非自愿性移民社區(qū)的管理模式探究——以湛江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東海島移民社區(qū)為例

渠章才， 黃華艷

(湛江師范學(xué)院基礎(chǔ)教育學(xué)院，廣東湛江524037)

一、引言

截至2010年，中國失地農(nóng)民的總量已經(jīng)達(dá)到4000萬—5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)計(jì)到2030年時(shí)將增至1.1億人左右［1］。非自愿性移民社區(qū)既不同于一般城市社區(qū)，也不同于農(nóng)村社區(qū)，這是一種帶有明顯過渡性的社區(qū)。目前世界各國在社區(qū)管理中形成了若干獨(dú)具特色的管理模式，比如新加坡模式、美國模式、日本模式、德國模式、瑞典模式、中國香港模式等;中國從1986年開始探索社區(qū)管理，形成了若干各具特色的社區(qū)管理模式。專門針對(duì)非自愿性移民社區(qū)的管理模式尚在探索中。湛江市為開發(fā)東海島，正在進(jìn)行2.8萬多人的移民遷移和安置活動(dòng)，在移民遷移和安置中也遇到一些困難和問題。本文研究的目的在于為湛江市以及其他地方非自愿性移民社區(qū)管理模式的建立提供可行性建議。

二、社區(qū)、移民社區(qū)和非自愿性移民社區(qū)

(一)關(guān)于社區(qū)

我國古代，出現(xiàn)過“鄉(xiāng)里制”、“坊里制”、“保甲制”，沒有“社區(qū)制”，也沒有“社區(qū)”一詞。“社區(qū)”一詞發(fā)端于德國，是由德國社會(huì)學(xué)家斐迪南·滕尼斯提出的。1887年，滕尼斯在他的代表作《社區(qū)與社會(huì)》中指出，所謂社區(qū)，是指由具有某種文化共性的人口所組成的，關(guān)系親密、相互信任、相互幫助的社會(huì)利益共同體［2］。隨后，許多學(xué)者如帕克、費(fèi)孝通、桑德斯、古達(dá)爾等都對(duì)“社區(qū)”進(jìn)行了研究，也提出了自己的社區(qū)理論［3］。2000年11月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》指出，社區(qū)是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體［4］。綜上所述，我們認(rèn)為社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)，按照一定的制度和規(guī)則組織起來的，通過各種途徑實(shí)現(xiàn)社會(huì)互動(dòng)、守望相助，具有共同的認(rèn)同感和歸屬感的人類共同體。

(二)移民社區(qū)和非自愿性移民社區(qū)

移民，指那些由一定區(qū)域或國家，遷移到并長期居留于另外一區(qū)域或國家，在移居地居住、生活、休閑，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)人或群體。移民社區(qū)，指由移民集中居住、生活而形成的社區(qū)。移民的形式多種多樣，比如婚姻移民、技術(shù)移民、投資移民、扶貧開發(fā)移民、戰(zhàn)爭移民、工程移民等。按移民遷移的起始動(dòng)因，可將移民分為自愿性移民和非自愿性移民兩類。自愿性移民是指基于本人意愿，為了自身的生存和發(fā)展而自愿遷移的個(gè)人或群體。自愿性移民具有主動(dòng)性、目的性、個(gè)體性等特點(diǎn)。非自愿性移民指遷移的動(dòng)機(jī)并非出于自己的本意，只是由于自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭動(dòng)亂、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)等原因被迫進(jìn)行遷移的個(gè)人或群體［5］。非自愿性移民一般具有被動(dòng)性、規(guī)模大、社會(huì)影響大、生產(chǎn)體系被破壞、社會(huì)資源損失等特點(diǎn)。當(dāng)今中國，非自愿性移民主要指為進(jìn)行環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)、資源開發(fā)、扶貧開發(fā)等活動(dòng)，由政府主導(dǎo)的、有計(jì)劃的、較大規(guī)模的公民搬遷行為。非自愿性移民社區(qū)是指由政府規(guī)劃并實(shí)施的，專門設(shè)計(jì)、建設(shè)并指定由非自愿性移民集中居住、生活的區(qū)域。

三、國內(nèi)外的社區(qū)管理模式及非自愿性移民社區(qū)管理的初步探索

(一)國外社區(qū)管理的主要模式

從世界范圍來看，社區(qū)管理模式可以歸結(jié)為三種基本類型:政府主導(dǎo)模式、社區(qū)自治模式和混合模式。

政府主導(dǎo)模式以新加坡最為典型。新加坡在政府部門中設(shè)立專門的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)社區(qū)規(guī)劃和管理的職能，社區(qū)經(jīng)費(fèi)90%來自財(cái)政撥款，其余自籌或通過社區(qū)義務(wù)勞動(dòng)來完成。而社區(qū)日常管理由社區(qū)內(nèi)三個(gè)組織，即居民顧問委員會(huì)、社區(qū)中心管理委員會(huì)和居民委員會(huì)來完成，其管理模式的特點(diǎn)是“政府指導(dǎo)、社區(qū)自治、權(quán)責(zé)明晰”。

社區(qū)自治模式以美國、德國最為典型。政府主要通過制定各種法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同組織、家庭和個(gè)人的行為，以協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)關(guān)系。社區(qū)內(nèi)各種事務(wù)則完全由社區(qū)居民自己做主，社區(qū)所需經(jīng)費(fèi)主要通過各類團(tuán)體、基金會(huì)等方式來解決，其管理模式的特點(diǎn)是“社區(qū)自治、政府協(xié)調(diào)”。

混合模式以中國香港、日本最為典型。在香港，政府設(shè)立了專門的社區(qū)管理組織“社區(qū)福利署”，下轄4個(gè)行政服務(wù)中心;在日本，政府設(shè)立專門社區(qū)管理機(jī)構(gòu)“社區(qū)建設(shè)委員會(huì)”，下轄“町會(huì)聯(lián)合會(huì)”和“町會(huì)”。政府的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃和指導(dǎo)社區(qū)管理，并提供經(jīng)費(fèi)，其管理模式的特點(diǎn)是“自治為主，政府指導(dǎo)為輔”。

(二)國內(nèi)社區(qū)管理模式的探索

1986年，中國民政部首次把社區(qū)概念引入城市管理，并鼓勵(lì)各城市探索適合本地特色的社區(qū)管理模式。經(jīng)過20多年的探索，形成了各具特色的社區(qū)管理模式，如哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽春暉模式、湛江霞山模式等，這些模式基本上都可以歸結(jié)為以上三種基本類型。截至2011年，全國有84 689個(gè)城市社區(qū)、59.9萬個(gè)建制村(社區(qū))［6］。城鄉(xiāng)社區(qū)作為保障和改善民生的重要依托、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要平臺(tái)、鞏固黨在基層執(zhí)政地位的基石，在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)管理體系中發(fā)揮了不可替代的基礎(chǔ)作用［7］。

非自愿性移民社區(qū)既不同于人口高度異質(zhì)化的一般城市社區(qū)，也不同于人口高度同質(zhì)化的農(nóng)村社區(qū)，是一種處于從同質(zhì)化向異質(zhì)化過渡的新型社區(qū)。目前國內(nèi)對(duì)于非自愿性移民社區(qū)的研究主要集中在非自愿性移民的移民方式、心理、社會(huì)適應(yīng)性、社會(huì)整合、可持續(xù)發(fā)展等方面，專門針對(duì)非自愿性移民社區(qū)管理的研究不多。這類研究集中在江西，主要有三種管理模式:一是江西于都的“一會(huì)五組五統(tǒng)一”［8］，這種模式重在政府指導(dǎo)，對(duì)非自愿性移民自治以及社會(huì)服務(wù)重視不夠;二是江西遂川縣的“一會(huì)五站”［9］，這種模式重自治，輕政府指導(dǎo);三是江西省安遠(yuǎn)縣天心鎮(zhèn)新移民社區(qū)“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、干部服務(wù)、理事會(huì)運(yùn)作”的模式［10］，這種模式看起來好像既重視政府主導(dǎo)，也重視移民自治，卻忽視了移民后非政府組織在家庭、婚姻、生活、鄰里關(guān)系等方面的作用。

四、非自愿性移民社區(qū)管理中遇到的主要問題

(一)政府管理懸空、配套不到位是移民社區(qū)管理的根本缺陷

與一般社區(qū)不同，非自愿性移民社區(qū)要經(jīng)歷一個(gè)“由亂到治”的過程，尤其是規(guī)模較大的非自愿性移民社區(qū)。湛江東海島移民社區(qū)有10條村子的居民，共計(jì)2萬多人安置在同一個(gè)小區(qū)里面。在一般城市社區(qū)里，看似微不足道的一個(gè)分歧、一件小事，在非自愿性移民社區(qū)都有可能釀成規(guī)模較大的群體性事件。而在這樣一個(gè)沖突日?；㈥P(guān)系復(fù)雜化的小區(qū)里，政府管理卻出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象。

非自愿性移民社區(qū)首先遇到的事情是無人管理和管理中的臟、亂、差。湛江東海島東簡鎮(zhèn)移民小區(qū)由10條自然村組成，目前只有溪頭田村和溪頭坡村兩條村的居民已經(jīng)入住，其他8條村子尚未遷入。雖然各自然村是由村委會(huì)(居委會(huì))管理，但是整個(gè)安置小區(qū)的行政、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安等都沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，使得小區(qū)管理處于無政府狀態(tài)。目前移民小區(qū)還處在建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施如路燈、路標(biāo)和生活配套設(shè)施如醫(yī)院、學(xué)校、廣場等尚不完善。一些已經(jīng)建好的娛樂設(shè)施，如戲臺(tái)、球場等已經(jīng)被破壞，小區(qū)內(nèi)雜草叢生，遍地垃圾。小區(qū)里只有少量垃圾車，沒有專門的垃圾處理設(shè)施，公共衛(wèi)生無人管理，小區(qū)居民樓前后有11處垃圾焚燒點(diǎn)，其中有一處焚燒點(diǎn)把居民樓的漏雨管燒壞，水管燒黑，給小區(qū)安全帶來了隱患。

非自愿性移民社區(qū)遇到的另一個(gè)重要問題就是社會(huì)矛盾增多，卻無法及時(shí)處理。與原來在農(nóng)村生產(chǎn)生活相比，移民社區(qū)在空間上被大大壓縮，人、財(cái)、物高度密集，移民心理上焦躁不安，樓上樓下、左鄰右舍，不同家庭之間、不同家族之間、不同居委會(huì)之間發(fā)生的各種矛盾和沖突成倍增加。移民小區(qū)急需政府就近指導(dǎo)和管理，但是政府的管理機(jī)構(gòu)卻遠(yuǎn)離非自愿性移民社區(qū)這個(gè)“是非之地”。在湛江市東海島，課題組在移民社區(qū)的規(guī)劃中看不到相應(yīng)的派駐規(guī)劃，甚至在課題組去東簡鎮(zhèn)(現(xiàn)東簡街道辦)政府做課題調(diào)研時(shí)，曾經(jīng)幾次都找不到值班的工作人員。整個(gè)非自愿性移民社區(qū)處于無人協(xié)調(diào)、無人指導(dǎo)和無人管理的狀態(tài)，再加上非自愿性移民心理上的失落、矛盾和利益沖突，想讓非自愿性移民形成對(duì)小區(qū)的歸屬感、榮譽(yù)感和集體意識(shí)是不可能的。

(二)就業(yè)和法制是移民社區(qū)管理的兩大瓶頸

就業(yè)是民生之本，而“集體性失業(yè)”是非自愿性移民社區(qū)繞不開的難題。非自愿性移民失去了自己的土地，也就意味著失去了祖祖輩輩所從事的職業(yè)，即產(chǎn)生了非自愿性移民的“集體性失業(yè)”問題。對(duì)于這些非自愿性移民來說，尋找一份新的工作是當(dāng)務(wù)之急，又極難實(shí)現(xiàn)。土地被征用之后，他們最擅長的農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖技能用不上，由于文化水平低，學(xué)習(xí)新技能又比較困難，短時(shí)間內(nèi)能夠找到工作的不多。2008年6月份拆遷前，政府曾經(jīng)承諾過每一戶家庭可以安排一個(gè)人在工業(yè)園就業(yè)，但由于種種原因，鋼鐵和石化項(xiàng)目直到2012年才正式開工，就業(yè)一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，大量不能安排工作的移民處于失業(yè)狀態(tài)。如何解決非自愿性移民的失業(yè)問題，是地方政府必須啃的一塊硬骨頭。

法制觀念淡薄是非自愿性移民社區(qū)管理面臨的又一個(gè)難題。在一般城市社區(qū)，社區(qū)人口異質(zhì)性強(qiáng)，文化水平高，職業(yè)和生活方式多樣化，法律和制度已經(jīng)成為市民普遍接受的社會(huì)規(guī)范。在農(nóng)村社區(qū)，社會(huì)秩序的維護(hù)主要依靠風(fēng)俗、習(xí)慣、道德、情感、社會(huì)輿論等非正式社會(huì)控制手段。但是，非自愿性移民社區(qū)是一種從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過渡型社區(qū)，在非自愿性移民社區(qū)中，居民的生活空間突然被壓縮，在人、財(cái)、物高度密集的空間里生活，再加上移民拆遷過程中的矛盾和利益沖突，使社區(qū)矛盾呈幾何級(jí)數(shù)增長。農(nóng)村的非正式社會(huì)控制手段在矛盾和沖突中逐步弱化，非自愿性移民不習(xí)慣用法律和制度來解決問題，他們遇到矛盾和沖突時(shí)仍然喜歡“自己搞定”。如果自己無法搞定，就通過家族和朋友來解決，非理性的暴力性事件不可避免會(huì)產(chǎn)生。

(三)移民自治組織功能紊亂，“政企不分”

在東海島非自愿性移民社區(qū)中，為適應(yīng)安置的需要，在政府的主導(dǎo)下，對(duì)原來的村級(jí)組織進(jìn)行了改革，增加了一個(gè)新的組織架構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)合作社，新體制實(shí)行“兩個(gè)機(jī)構(gòu)，一套班子”的方式。但是這一新體制往往導(dǎo)致非自愿性移民組織功能紊亂，“政企不分”。村經(jīng)濟(jì)合作社與一般工商企業(yè)一樣，是獨(dú)立的市場經(jīng)濟(jì)主體，主要負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理村集體財(cái)產(chǎn)，并承擔(dān)集體財(cái)產(chǎn)的保值和增值功能。村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，主要職能是提供社區(qū)公共管理與服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)立后，原村屬的集體資產(chǎn)均歸村經(jīng)濟(jì)合作社集體所有和經(jīng)營，村委會(huì)只負(fù)責(zé)本村的行政事務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)事務(wù)。

湛江東海島非自愿性移民社區(qū)實(shí)行“兩個(gè)機(jī)構(gòu)，一套班子”的體制是不可取的，因?yàn)榇逦瘯?huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于性質(zhì)不同、功能各異的組織。村委會(huì)要完成政府交給的計(jì)劃生育、社會(huì)治安、教育、衛(wèi)生、協(xié)調(diào)村民糾紛等多達(dá)十幾項(xiàng)政治任務(wù)和社會(huì)管理工作。如果讓村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)兼任村經(jīng)濟(jì)合作社的工作，必然導(dǎo)致村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)既無足夠精力搞好政府交給的各項(xiàng)任務(wù)和村子的日常管理工作，也無足夠的能力確保村集體經(jīng)濟(jì)在激烈的市場競爭中保值增值。

(四)非自愿性移民安置后“消化不良”

首先，非自愿性移民的生活習(xí)性并沒有改變。在東海島非自愿性移民社區(qū)，隨意亂丟垃圾、任意堆積柴草等雜物、鏟草種菜、圈地養(yǎng)雞養(yǎng)鴨仍然比較常見，而焚燒垃圾更是給小區(qū)的安全帶來了隱患。在東海島非自愿性移民臨時(shí)安置小區(qū)(主要是60歲以上的老年人，由于害怕老人死在自己出租屋內(nèi)，沒有人愿意把房子租給他們)，老年人的傳統(tǒng)習(xí)慣也給他們自己帶來了很大的不便。在臨時(shí)安置房前的地面和樓梯的平臺(tái)上，老年人堆積了大量沒有任何價(jià)值但又不舍得扔掉的雜物，甚至還有柴草，這些東西給老年人上下樓和出行帶來了不便，有可能會(huì)導(dǎo)致老年人因絆倒而意外死亡。

其次，移民前后的巨大反差使得非自愿性移民對(duì)未來生活感到迷茫，甚至個(gè)別移民出現(xiàn)了抑郁或者其它心理疾病。在移民搬遷之前，盡管市場風(fēng)云變幻，但是這些移民的生活很淡定。他們安慰打拼的孩子時(shí)常說:“孩子，不要緊，實(shí)在不行就回家，家里還有幾畝田，我們可以養(yǎng)活自己?！钡F(xiàn)在他們失去了土地、工作、祖宅、祖墳，在市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)雨中感到恐懼和迷茫，孤立無助。東海島邁奴村一葉姓居民原來養(yǎng)蝦，也種植蔬菜，收入頗豐，拆遷后不會(huì)新的營生，每天飯后就坐在屋邊的樹下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地望著自己祖祖輩輩曾經(jīng)生產(chǎn)、生活和居住過的地方，一言不發(fā)，日復(fù)一日地這樣過日子，出問題是遲早的事情。部分非自愿性移民開始躁動(dòng)不安，家庭矛盾、鄰里沖突增加，每天除了拜神、祭祖，就是打牌、搓麻將、賭博，個(gè)別村民甚至染上了毒癮。

五、非自愿性移民社區(qū)管理模式的構(gòu)建

基于非自愿性移民社區(qū)的過渡性和現(xiàn)有移民社區(qū)管理存在的問題，結(jié)合國內(nèi)外在社區(qū)管理方面的經(jīng)驗(yàn)，課題組認(rèn)為，非自愿性移民社區(qū)必須堅(jiān)持“政府的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)為前提，社區(qū)組織分權(quán)自治為關(guān)鍵，社區(qū)服務(wù)為后盾”的社區(qū)管理模式。

(一)設(shè)立安置社區(qū)行政服務(wù)中心，強(qiáng)化政府權(quán)威

按照現(xiàn)代社區(qū)管理理念，去行政化是現(xiàn)代社區(qū)管理的潮流。但基于非自愿性移民社區(qū)的“由亂而治”的過渡性，強(qiáng)化政府的權(quán)威性反而是確保非自愿性移民社區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。社區(qū)行政服務(wù)中心是街道辦設(shè)在安置社區(qū)的政府派出機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)社區(qū)與街道辦的行政對(duì)接，行使領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等職責(zé)。在湛江東海島東簡鎮(zhèn)新東街的移民安置小區(qū)里，需要集中安置的有10條村子，需要設(shè)立10個(gè)居委會(huì)。運(yùn)用一般的社區(qū)管理模式很難協(xié)調(diào)和處理彼此之間的矛盾和利益沖突，必須由政府派出專門行政管理機(jī)構(gòu)，直接深入非自愿性移民安置社區(qū)。一方面，可以體現(xiàn)黨和政府對(duì)安置社區(qū)移民的關(guān)心愛護(hù)，另一方面，也便于及早發(fā)現(xiàn)問題和矛盾，把各類問題消滅在萌芽之中。

社區(qū)行政服務(wù)中心的職能包括:第一，基于非自愿性移民社區(qū)居民的“集體性失業(yè)”的特殊情況，從民生第一的理念出發(fā)，把就業(yè)指導(dǎo)、勞動(dòng)培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)跟蹤等服務(wù)確立為社區(qū)行政服務(wù)中心的首要工作。中心要對(duì)每一個(gè)非自愿性移民的就業(yè)情況進(jìn)行登記，并與職業(yè)技術(shù)類學(xué)校、企業(yè)保持密切聯(lián)系，以便跟蹤并隨時(shí)掌握每一個(gè)非自愿性移民的就業(yè)動(dòng)態(tài)。第二，基于非自愿性移民思想意識(shí)落后，法制意識(shí)淡薄，把司法援助、法律咨詢和普法作為社區(qū)行政服務(wù)中心的第二項(xiàng)重要工作。第三，安置區(qū)內(nèi)的各種日常行政事務(wù)工作，包括社區(qū)組織、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)綜治、社區(qū)計(jì)生和社區(qū)文化教育等所有政府常規(guī)性和臨時(shí)性的工作。第四，對(duì)安置小區(qū)內(nèi)各居委會(huì)的管轄范圍、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的使用和維護(hù)進(jìn)行責(zé)任劃分和協(xié)調(diào)。第五，對(duì)各社區(qū)居民代表大會(huì)、居委會(huì)、議事咨詢委員會(huì)和聯(lián)絡(luò)協(xié)商委員會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。

(二)社區(qū)分權(quán)自治是移民安置區(qū)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵

目前，各地方政府在移民安置過程中重視前期的動(dòng)員和搬遷工作，對(duì)于搬遷以后的社區(qū)控制和管理重視程度不夠，導(dǎo)致非自愿性移民社區(qū)管理混亂，甚至出現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)流失現(xiàn)象。湖北省檢察院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在三峽移民安置中，共立案查處61名犯罪嫌疑人，其中有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、民政、財(cái)政、水利部門工作人員25人，占41%;有村支書、主任、會(huì)計(jì)22人，占36.1%［11］。湛江東海島的非自愿性移民也不斷反映其集體財(cái)產(chǎn)的流失問題。基層工作人員的職務(wù)犯罪數(shù)額一般不大，但嚴(yán)重影響移民安置工作的貫徹落實(shí)，影響了非自愿性移民的生產(chǎn)生活，在非自愿性移民社區(qū)中形成了惡劣的影響，所以建立分權(quán)制衡的社區(qū)自治組織并進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督是非自愿性移民社區(qū)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵。

依據(jù)現(xiàn)代分權(quán)制衡理論，結(jié)合我國非自愿性移民安置社區(qū)的特點(diǎn)，課題組認(rèn)為，社區(qū)的自治機(jī)構(gòu)應(yīng)該是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“三會(huì)一社”，即社區(qū)居民代表大會(huì)、居委會(huì)、議事咨詢委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作社。另外，在整個(gè)移民安置區(qū)(工程建設(shè)性移民往往需要同時(shí)搬遷并安置若干行政村)設(shè)立一個(gè)聯(lián)絡(luò)協(xié)商委員會(huì)。

社區(qū)居民代表大會(huì)是由社區(qū)內(nèi)全體居民組成，具有選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其主要職責(zé)包括:第一，在不違背憲法和有關(guān)法律法規(guī)的前提下制定社區(qū)日常行為規(guī)則、鄰里關(guān)系準(zhǔn)則、公共設(shè)施使用準(zhǔn)則、小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生守則和社區(qū)安全須知等，并印制成小冊(cè)子發(fā)放到每一戶家庭。第二，以民主選舉、民主表決的方式選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會(huì)、經(jīng)合社領(lǐng)導(dǎo)，推薦、選舉產(chǎn)生社區(qū)議事咨詢委員會(huì)成員，作為社區(qū)代表大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)。第三，掌握村集體的財(cái)政權(quán)，討論并決定村集體財(cái)產(chǎn)收益的分配和使用、居民自籌經(jīng)費(fèi)部分的分配和使用、村經(jīng)合社重大生產(chǎn)經(jīng)營決策和人員變動(dòng)。第四，聽取、審議并批準(zhǔn)社區(qū)居民委員會(huì)、經(jīng)合社和社區(qū)咨詢委員會(huì)的工作報(bào)告和工作計(jì)劃。

社區(qū)居民委員會(huì)是社區(qū)自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在社區(qū)行政服務(wù)中心、中心黨組織和社區(qū)黨組織的指導(dǎo)下開展各種工作。社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)包括如下四個(gè)方面:第一，負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)居民代表大會(huì)做出的各種決策，如社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化、社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)教育等，組織實(shí)施社區(qū)內(nèi)的建設(shè)、管理和服務(wù)。第二，配合政府工作，協(xié)調(diào)社區(qū)居民與政府機(jī)關(guān)、社區(qū)服務(wù)組織之間的關(guān)系。對(duì)政府有關(guān)部門或社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)實(shí)施的涉及群眾性、社會(huì)性、公益性的重大工作在做出決策前進(jìn)行調(diào)查、協(xié)商，舉辦聽證會(huì)，在執(zhí)行過程中及時(shí)向議事咨詢委員會(huì)報(bào)告并征詢意見和建議。第三，定期向社區(qū)居民代表大會(huì)匯報(bào)工作，向代表大會(huì)提出各種意見和建議，接受社區(qū)居民代表大會(huì)的質(zhì)詢和監(jiān)督。

社區(qū)議事咨詢委員會(huì)是傳遞民意，協(xié)調(diào)政府、居委會(huì)和居民之間關(guān)系的潤滑劑［12］。社區(qū)議事咨詢委員會(huì)由居民代表和鄉(xiāng)村精英兩方人員組成。社區(qū)議事咨詢委員會(huì)的主要職責(zé)是:第一，深入社區(qū)居民中間，搜集居民的意見和建議，并把這些意見和建議傳遞給政府、居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)組織。第二，協(xié)助居委會(huì)做好“人民調(diào)解員”的工作，化解矛盾于司法之前，既減輕了司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，又和諧了人際關(guān)系。因?yàn)榉亲栽感砸泼裆鐓^(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，低頭不見抬頭見，打官司雖然明確了權(quán)利和義務(wù)，卻撕裂了人情世故，所以要奉行“調(diào)解為先”的原則。第三，主持召開社區(qū)居民代表大會(huì)，定期向代表大會(huì)報(bào)告工作，代表社區(qū)居民代表大會(huì)監(jiān)督村經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)營狀況，必要時(shí)主持召開社區(qū)居民代表臨時(shí)會(huì)議。第四，動(dòng)員、組織各類文化文體活動(dòng)和聯(lián)誼活動(dòng)，豐富社區(qū)居民的精神文化生活，發(fā)動(dòng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)和公益活動(dòng)，培養(yǎng)社區(qū)居民的“參與、支持、互助、責(zé)任”意識(shí)。

村經(jīng)濟(jì)合作社是非自愿性移民在自愿互利原則基礎(chǔ)上組織起來的，具有股份合作制性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)形式。村經(jīng)濟(jì)合作社一經(jīng)成立，便取得了法人資格，原來在居委會(huì)(村委會(huì))管理下的一切集體財(cái)產(chǎn)，包括土地、資金和其它財(cái)物一律交割給村經(jīng)濟(jì)合作社，由其獨(dú)立經(jīng)營，居委會(huì)無權(quán)干涉。村經(jīng)濟(jì)合作社的主要職責(zé)是承擔(dān)土地及其他集體資產(chǎn)資源的經(jīng)營與管理工作，確保集體財(cái)產(chǎn)能夠保值增值。村經(jīng)濟(jì)合作社還要負(fù)責(zé)為村級(jí)的公共事務(wù)、公益事業(yè)和村委會(huì)提供必要的經(jīng)費(fèi)，配合并協(xié)助居委會(huì)、街道辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的工作。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)當(dāng)接受社區(qū)議事咨詢委員會(huì)的質(zhì)詢和監(jiān)督，定期(一般為一年)向村民代表大會(huì)匯報(bào)集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。如果有1/5以上成年居民提議，就由社區(qū)議事咨詢委員會(huì)主持召開居民代表臨時(shí)會(huì)議，討論并決定村集體經(jīng)濟(jì)的重大事項(xiàng)。

聯(lián)絡(luò)協(xié)商委員會(huì)是非自愿性移民安置社區(qū)特設(shè)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。因?yàn)樵诠こ绦砸泼癜仓弥校枰讶舾勺匀淮灏仓迷谝黄?，不同自然村及不同自然村居民之間在日常生活瑣事、基本公共設(shè)施、休閑娛樂設(shè)施、公共空間的使用和維護(hù)上難免有些分歧和沖突。協(xié)商聯(lián)絡(luò)委員會(huì)主要起到消弭分歧和化解沖突，融洽安置社區(qū)居民之間、居委會(huì)之間關(guān)系的重要作用。聯(lián)絡(luò)協(xié)商委員會(huì)由四方組成，即:安置區(qū)行政服務(wù)中心領(lǐng)導(dǎo)、各居委會(huì)居民代表、村委會(huì)主任和鄉(xiāng)村精英。聯(lián)絡(luò)協(xié)商委員會(huì)的主要職責(zé)是:第一，協(xié)商、規(guī)劃各居委會(huì)在安置社區(qū)內(nèi)的管轄范圍，確定娛樂設(shè)施和其他基本公共設(shè)施使用和維護(hù)的基本原則和規(guī)章，送社區(qū)行政服務(wù)中心批準(zhǔn)后實(shí)施。第二，協(xié)調(diào)處理不同居委會(huì)的居民之間、不同居委會(huì)之間的矛盾和沖突。第三，協(xié)調(diào)社區(qū)服務(wù)組織和各居委會(huì)之間的關(guān)系，根據(jù)各居民代表大會(huì)的意見，對(duì)社區(qū)服務(wù)組織進(jìn)行監(jiān)督考核，清退不合格的社工工作人員和社工組織，在與政府協(xié)商的前提下邀請(qǐng)有資質(zhì)的、專業(yè)化的社工組織入駐社區(qū)服務(wù)。第四，邀請(qǐng)司法局人員、法官、司法援助律師等到安置社區(qū)定期進(jìn)行法律咨詢、司法援助，協(xié)助社區(qū)議事咨詢委員會(huì)解決非自愿性移民之間的糾紛，通過各種方式進(jìn)行普法宣傳，化解矛盾于基層。

(三)成立社區(qū)服務(wù)中心，形成多元參與的社區(qū)服務(wù)格局，做政府的好幫手和非自愿性移民的貼心人

社區(qū)服務(wù)組織可以分為三類:一類是專業(yè)社工組織，一類是志愿者組織，第三類就是社區(qū)居民自組組織。專業(yè)社工組織由安置區(qū)行政服務(wù)中心提供辦公場所和辦公經(jīng)費(fèi)，按照政府購買服務(wù)項(xiàng)目的方式為群眾提供婚姻家庭服務(wù)、心理咨詢和康復(fù)、社區(qū)老人服務(wù)、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、文體活動(dòng)、社會(huì)保障、社區(qū)殘疾人服務(wù)和其它社會(huì)公益性服務(wù)。至于志愿者活動(dòng)，可以充分挖掘城市的地方資源，如職校、高校、婦聯(lián)、共青團(tuán)、紅十字會(huì)等社會(huì)組織，大力推進(jìn)志愿服務(wù)活動(dòng)。如湛江市有技師學(xué)院、機(jī)電學(xué)校、廣東海洋大學(xué)、廣東醫(yī)學(xué)院、湛江師范學(xué)院等，這些學(xué)校的學(xué)生可以滿足支教、支醫(yī)、技能培訓(xùn)、普法宣傳等需求。盡管志愿者活動(dòng)具有臨時(shí)性，但社區(qū)行政服務(wù)中心可以通過各種聯(lián)誼活動(dòng)，引導(dǎo)青年志愿者持續(xù)不斷地為安置社區(qū)的居民提供服務(wù)，以改善安置區(qū)居民的生活狀況和精神狀況，提高他們的生活水平和精神文化水平。在政府和地方自治組織引導(dǎo)下，社區(qū)居民可以成立各種自組組織，如粵劇協(xié)會(huì)、舞蹈協(xié)會(huì)、象棋協(xié)會(huì)、太極拳協(xié)會(huì)、排球隊(duì)、羽毛球比賽等。既增加了居民之間的了解和互助，又融洽了居民之間的關(guān)系，為社區(qū)歸屬感和和諧社區(qū)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

六、非自愿性移民社區(qū)管理新模式的積極意義

我們建立非自愿性移民社區(qū)管理新模式的目標(biāo)是通過“政府主導(dǎo)，社區(qū)分權(quán)自治，社會(huì)組織的廣泛參與”格局的建立，實(shí)現(xiàn)非自愿性社區(qū)管理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。這一格局的積極意義在于:首先，通過社區(qū)行政服務(wù)中心的設(shè)立，并把就業(yè)作為第一要?jiǎng)?wù)、法制作為第二要?jiǎng)?wù)，就抓住了實(shí)現(xiàn)非自愿性移民社區(qū)“由亂而治”的根本，保民生、定規(guī)則，幸福社區(qū)、安全社區(qū)、和諧社區(qū)的目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)。其次，通過社區(qū)分權(quán)自治，村集體財(cái)產(chǎn)直接處于居民的掌控之中，確保了集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，為全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，通過社區(qū)服務(wù)組織的工作，化消極為積極，提高非自愿性移民的心理素質(zhì)、思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，豐富了非自愿性移民的精神文化生活，增強(qiáng)了他們對(duì)新生活的適應(yīng)性，啟迪了他們對(duì)美好未來的憧憬。

［1］中國市長協(xié)會(huì).中國城市發(fā)展報(bào)告2011［R］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

［2］汪波.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索——行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制［J］.新視野，2010(2).

［3］汪波，苗月霞，梁瑩.城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究——行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制［G］.基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，2008－10－13.

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［5］魏珊.非自愿性移民可持續(xù)安置與發(fā)展研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

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［7］姜力.把握加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要機(jī)遇 推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)取得新的更大成績［J］.中國民政，2011(9).

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［9］羅渭榮.與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，全力打造多功能社區(qū)［J］.老區(qū)建設(shè)，2011(5)：51 －52.

［10］郭常躍.創(chuàng)新方法 扎實(shí)推進(jìn)移民社區(qū)建設(shè)［J］.老區(qū)建設(shè)，2011(11).

［11］湖北省人民檢察院辦公室.當(dāng)前貪污、挪用救災(zāi)款、扶貧款和移民安置款等侵害群眾利益犯罪情況分析［EB/OL］.［2005 －04 －15］.http：//www.hubei.yfw.com.cn/shownews.asp?id=44266.

［12］張引，孫泉.我國城市社區(qū)管理現(xiàn)狀及對(duì)策：兼論“兩委一站”模式［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012(1)：68 －72.