論救助管理機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理與服務(wù)

陳 勇 韓 濤

（1．蘇州科技學(xué)院 化學(xué)生物與材料工程學(xué)院，江蘇 蘇州 215009；2．華東交通大學(xué) 軟件學(xué)院，江西 南昌 330013）

自2003年8月1日起，國務(wù)院發(fā)布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）與民政部發(fā)布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）同步實(shí)施。與此同時(shí)，各類救助管理機(jī)構(gòu)紛紛建立，在救助城市流浪乞討人員的工作中取得了明顯的效果。

一、救助管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)與挑戰(zhàn)

救助管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。救助管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是秉承“自愿求助，無償救助”的原則，為城市生活無著的流浪乞討人員提供臨時(shí)性的救助（如食物、住處等，一般不超過10天），并勸導(dǎo)、幫助其返鄉(xiāng)，對于無法查明親屬或單位等情況的流浪乞討人員報(bào)請安置。在現(xiàn)實(shí)工作中，各類救助管理機(jī)構(gòu)對于雖不完全符合規(guī)定，但確實(shí)正遭遇困境而上門求助的人，也秉持“以人為本，為民服務(wù)”的精神給予救助?？傮w來看，與收容遣送相比，救助管理措施彰顯了對公民自由與權(quán)利的尊重，對受助者人身與財(cái)產(chǎn)安全的保障，體現(xiàn)了政府以人為本、執(zhí)政為民的理念。［1］（P225）

救助管理機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)。第一，流浪乞討現(xiàn)象作為城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距背景下人口流動(dòng)的伴生物，在一定時(shí)期內(nèi)還將長期存在。第二，乞討的收入示范效應(yīng)等因素使城市流浪乞討群體有擴(kuò)大之勢。第三，虐待、壓迫殘疾人、老年人和未成年人的違法違章行乞，時(shí)有發(fā)生且?guī)в须[蔽性，救助管理機(jī)構(gòu)受制于“自愿求助”的工作精神，難以實(shí)施打擊。第四，救助管理機(jī)構(gòu)自身經(jīng)費(fèi)不足，設(shè)施設(shè)備不完善。此外，救助管理機(jī)構(gòu)的電子信息系統(tǒng)建設(shè)尚不全面，流浪乞討人員有重復(fù)流浪乞討的現(xiàn)象，等等。

二、救助管理機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理

不斷提高工作人員的認(rèn)識(shí)與業(yè)務(wù)技能。首先，流浪乞討現(xiàn)象是城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距的產(chǎn)物，現(xiàn)階段還將持續(xù)存在。因此，對于那些沒有違法、違章情節(jié)的流浪乞討人員，若不自愿求助或不符合救助標(biāo)準(zhǔn)，還要默認(rèn)其存在（未成年人以及其他無行為能力、限制行為能力的人除外）。［1］（P226）同時(shí)，要通過大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大教育、醫(yī)療、技能培訓(xùn)等方式，從根本上減少流浪乞討人員的數(shù)量。其次，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》。救助工作者既要嚴(yán)格貫徹“八個(gè)不準(zhǔn)”等規(guī)范，熱情細(xì)致地服務(wù)，也要依據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第19條，區(qū)別對待不同行為表現(xiàn)者。最后，救助工作者應(yīng)自覺提高自身業(yè)務(wù)技能，包括對受助者身份的甄別能力，對特定受助者的心理疏導(dǎo)能力，對機(jī)構(gòu)內(nèi)受助者違紀(jì)、違法行為的應(yīng)對能力以及與公安、城管、衛(wèi)生等部門的聯(lián)動(dòng)能力等。

健全救助管理制度。救助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全各項(xiàng)相關(guān)制度，確保機(jī)構(gòu)內(nèi)“事事有人抓，件件有落實(shí)”。首先，積極響應(yīng)民政部門的要求和形勢需要，及時(shí)成立各類、各階段工作領(lǐng)導(dǎo)組，統(tǒng)籌救助管理工作。其次，堅(jiān)持分工合作，針對街頭救助、信息登記與甄別、食宿安排、安全衛(wèi)生、返鄉(xiāng)護(hù)送等各項(xiàng)工作，制定崗位責(zé)任制，并結(jié)合救助管理實(shí)踐不斷加以完善。［2］（P77）最后，探索救助工作規(guī)律，逐步明晰救助工作流程，以規(guī)范、指導(dǎo)后期工作。

規(guī)范設(shè)施設(shè)備的建設(shè)、使用與維護(hù)。一是根據(jù)工作需要和地區(qū)、部門實(shí)際，合理購置相關(guān)設(shè)施設(shè)備；二是定期對宿舍、食堂、教室、活動(dòng)室等場所以及車輛等設(shè)備進(jìn)行安全、衛(wèi)生狀況檢查與處置；三是確保機(jī)構(gòu)內(nèi)所需食物、藥品、衣被、器具等物品的完備；四是及時(shí)造冊、登記，確保各項(xiàng)設(shè)施、設(shè)備、物品的保存、使用、轉(zhuǎn)接等流程均有檔可查、物盡其用。

三、救助管理機(jī)構(gòu)的規(guī)范化服務(wù)

主動(dòng)巡查與定點(diǎn)接待相結(jié)合。首先，把主動(dòng)巡查納入救助管理機(jī)構(gòu)的常務(wù)工作，以定期巡查為主，輔以不定期巡查。巡查范圍應(yīng)覆蓋各轄區(qū)內(nèi)主要商業(yè)街、車站、碼頭、地下通道以及其他流浪乞討人員出沒的地段。有條件的地區(qū)，可實(shí)行分片巡查、常年巡查。其次，確保救助機(jī)構(gòu)的日常值班與接待。對于區(qū)域較大的城市或遠(yuǎn)離市區(qū)的救助管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)酌情在繁華街市等重點(diǎn)地段設(shè)置救助接待點(diǎn)或咨詢點(diǎn)，可獨(dú)辦或與公安、城管等機(jī)構(gòu)合辦。在人力、物力有限的情況下，可考慮引入志愿工作者。

優(yōu)先救助未成年人。其一，對于患有或疑似患有疾病以及在救助機(jī)構(gòu)內(nèi)突發(fā)疾病的未成年人，應(yīng)護(hù)送至就近的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，待其病情穩(wěn)定、治愈或查無疾病后，接回詢救；對于涉及或疑似涉及拐騙、威脅、強(qiáng)迫、組織未成年人流浪乞討及其他的牟利形式，應(yīng)將相關(guān)人員送交公安機(jī)關(guān)立案、偵查，對于查無涉案的人員，接回詢救；對于無病且不涉案的未成年人，則留在救助站或未成年人保護(hù)中心救助。其二，對于上述受助未成年人，救助機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立或協(xié)助公安、衛(wèi)生等部門詢問、調(diào)查其父母、家鄉(xiāng)及其流浪乞討的緣故，做好信息登記與保存。其三，堅(jiān)持救助保護(hù)與教育矯治并重的原則，特別是給予情感關(guān)懷和思想教育，幫助其疏導(dǎo)心理、矯正行為。在人力不足的情況下，可考慮引入專業(yè)社會(huì)工作者。其四，對未成年人生活區(qū)、活動(dòng)區(qū)，例行安全、衛(wèi)生檢查和體溫測量、登記等。其五，對于查實(shí)父母、其他監(jiān)護(hù)人或所屬地區(qū)、單位的，護(hù)送或安排接送其返回，并對其父母、家庭、單位、社區(qū)進(jìn)行批評教育或調(diào)查了解；對于暫時(shí)查找無果的，在繼續(xù)查找的同時(shí)，報(bào)請安置，并協(xié)助公安機(jī)關(guān)做好生物檢材采集、保管和DNA 比對等工作。［3］

部門協(xié)作，打擊違法違章行乞。大體而言，公安部門應(yīng)對涉嫌違法的乞討行為加以查處，城管或市容等部門應(yīng)對擾亂城市秩序的惡性乞討加以處罰，救助機(jī)構(gòu)則從旁協(xié)助。［4］此外，有必要在救助機(jī)構(gòu)內(nèi)派駐公安民警或設(shè)置警務(wù)室。

規(guī)范信息管理，開發(fā)網(wǎng)絡(luò)救助平臺(tái)。其一，各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，制定相關(guān)登記表冊，在條件允許時(shí)，全國統(tǒng)一。其二，在初次詢查記錄時(shí)要認(rèn)真細(xì)致，確保質(zhì)量，有條件的地區(qū)應(yīng)拍攝照片，存入表冊。其三，盡快開發(fā)民政救助電子信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國共享。其四，與相關(guān)部門協(xié)作，把各救助管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)識(shí)納入市區(qū)地圖（含電子版），并在轄區(qū)內(nèi)相關(guān)地段設(shè)置救助引導(dǎo)牌。其五，在救助機(jī)構(gòu)的宿舍、活動(dòng)室等場所，制定、張貼印有《救助管理辦法》與《實(shí)施細(xì)則》相關(guān)內(nèi)容的框牌，既明確救助的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，也警示違章違法行為的懲治措施，對各類受助者及其交往群體進(jìn)行直接或間接的宣傳。在社會(huì)節(jié)奏加快的信息化時(shí)代，開發(fā)、利用網(wǎng)絡(luò)資源也是救助管理機(jī)構(gòu)規(guī)范服務(wù)、提升效果的合理途徑。一是推廣流浪乞討人員網(wǎng)上尋親的做法，并不斷完善民政救助網(wǎng)站的內(nèi)容和形式；二是探索開辦流浪乞討人員救助專項(xiàng)資金募集欄目，常年接受社會(huì)捐贈(zèng)，并對其使用情況定期公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

逐步引入專業(yè)的社會(huì)工作資源。由于流浪乞討人員的經(jīng)歷、需要和行為各異，救助管理機(jī)構(gòu)僅依靠自身的人力資源和工作模式，還不能完全滿足多樣化的救助需求，因此有必要逐步引入專業(yè)的社會(huì)工作資源。［5］例如，可邀請高校、科研院所的社會(huì)工作專業(yè)人士參與授課、行為矯治或心理治療；定期或不定期地組織救助工作者參加社會(huì)工作、社會(huì)管理等方面的培訓(xùn)，促進(jìn)其提高認(rèn)識(shí)、創(chuàng)新方法。

［1］洪大用．轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)救助［M］．沈陽：遼寧教育出版社，2004．

［2］賈楠．中國社會(huì)救助報(bào)告［M］．北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2009．

［3］湯秀娟．城市流浪乞討人員救助管理政策的運(yùn)行效應(yīng)［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）．

［4］夏雪，楊舒新．流浪乞討人員救助管理制度的實(shí)踐社會(huì)學(xué)分析［J］．成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（5）．

［5］李全彩．社會(huì)學(xué)視角下的社會(huì)救助效率問題思考［J］．前沿，2011（10）．