論土地出讓金收支管理制度的改革

劉軍，舒雅楠

一、問題的提出

20世紀80年代以來，伴隨著我國實行國有土地有償使用，土地出讓金的規(guī)模不斷擴大，成為地方政府的主要財政來源。但是，當前的土地出讓環(huán)境與當時設立土地出讓金時的背景已有很大的不同，現(xiàn)行制度安排的自身缺陷及其引發(fā)的各方利益矛盾逐漸顯現(xiàn)。出讓金收支管理制度的缺失導致土地出讓金收支管理的不規(guī)范，為地方政府隨意安排土地出讓金收支提供了可能。我國在實施土地出讓制度的十幾年來，全國統(tǒng)一的土地出讓金的管理制度一直處于空白，除《關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號，以下簡稱《通知》）外，關于土地出讓金管理的制度性規(guī)定相對較少，地方政府操作空間大，缺乏合理運用土地出讓金的前瞻性，造成土地出讓金使用的不合理。改進土地出讓金管理制度和加強政府的土地收支管理，既是政府部門面臨的重要課題，也是社會各界普遍關注的問題。

二、文獻綜述

土地出讓金制度在實踐中暴露的問題越來越多，學術(shù)界普遍認為存在著管理不規(guī)范、出讓金流失嚴重以及支出不合理等問題。如李建功（2002）等學者認為土地使用者利用現(xiàn)有的土地政策，高進低出發(fā)土地財。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，通過各種投機方式，造成國家土地收益的流失。學界還認為土地出讓金的流失與地方政府管理不規(guī)范，維護地方政府利益以及地方競爭等因素有關[1]。其次，在土地出讓金的支出方面，也存在著很多的問題，例如，一些地方政府以未來土地出讓收入作擔保，通過大量借貸進行城市建設，而用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金欠繳嚴重；有的地方政府挪用土地出讓金，用于平衡財政預算。如何規(guī)范土地出讓金的收支管理呢？江峰（2006）認為各級政府當期出讓土地使用權(quán)獲得的土地純收益不得全部用于當期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用[2]。 汪利娜（2009）則提出，建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預算、建立土地出讓金的分配體制、建立國有土地收益基金的設想是把土地出讓金納入到統(tǒng)一管理的模式，實現(xiàn)出讓金的透明化管理[3]。

研究資料表明，我國土地出讓金收支管理制度還有很大的不足，有待更加系統(tǒng)的、全面的完善，土地出讓金制度的設計仍有深入研究的空間。因此，完善土地出讓金的收支管理制度，有效解決土地出讓金收支管理中各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，保障土地出讓金各方的利益，才能確保國有土地出讓金收支管理開發(fā)有序，出讓有方，核算有據(jù)，分配有道。

三、土地出讓金收支管理的基本情況

（一）土地出讓金的含義

我國實行土地公有制，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地歸國家所有”。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（即國務院第55號令）也規(guī)定，我國的土地歸國家所有，有償使用。即，在土地使用者向國家支付一定的土地出讓金后，國家可以將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給土地使用者。

土地出讓金是國家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價格，是土地使用權(quán)的交易價格。在國務院辦公廳出臺的《通知》（國辦發(fā)[2006]100號）中，將土地出讓金稱為 “國有土地使用權(quán)出讓收入”，并將其定義為 “政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等?！盵4]

從性質(zhì)上看，土地出讓金的本質(zhì)是地租，相當于土地出讓年限內(nèi)的所有地租收入的貼現(xiàn)值之和，是國家向土地使用者收取的使用土地的經(jīng)濟報酬，是國家財政的重要來源和組成部分。我國政府對土地使用權(quán)的最高年限進行了規(guī)定。其中居住用地最高年限 70年；工業(yè)用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年；第三產(chǎn)業(yè)用地最高年限40年。

（二）我國土地出讓金收支管理的情況

我國土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權(quán)制度的確立發(fā)展起來的?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五十五條規(guī)定，“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設單位，按照國務院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費用和其他費用后，方可使用土地”[4]。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十六條對“支付出讓金”做出規(guī)定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金；未按照土地出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門有權(quán)解除合同，并可以請求違約賠償”?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十條對“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”做出規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應當按照國務院規(guī)定，報有批準權(quán)的人們政府審批。有批準權(quán)的人民政府準予轉(zhuǎn)讓的，應當由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權(quán)的出讓金。并規(guī)定土地使用權(quán)出讓金應當全部上繳財政，列入預算”[4]。

1990年，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（即55號令）頒布，不僅規(guī)定土地征收的出讓金管理，還規(guī)定將土地使用權(quán)出讓金列入財政預算，作為專項基金管理。55號令將對土地使用制度的改革，從一般地收費收稅調(diào)整為由市場配置土地資源、決定土地價值，從而進一步完善了土地使用權(quán)制度。55號令還對國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的各個環(huán)節(jié)、各項工作都做出了比較具體的規(guī)定，使我國的土地出讓、轉(zhuǎn)讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據(jù)和保障。這標志著我國的土地出讓金制度已基本形成。

2006年底，土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，收入全額繳入地方國庫，支出則一律通過地方基金預算，從土地出讓收入中列支。

關于土地出讓金的使用范圍，國家也作了相關規(guī)定。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，政府土地收益使用范圍主要用于城市建設和土地開發(fā)；《城市房地產(chǎn)管理法》則進一步明確為用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)?！蛾P于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》對土地出讓使用范圍做出明確規(guī)定，其使用范圍包括：征地和拆遷補償支出（包括土地補償費、拆遷補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費）、土地開發(fā)支出（包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關的費用等）、支農(nóng)支出、城市建設支出、其他支出[5]。

（三）各地土地出讓金收支管理情況概覽

1.上海。2008年，上海市出臺了《上海市市級國有土地使用權(quán)出讓收支預決算管理辦法》、《關于規(guī)范本市國有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見》、《上海市土地儲備成本認定暫行辦法》，不斷強化土地出讓金收支管理。其主要措施有：建立土地儲備、供應和出讓收支相互銜接的管理體系，對土地使用權(quán)出讓收支進行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào)；明確土地儲備成本認定辦法，明確土地儲備項目預算及預算調(diào)整審核和項目決算核銷等工作要求；建立定期報告預決算制度；規(guī)范土地出讓收入繳庫辦法和專項基金 （資金）的提取比例。

2.四川。其主要做法是：加強部門協(xié)作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度；嚴格執(zhí)行征地“兩公告，一登記”制度，不斷改進征地補償安置費的發(fā)放方式；切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。

3.江西。江西省出臺了《江西省國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理進行辦法實施細則》，規(guī)定：凡在我省境內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的中華人民共和國境內(nèi)外的部門、公司、企業(yè)、其他組織和個人，應按照標準繳納土地出讓金，由所在地的市、縣財政部門統(tǒng)一征收管理，土地管理部門代收代繳。

4.浙江衢州。浙江省衢州市通過對國土部門的土地出讓金收支情況作了一個全面的審計過后，探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機制。

（1）加強對規(guī)范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國土部門、財政部門的不同工作職責，其次堅持“國土開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的原則，構(gòu)建起“國土征收、財政監(jiān)管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制。在實際工作中，衢州市主要是圍繞“兩清（清理土地出讓金收入過渡戶，清理土地出讓金專用票據(jù)）”、“兩建 （建立土地出讓金收支專戶制度，建立土地出讓金專用票據(jù)領用、結(jié)報和核銷管理制度）”、“三規(guī)范（規(guī)范土地出讓金征收行為，規(guī)范土地出讓金專用票據(jù)使用行為，規(guī)范土地招標、拍賣和掛牌出讓行為）”目標，加強土地出讓金的征收管理工作。

（2）嚴格控制支出的成本。眾所周知，土地出讓金收支管理的環(huán)節(jié)不僅多，而且復雜，從土地征用、收購儲備，到前期開發(fā)、組織出讓，再到成本費用支撥等。一旦某個環(huán)節(jié)監(jiān)管出現(xiàn)疏忽，就會影響到整個土地出讓金的使用效益。因此，衢州市詳細地制定了相應的規(guī)章制度，如建立征地費支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對土地征用成本費用、土地儲備資金、土地出讓金業(yè)務費收支以及征地費用保證金的支付、退付行為等進行全面的監(jiān)管。通過對土地出讓金收支活動的全程監(jiān)管，有效地保證了土地出讓金的使用效益。

四、我國現(xiàn)行土地出讓金收支管理制度存在的問題及成因

現(xiàn)在看來，《中華人民共和國土地管理法》和國務院第 55號令的相關規(guī)定還是顯得有點滯后和粗糙。面對審批權(quán)限、權(quán)屬登記、土地作價、收益分配等具體問題，尚缺乏有針對性的規(guī)章制度。導致一些地方政府要么無所適從，要么自行其道。從2007年1月1日開始，土地出讓金收支管理實行徹底的“收支兩條線”。然而，各地并未嚴格實施，導致每年有大量的土地出讓金收益流失。

從征收結(jié)構(gòu)上看，土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體，而且其增速遠超其他經(jīng)濟指標的增速。在部分地區(qū)，土地出讓金的增速甚至出現(xiàn)失控局面。政府為獲取土地出讓金對土地進行粗放式的開發(fā)導致諸多問題，如容易導致政府官員的尋租行為；征收的土地出讓金不能及時繳入國庫；造成土地出讓金看不見的流失，這些問題的存在不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

在支出結(jié)構(gòu)上，土地出讓金支出范圍過大，支出結(jié)構(gòu)要求模糊，預算編制和管理精細化程度不高；土地出讓金支農(nóng)不足，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化；在征地和拆遷補償?shù)确矫娲嬖谡咂?，損害了失地農(nóng)民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待進一步提高[6]。上述問題的主要原因有：

第一，對土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當前雖然從中央到地方出臺了不少加強土地出讓金征收工作的法規(guī)、規(guī)章制度，但對如何及時足額征收和解繳則沒有嚴格的管理和處理、處罰制度，缺乏強有力的約束力。

第二，對征收的土地出讓金還缺乏嚴格的監(jiān)督管理。在一些地方，土地出讓凈收益未能按照規(guī)定的要求，被納入到基金預算管理之中。由于土地要素的非完全市場化，使得地方政府在征地、供地的過程中居于主導地位，在這種情況下，如果對土地出讓金的收支缺乏嚴格的監(jiān)督管理，極易導致一些地方政府違法、違規(guī)出讓土地，擅自減免土地出讓金等現(xiàn)象的發(fā)生，從而導致土地出讓金的大量流失。

第三，土地出讓金征收還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，征收環(huán)節(jié)銜接不緊密。按照國家有關規(guī)定，財政部門是土地出讓金的征收管理部門，應負責國有土地使用權(quán)出讓的政策制訂、監(jiān)督執(zhí)行和收支管理；而國土部門則是具體征收部門，應嚴格執(zhí)行財政部門制訂的征管政策，負責按法律法規(guī)和出讓合同將土地出讓金及時足額征收到位。但在實際工作中，存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價評估、出讓交易、權(quán)證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現(xiàn)象，導致欠繳和漏繳土地出讓金現(xiàn)象十分嚴重[7]。

五、完善土地出讓金收支管理制度的主要途徑

第一，建立完善的土地出讓金收支制度。我國的土地出讓金收支管理制度在立法、程序、監(jiān)督等方面本身還存在著很多缺陷，隱含著諸多方面的問題。尤其是缺乏統(tǒng)一完善的土地出讓金收支管理制度，如地方政府對土地出讓收益的片面追求，土地出讓金在中央政府與地方政府、國家與農(nóng)民以及政府代際之間的不合理分配關系，政府土地出讓金的流失與管理失范等。當務之急，應該建立統(tǒng)一的土地出讓金收支管理制度，認真總結(jié)各地在土地出讓金收支管理的成功經(jīng)驗，大力推廣“國土代征、財政監(jiān)管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制，切實保障資金的使用效益，確保土地出讓金在征收和使用過程中的合理與規(guī)范[8]。

第二，嚴格執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線”的管理制度。按照規(guī)定，土地出讓金必須足額繳入財政部門設立的“土地出讓金財政專戶”，不得設立“賬外賬”。各級財政部門應嚴格管理“土地出讓金財政專戶”，不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)移“土地出讓金財政專戶”的資金。同時，嚴格執(zhí)行土地出讓金?？顚Ｓ弥贫龋凑找?guī)定范圍列支，不得挪作他用。

第三，規(guī)范土地出讓金的支出范圍，確保出讓金?？顚Ｓ谩ＲＷC土地出讓金?？顚Ｓ?，以嚴格的政策規(guī)定保證優(yōu)先投入，做到公平公正，保證失地農(nóng)民生活水平，妥善處理征地補償，保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

第四，明確土地出讓金的范圍。一是明確土地出讓和行政劃撥的范圍。把土地出讓金收支納入財政預算范疇，使其不再成為地方政府任意支配的預算外財政。二是平衡各級地方政府的利益，避免“寅吃卯糧”。三是提高征地拆遷補償，增大農(nóng)民社會保障。將土地出讓金首先要用于“三農(nóng)”建設，避免“取之于農(nóng)，用之于城”的現(xiàn)象[9]。

第五，加強對土地出讓金的監(jiān)督管理。政府對建設用地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。保證土地使用權(quán)出讓的規(guī)范化和公開化，確保土地出讓金征收與支出過程中的透明化，并接受司法監(jiān)督、財務監(jiān)督和社會監(jiān)督。因而對出讓的規(guī)劃、計劃、審批權(quán)限、程序、地價確定、土地出讓金的收入、管理、分成辦法等，應以法規(guī)形式予以規(guī)定顯得十分必要[10]。

完善土地出讓金的收支管理還有很多工作要做。從某種角度看，對土地出讓金收支管理的改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，影響土地出讓金收支管理的因素復雜，這些因素相互聯(lián)系、相互作用，對土地出讓金收支管理的任何一個方面的改革，都會影響到整個改革的效果。因此，對改革土地出讓金收支管理的艱巨性要有充分的認識。當然，雖然改革任重道遠，但是在轉(zhuǎn)變政府職能，健全規(guī)章制度，完善土地市場，加強產(chǎn)權(quán)制度改革等方面還是大有可為的。

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