完善立法：夯實反腐敗的法制基礎(chǔ)

吳勁松

（長江大學(xué) 紀(jì)委監(jiān)察處，湖北 荊州 434023）

責(zé)任編輯 袁麗華 E－mail：yuanlh＠yangtzeu.edu.cn

法律是有效防治腐敗的有力武器。國家只有制定了專門針對腐敗現(xiàn)象的法律，嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)人員職務(wù)行為，積極防范公權(quán)力濫用和異化，反腐敗斗爭才有根本保證。

一、預(yù)防和懲治腐敗的法制前提和基礎(chǔ)

完善反腐敗立法是由民眾強烈要求消滅腐敗現(xiàn)象的迫切需求所決定的。當(dāng)今中國社會，為什么毒奶粉、黑磚窯、疫苗案等道德缺失的事件層出不窮？究其原因在于官場的腐敗。官場的腐敗必然會導(dǎo)致人民群眾出現(xiàn)誠信危機，從而引發(fā)整個社會的道德陷落和缺失。目前，腐敗現(xiàn)象已成為人民群眾關(guān)注的第一大問題，人們迫切需要一個公平正義的社會環(huán)境和風(fēng)清氣正的官場環(huán)境。

完善反腐敗立法是由當(dāng)前社會腐敗現(xiàn)象嚴(yán)峻形勢的客觀存在決定的。從1982年起至今30年間，我國共有420余萬黨政人員因違反黨紀(jì)政紀(jì)受到處分，其中省部級官員465人，省部級官員因貪腐被追究司法責(zé)任90余人。在2011年對領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等違紀(jì)違法案件的查處中，涉及縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部4843 人，其中777 人被移送司法機關(guān)。從這些數(shù)據(jù)可以看出，社會腐敗現(xiàn)象已經(jīng)十分嚴(yán)峻，人民群眾對各級黨組織、政府的滿意度下降，已經(jīng)到了危機的臨界點。

完善反腐敗立法是政府在反腐敗斗爭中的主導(dǎo)地位所決定的。作為對某個區(qū)域訂立、執(zhí)行法律和管理的專門機構(gòu)——政府來說，它具有政治、經(jīng)濟、文化、社會公共服務(wù)四個職能。這些基本職能決定了，政府在反腐敗斗爭中占據(jù)主導(dǎo)地位。政府必須要深入推進(jìn)反腐敗國家立法研究，盡快出臺《反腐敗法》，健全完善預(yù)防腐敗的體制機制，加強對預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)和綜合規(guī)劃，凸顯政府加強反腐力度的決心。

二、借鑒國外反腐敗立法的有效經(jīng)驗

縱觀世界各國反腐敗的發(fā)展進(jìn)程，現(xiàn)行反腐敗立法一般有兩種模式：一是制定專門的反腐敗法，如美國、韓國、英國等。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前對貪污賄賂腐敗犯罪專門立法的國家有30多個；二是有關(guān)反腐敗的法律規(guī)定散見于各單行法律法規(guī)中，如芬蘭、丹麥等。這兩種模式各有其合理性，其具體形成過程是與所在國家的政治、經(jīng)濟、社會、歷史等密切相關(guān)的。在反腐敗立法方面，各國經(jīng)過長期的建設(shè)均得到了很大發(fā)展，主要有以下可以借鑒的有效經(jīng)驗：

第一，明確界定罪與非罪。在很多現(xiàn)行國家反腐敗立法中，我們可以清楚地看到：對接受禮品、政府官員兼職、假公濟私、鋪張浪費、工資以外收入、政府官員離職后利用原職位的影響獲得不正當(dāng)利益等均有明確的限制規(guī)定。正因為法律內(nèi)容周全、縝密、具體，所以這些法律條款可操作性很強，對某一違法犯罪行為的適用法律一目了然。

第二，有罪認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“零容忍”。從各國反腐敗立法來看，他們均采取了“零容忍”的立法思想：只要發(fā)生犯罪行為，不看數(shù)額的多少，即使是口頭同意、企圖獲取利益而未實施的行為都認(rèn)定為有罪，這對隱形犯罪和預(yù)謀犯罪都有極大威懾。例如《美國聯(lián)邦法典》第203節(jié)在關(guān)于“國會議員、職員和其他影響政府事項中的人員的報酬”中明確規(guī)定，上述人員“謀取、收受或者同意收受任何報酬的”即構(gòu)成犯罪。

第三，反腐敗立法與時俱進(jìn)。隨著腐敗犯罪呈現(xiàn)出國際化趨勢，各國均在原有法律體系的基礎(chǔ)上不斷加以完善，出臺了許多針對新形勢的專門法律規(guī)定，這樣不僅便于公民了解和舉報腐敗罪行，也便于執(zhí)法機構(gòu)依法查處腐敗行為。所以反腐敗立法不應(yīng)該是封閉的。

三、克服我國反腐敗法律體系的局限性

目前，國內(nèi)反腐敗法律體系的局限性主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，政出多門造成了反腐敗條款重復(fù)雜亂。據(jù)不完全統(tǒng)計，省（部）級以上機關(guān)制定黨風(fēng)廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件2000余項，其中，中央紀(jì)委、監(jiān)察部高達(dá)120余項。這些已出臺的反腐敗條款之間難免會出現(xiàn)相互重復(fù)矛盾的現(xiàn)象，有些腐敗分子往往避重就輕，鉆法律“空子”，得以從輕處罰，這樣只會在很大程度上縱容腐敗現(xiàn)象。所以，我國當(dāng)前迫切需要一部起統(tǒng)帥作用的《反腐敗法》。

第二，處罰力度過輕不利于遏制腐敗現(xiàn)象。改革開放以來的三十多年，我國僅中央一級發(fā)布的具有普遍效力的廉政規(guī)則有450多項，其中有70%只具有教育功能而無任何處罰措施，使執(zhí)行部門難于具體操作和檢查監(jiān)督，難免出現(xiàn)過輕過重的后果，起不到教育和懲戒作用。同時在我國受賄和行賄的量刑是完全不對等的，行賄者在權(quán)衡利弊之后肯定會選擇“用極小的行賄風(fēng)險來換取巨額利潤”。

第三，頒布條款已無法適應(yīng)反腐敗新形勢的變化。腐敗現(xiàn)象的全球化特征，對我國反腐敗斗爭提出新的時代要求。很多腐敗分子為了逃避法律會選擇轉(zhuǎn)移贓款外逃，勢必造成大量國有資產(chǎn)流失。更有甚者，他們可能以政治借口發(fā)動政變或叛亂。但是已頒布的法律條款中，對以上情況均未涉及，所以我們要盡快完善引渡的基本原則，擴大引渡的適用范圍，完善引渡程序；除規(guī)定國家主權(quán)、平等互惠原則外，還應(yīng)規(guī)定雙重犯罪或雙重可罰原則、腐敗犯罪不得視為政治犯罪的原則等內(nèi)容。

四、進(jìn)行反腐敗立法的頂層設(shè)計

隨著改革開放的不斷深入，我國的經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局和人民的思想觀念發(fā)生深刻變化，腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)許多新態(tài)勢，腐敗行為日趨隱蔽化、智能化、復(fù)雜化，反腐敗斗爭的形勢依然相當(dāng)嚴(yán)峻。因此，亟須制定一部專門的反腐敗法，進(jìn)一步加大懲治和預(yù)防力度，綜合運用各種有效手段，提高反腐敗工作的科學(xué)性，推動反腐敗工作深入開展，營造廉潔高效的社會環(huán)境。

第一，確定“預(yù)防為主，懲前毖后”的立法思想。反腐敗法應(yīng)該是一部集合實體法與程序法的法律，主要運用于規(guī)范政府官員的行為和權(quán)力，以“治本”為主，突出預(yù)防功能，讓社會各界自覺抵制和消除“潛規(guī)則”。作為政府官員，權(quán)利和責(zé)任應(yīng)該對稱，政府給予了什么樣的權(quán)利，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果政府官員濫用權(quán)利，就要受到法律的懲處。

第二，體現(xiàn)“預(yù)防、監(jiān)督、懲治、保障”四大功能。反腐敗法可以劃分為六章內(nèi)容：總則；反腐敗機構(gòu)；腐敗的預(yù)防；反腐敗調(diào)查；腐敗的定罪與懲罰；附則。我們可以將散落在《刑法》、《公務(wù)員法》等部門法或黨和政府的政策性文件中的有關(guān)反腐敗的相關(guān)條款進(jìn)行整合完善，并根據(jù)當(dāng)前腐敗現(xiàn)象的新形勢補充增加相應(yīng)條款。針對中國社會實際，立法要明確規(guī)范國家工作人員的兼職、經(jīng)商行為，禁止公職之外擔(dān)任企事業(yè)單位的職務(wù)；規(guī)范國家工作人員近親屬的商業(yè)活動范圍，禁止從事與國家工作人員職務(wù)有關(guān)的經(jīng)營活動；規(guī)范他們離職后的從事職業(yè)、接受饋贈的行為，限制國家工作人員離職后在非國有、集體企業(yè)的任職，禁止在離職后接受原在職期間的利害關(guān)系人的饋贈等內(nèi)容。

第三，緊扣國際公約，創(chuàng)造本土特色?！堵?lián)合國反腐敗公約》是聯(lián)合國歷史上第一部指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的正式法律文件，我國已于2005年加入。我們應(yīng)該以《公約》為藍(lán)本，建立與完善具有中國特色的反腐敗法律體系，擴大和促進(jìn)我國與國際反腐敗組織的合作和交流。

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