€具有規(guī)模效益特別大、積極的外部性、初始投資量巨大等一些特征。正是由于這些特征，所以典型的市場行為主體一般不愿意向社會(huì)提供這些產(chǎn)品，而這些物品又往往關(guān)系到國計(jì)民生，因此，要求政府承擔(dān)起公共物品的供給責(zé)任?！盵1](P128-130)環(huán)境保護(hù)事關(guān)我國國家和社會(huì)的整體發(fā)展，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的系統(tǒng)工程，因此，環(huán)境保護(hù)，包括太湖流域環(huán)保毫無疑問屬于公共物品范疇，具備公共物品性質(zhì)。如上文所述，公共物品具有投資量大、收益小、積極外部性等鮮明的特征，因而一般的市場主體如企業(yè)從其“理性經(jīng)濟(jì)人”角度出發(fā)都不太愿意對(duì)包括太湖流域環(huán)保在內(nèi)的公共物品進(jìn)行大量的、主動(dòng)的投資。這樣一來，太湖流域環(huán)保問題就很難通過市場機(jī)制的自發(fā)作用來解決，而是要求由政府來主導(dǎo)這一問題的解決，政府干預(yù)、政府主導(dǎo)必然離不開政府職能的發(fā)揮。

（二）太湖流域相關(guān)企業(yè)的消極外部性問題

“外部性是指市場行為主體的商業(yè)活動(dòng)對(duì)其他主體、消費(fèi)者、社會(huì)整體造成的消極或者積極的影響。”[1]（P128-130）出于其“理性經(jīng)濟(jì)人”的考慮，企業(yè)在進(jìn)行生產(chǎn)和服務(wù)決策時(shí)一般只會(huì)從效益和收益最大化的角度出發(fā)，對(duì)其社會(huì)影響、環(huán)境影響則考慮甚少。因此，企業(yè)的生產(chǎn)和服務(wù)行為非常容易對(duì)社會(huì)、對(duì)環(huán)境帶來巨大的消極外部性，這一現(xiàn)象在太湖流域環(huán)保中充分地體現(xiàn)出來。作為一名在太湖沿岸城市生活多年的普通市民，曾幾何時(shí)，筆者親自見證了太湖流域地區(qū)各類生產(chǎn)型、服務(wù)型企業(yè)的高速擴(kuò)張，大大小小的印刷造紙廠、船菜酒店、漁業(yè)養(yǎng)殖場等密集地分布于太湖流域地區(qū)，對(duì)太湖流域的環(huán)境造成了非常嚴(yán)重的破壞，并最終釀成了2007年震驚全國的太湖藍(lán)藻事件。觸目驚心的事實(shí)告訴我們，太湖流域相關(guān)企業(yè)的消極外部性問題將對(duì)社會(huì)、對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重的影響，這就要求政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，發(fā)揮政府職能，增加積極外部性。

二、太湖流域環(huán)保中政府職能缺失的成因

（一）各方政府管理機(jī)構(gòu)職權(quán)分散

我國各級(jí)政府十分重視太湖流域環(huán)保，從國家層面到省級(jí)人民政府層面，再到太湖流域地區(qū)的市縣級(jí)人民政府，都設(shè)有相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)太湖流域環(huán)保。值得一提的是，2011年9月，國務(wù)院總理溫家寶簽署了我國第一部流域行政法規(guī)《太湖流域管理?xiàng)l例》，這標(biāo)志著中央政府在太湖流域環(huán)保問題上的堅(jiān)定決心。但是，長期以來，太湖流域環(huán)保中各方政府管理機(jī)構(gòu)職權(quán)分散、各自為政的狀況始終沒有得到根本解決。舉個(gè)例子，目前太湖流域環(huán)保中履行主要職能的應(yīng)該是國家水利部在太湖流域的派出機(jī)構(gòu)——太湖流域管理局，但同時(shí)，太湖流域相關(guān)城市如無錫、蘇州等又都設(shè)有太湖水污染防治辦公室，這其中的職權(quán)如何分配、又如何實(shí)現(xiàn)職能互補(bǔ)和配合是一個(gè)很大的問題。就目前的情況而言，太湖流域環(huán)保中各方政府管理機(jī)構(gòu)職權(quán)分散帶來的直接后果就是“多龍治水、無人負(fù)責(zé)”，難以形成有效的管理合力。

（二）民間與政府嚴(yán)重缺乏良性互動(dòng)

筆者認(rèn)為，一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段必然會(huì)帶來公民社會(huì)的發(fā)展，而公民社會(huì)發(fā)展的一大特征就是各種社會(huì)力量與政府的良性互動(dòng)。太湖流域地區(qū)地處我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，多年來，各種新聞媒體和民間環(huán)保力量為太湖流域環(huán)保作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，可謂是太湖流域環(huán)保的“無名英雄”。但是，客觀地說，在太湖流域環(huán)保中，新聞媒體和民間環(huán)保力量的參與程度和發(fā)揮作用的能力仍然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一直以來，我國政府都傾向于依靠政府自身的力量來解決太湖流域環(huán)保問題?？v觀太湖流域環(huán)保的推進(jìn)過程以及2007年的太湖藍(lán)藻事件不難看出，我們的新聞媒體雖然表現(xiàn)非常積極，也很負(fù)責(zé)任，但其參與力度還是比較微弱的，民間環(huán)保力量的社會(huì)功能則更是發(fā)揮甚少，仍處于發(fā)育不健全狀態(tài)。這樣一來，新聞媒體和民間環(huán)保力量與政府管理機(jī)構(gòu)之間就缺乏一種良性互動(dòng)，從而政府管理機(jī)構(gòu)也就失去了很大一部分壓力、動(dòng)力和結(jié)構(gòu)性張力，以致于太湖流域環(huán)保中屢屢出現(xiàn)政府職能的缺失。

（三）管理理念有問題

長期以來，我國許多地方政府都一直存在著“重政績、輕服務(wù)”的問題。這些地方政府過度追求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，謀求政績，卻輕視政府自身的社會(huì)管理職能，疏于提供社會(huì)公共服務(wù)，這種情況在太湖流域地區(qū)地方政府身上也非常明顯地體現(xiàn)了出來。上文所述太湖流域地區(qū)各類生產(chǎn)型、服務(wù)型企業(yè)的高速擴(kuò)張以及這些企業(yè)對(duì)太湖流域生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞在一定程度上正是地方政府這種錯(cuò)誤管理理念和管理思路帶來的嚴(yán)重后果。出于對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和政績的追求，太湖流域地區(qū)許多地方政府將政府的社會(huì)管理職能置于次要位置，對(duì)各種污染型企業(yè)不加限制、疏于管理，在這樣的背景下，太湖流域環(huán)保中屢屢出現(xiàn)政府職能缺失也就成了一種必然現(xiàn)象。

三、太湖流域環(huán)保中發(fā)揮政府職能的對(duì)策初探

（一）建立職能相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)

如上文所述，目前在太湖流域環(huán)保中履行主要職能的是太湖流域管理局，太湖流域管理局是一個(gè)隸屬于水利部的行政機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性和專業(yè)化，其管理職能、運(yùn)行模式已無法滿足太湖流域環(huán)保的現(xiàn)實(shí)需要。鑒于這一嚴(yán)重弊端，有必要“將太湖流域的產(chǎn)權(quán)授予新成立的太湖管理機(jī)構(gòu)，由其以企業(yè)化的手段運(yùn)營，可以對(duì)水、環(huán)境產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易。這樣就可以避免‘公用地’悲劇，克服‘搭便車’和機(jī)會(huì)主義，減少資源使用中的外部性。因?yàn)槔娴年P(guān)系，該機(jī)構(gòu)必然會(huì)對(duì)太湖環(huán)境污染進(jìn)行有效的監(jiān)督和追究。當(dāng)然，在賦予其權(quán)利和權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)規(guī)定其責(zé)任，那就是太湖環(huán)境的逐步改善?！盵2]未來的太湖流域管理機(jī)構(gòu)不僅要實(shí)現(xiàn)管理職能的整合和獨(dú)立，還要實(shí)現(xiàn)管理職能的專業(yè)化，以真正提升在太湖流域環(huán)保中的管理水平和管理效力。因此，我們提議，將太湖流域相關(guān)城市下設(shè)的太湖水污染防治辦公室統(tǒng)一整合為未來太湖流域管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)將管理職能上收，由未來的太湖流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理職能的使用和分配，真正實(shí)現(xiàn)太湖管理機(jī)構(gòu)的職能整合、機(jī)構(gòu)獨(dú)立、垂直管理。

（二）實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府的良性互動(dòng)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，我國公民社會(huì)的崛起、成長和壯大已經(jīng)成為了一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。尤其是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)進(jìn)步的太湖流域地區(qū)，各種新聞媒體和民間環(huán)保力量為太湖流域環(huán)保作出了巨大的貢獻(xiàn)。在這樣的背景下，就要求我國政府在加強(qiáng)自身社會(huì)管理職能的同時(shí)，也要給予新聞媒體更多的參與權(quán)和更大的監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)新聞媒體與政府形成良性互動(dòng)，共同推動(dòng)太湖流域環(huán)保的社會(huì)參與、社會(huì)管理。同時(shí)，我國政府要大力支持、引導(dǎo)、培植太湖流域民間環(huán)保力量的發(fā)展，積極創(chuàng)造各種條件讓民間環(huán)保力量更多地參與到太湖流域環(huán)保中。而且，與政府相比，民間環(huán)保力量具有信息敏感度高，反應(yīng)迅速，信息收集、發(fā)布和擴(kuò)散渠道多樣化等優(yōu)勢(shì)，從而能夠與太湖流域政府管理機(jī)構(gòu)相互配合、良性互動(dòng)，形成兩者之間的結(jié)構(gòu)性張力。新聞媒體和民間環(huán)保力量與政府管理機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)在太湖流域環(huán)保中的重要性由此可見一斑。

（三）轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新管理理念和管理思路

隨著我國政府職能轉(zhuǎn)型的大力推進(jìn)，地方政府的社會(huì)管理職能引起了越來越多的關(guān)注，地方政府的社會(huì)公共服務(wù)也變得越來越重要?？梢哉f，地方政府在太湖流域環(huán)保中處于管理的第一線，對(duì)整個(gè)太湖流域環(huán)保起著十分關(guān)鍵的作用。這樣一來，太湖流域地區(qū)地方政府就必須堅(jiān)決摒棄“重政績、輕服務(wù)”的錯(cuò)誤管理理念和管理思路。具體來說就是，“各級(jí)地方政府要把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到同等重要的地位，必須倡導(dǎo)綠色GDP，樹立新型政績觀，改革官員績效考評(píng)體系。此外在具體措施上，首先要做到遏止污染源頭，預(yù)防遠(yuǎn)比治理成本低、效率高；其次，災(zāi)害發(fā)生后，要牢記‘就水論水’治不好太湖。治理太湖必須把流域治理和區(qū)域治理結(jié)合起來，打破行政區(qū)劃，進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌”。[3]（P720）簡而言之，太湖流域地區(qū)地方政府的管理理念和管理思路必須隨著時(shí)代和實(shí)際的發(fā)展而轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，尤其是諸如太湖藍(lán)藻事件這樣觸目驚心的環(huán)境危機(jī)發(fā)生之后，相關(guān)地方政府更是要以此為契機(jī)，痛定思痛，加快推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府，在太湖流域環(huán)保中切實(shí)履行地方政府的社會(huì)管理職能，為太湖流域的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)提供更多的、更有效的、更實(shí)實(shí)在在的社會(huì)公共服務(wù)。

綜上所述，太湖流域環(huán)保事關(guān)整個(gè)太湖流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋、利國利民的系統(tǒng)工程，因此，在太湖流域環(huán)保中創(chuàng)造性地履行好政府的社會(huì)管理職能已經(jīng)刻不容緩。在太湖流域環(huán)保的具體實(shí)踐工作中，我們要從政府管理機(jī)構(gòu)職能整合，相關(guān)社會(huì)力量與政府管理機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)以及該地區(qū)地方政府管理理念和管理思路轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新這三個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，避免形式主義，切實(shí)通過政府職能轉(zhuǎn)型，政府履行社會(huì)管理職能，政府提供社會(huì)公共服務(wù)來進(jìn)行太湖流域環(huán)保工作。只有這樣，才能使太湖藍(lán)藻事件這種令人痛心疾首的悲劇不再發(fā)生，才能使“太湖美，美就美在太湖水”這句話永不褪色。

[1]孫關(guān)宏，胡雨春，任軍鋒.政治學(xué)概論（第二版）[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

[2]曾祥華.關(guān)于太湖流域管理立法的思考[J].人民長江，2008，（13）.

[3]蔡萌萌，王書明.我國政府在水環(huán)境污染治理中的職能分析——太湖流域水污染治理案例研究[A].第三屆全國科技哲學(xué)暨交叉學(xué)科研究生論壇論文集[C].北京：中國自然辯證法研究會(huì)，2010.