我國公共行政信息渠道暢通機(jī)制初探

李維宇， 王 婷

(1.云南中醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院，云南昆明650500;2.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091;3.昆明醫(yī)學(xué)院海源學(xué)院，云南昆明650106)

信息和通信技術(shù)(Information ＆ Communication Technologies，ICTs)的快速發(fā)展正深刻地影響著人類社會發(fā)展的進(jìn)程，波及范圍涉及政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化諸領(lǐng)域。自上世紀(jì)90年代以來，電子政務(wù)日漸勃興。要在激烈的角逐中勝出，各國政府都在積極推動政府信息化，努力提高本國電子政務(wù)水平，以提升政府能力和國家競爭力。經(jīng)過20年的發(fā)展，以計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、現(xiàn)代通信技術(shù)為基礎(chǔ)的電子政務(wù)日趨成熟，并成為信息社會政府治理的核心模式?！?012年聯(lián)合國電子政務(wù)發(fā)展報(bào)告》顯示:中國的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)已經(jīng)從2010年的0.47提高到0.5359，位列全球第78位。與中國電子政務(wù)的快速發(fā)展極不相適應(yīng)的是行政信息公開制度不完善、行政信息公開力度不足、行政信息共享機(jī)制不健全等問題仍較為突出［1］，公共行政信息共享不足、共享不均、共享不暢、公民參與效能感低下［2］。本文針對當(dāng)前我國行政生態(tài)的重大變化——信息社會及電子政務(wù)的興起，分析當(dāng)前我國公共行政信息存在的問題，并從電子政務(wù)的角度提出疏通公共信息渠道、推動政府管理創(chuàng)新的對策建議。

一、公共行政信息渠道及其功能

“公共行政信息渠道”主要指政府在行政活動中的信息傳遞通道，它所承載的信息主要有兩個(gè)來源:一是由政府系統(tǒng)外部公眾輸入的信息，包括公眾的利益訴求表達(dá)，對政府的支持、建議和批評等信息，提供主體主要有公民、企事業(yè)單位、各種咨詢部門、非盈利組織以及行業(yè)機(jī)構(gòu)等;二是政府系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生的政務(wù)信息，主要指在政府系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生、傳遞的與公共利益活動有關(guān)的、與政治系統(tǒng)緊密聯(lián)系的信息，是政府行政活動所涉及的全部信息集合［3］，既包括維持政府行政活動正常開展所需的信息，也包括政府行政活動中所形成的傳遞給公眾的信息，包括各種政府規(guī)劃、文件、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章制度等。從傳遞方向上看，公共行政信息渠道主要包括公眾對政府的信息渠道、政府內(nèi)部的信息渠道、政府對公眾的信息渠道。

沃爾多認(rèn)為，從基本層面上看，所有的行政行為都是政治行為。西蒙也認(rèn)為憑經(jīng)驗(yàn)將政治與行政分開是困難的［4］。公共行政活動可以看作是一個(gè)“政治——行政”過程。從這個(gè)意義上講，公共行政本質(zhì)上是政府基于公共利益的一系列決策過程的集合。構(gòu)建通暢的公共行政信息渠道意義重大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，有利于提高政府決策的科學(xué)性，提高行政效能。西蒙認(rèn)為管理就是決策。在政府決策中，信息扮演著重要的角色，甚至起到?jīng)Q定性的作用。有效的公共組織管理對于政府項(xiàng)目、公共政策、政權(quán)乃至民主本身都是至關(guān)重要的［5］。真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、連貫的公共行政信息是實(shí)現(xiàn)有效政府、效能政府的前提。無論信息渠道在哪一個(gè)環(huán)節(jié)中斷，都會直接影響到公共決策的質(zhì)量，最終影響公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。因此，行政系統(tǒng)“必須具有某些特定的輸送能力，把有關(guān)要求的信息傳遞到各個(gè)處理位點(diǎn)上，直到輸出階段”［6］。

第二，有利于提高政府活動的民主程度。民主之要義在于公開與參與兩個(gè)方面。在公開與參與之間，信息公開是參與的前提條件，參與是信息公開的目的。首先，通暢的公共行政信息渠道打破了政府對信息的壟斷，成為實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的重要方面。其次，暢通的參與渠道在參與的成本、自由性、平等性、便捷性等方面也獨(dú)具優(yōu)勢。最后，信息自由是打擊政府腐敗和不法行為的重要工具，通暢的公共信息渠道是公眾認(rèn)識政府、監(jiān)督政府的窗口。因此，公共行政信息渠道既是公共需求的“傳感器”，也是公眾參與政府決策，表達(dá)利益訴求的重要途徑。公開、可達(dá)、及時(shí)的公共行政信息渠道是實(shí)現(xiàn)透明政府、廉潔政府、民主政府、法治政府的保障。

第三，有利于加強(qiáng)以政府為主體的公共部門之間的協(xié)作和整合，提供整體性的公共服務(wù)。隨著公共需求的日益多樣化、動態(tài)化和復(fù)雜化，公共服務(wù)陷入分散化和碎片化的治理困境，傳統(tǒng)的以政府為主體的科層治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足新形勢下公共服務(wù)的需要。公共服務(wù)提供的邏輯結(jié)構(gòu)由科層邏輯和市場邏輯逐漸向網(wǎng)絡(luò)邏輯演化［7］。政府通過網(wǎng)絡(luò)模式創(chuàng)造出的公共價(jià)值會比通過層次模式創(chuàng)造的公共價(jià)值還要多［8］。網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)政府與私人企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、民間組織的合作，并依賴于協(xié)作網(wǎng)提供各種公共服務(wù)。因此，通暢的公共行政信息渠道作為信息網(wǎng)絡(luò)平臺起到了各協(xié)作方跨界整合的重要技術(shù)支撐作用。

二、我國公共行政信息渠道存在的問題

2008年5月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》是我國政府信息公開、信息自由的一個(gè)里程碑，“標(biāo)志著我國政府信息公開進(jìn)入了一個(gè)法制化、制度化的階段，信息公開的范圍、方式和程序，公民知情權(quán)的監(jiān)督和保障擁有了基本的規(guī)范”。但目前我國政府信息公開仍處于起步階段，尚存在“制度不完善、公開力度不足、公民參與能力不足、參與渠道短缺和政府回應(yīng)力度不夠”［1］等問題。我國公共行政信息渠道存在的問題主要表現(xiàn)為“兩頭緊，中間急”，即民意“失聰”、政令不暢和行政信息不公開三重信息障礙，大致可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

第一，公共信息渠道入口狹窄。如前所述，公共信息渠道是公民表達(dá)需求、偏好、支持，提出意見和建議的重要載體和通道。只有暢通的公共信息渠道才能確保所傳遞的信息準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地輸入到政治(政府)系統(tǒng)。就我國目前的實(shí)際情況來看，公共信息渠道入口狹窄制約了公共信息的來源，政治系統(tǒng)外部的信息難以進(jìn)入到政治系統(tǒng)。雖然建國以來我國建立了一系列政府聯(lián)系群眾的制度，但在一段時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)虛化、弱化的情形。例如，在我國公共利益表達(dá)方面，通常呈現(xiàn)的是費(fèi)孝通先生所指的“單軌政治”——國家與社會關(guān)系中，只有自上而下的行政要求而沒有自下而上的政治吸納。人民日報(bào)政治新聞版與人民網(wǎng)聯(lián)合推出“地方政府開通社情民意通道，你們那里通了嗎”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查［9］，有96.8%的網(wǎng)友認(rèn)為“不暢通”。由于缺乏暢通的渠道，公眾參與政治的效能感和積極性受挫，往往成為“沉默的大多數(shù)”。

第二，官僚制組織的固有弊端導(dǎo)致公共信息內(nèi)部流動梗阻。官僚制組織又稱“科層制組織”，它是一種層級節(jié)制的管理組織結(jié)構(gòu)，權(quán)責(zé)自上而下傳遞，其運(yùn)行過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)上行下達(dá)信息傳遞過程。就我國而言，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，政府體系沿襲了縱向的“條條”和橫向的“塊塊”模式。從“條條”來看，縱向的政府層級體系被劃分為大量的中間管理層次，從中央到地方的政府層級少則4級，多則5級或6級。由于傳遞的層級多、時(shí)間長，信息傳遞鏈條被拉長，“信息每傳遞給另外一個(gè)人，就多一分出錯(cuò)的危險(xiǎn)，到最后面目全非了”［10］。從“塊塊”來看，橫向職能制的分工將同級政府劃分為不同的職能部門，客觀上導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)重疊和職能分散。政府各部門條塊分割、地區(qū)封鎖，各職能部門的本位主義思想嚴(yán)重，缺乏協(xié)作精神，造成了跨部門跨地區(qū)的信息交流障礙。

第三，公共信息出口封閉。在政府過程中，信息意味著權(quán)力，通過控制信息來控制政治溝通，也就控制了決策過程。在我國，傳統(tǒng)的政府管理理念以“管理控制”為主，這種理念體現(xiàn)在公共信息服務(wù)上的邏輯便是:只要是政府的信息就應(yīng)該是保密的，能不公開的就不公開，必須公開的就少公開。另外，各級傳遞者由于理解的差異、好惡的不同，會對同一信息加以不同解釋，甚至有意隱瞞或增刪，導(dǎo)致到達(dá)終點(diǎn)的信息與初始信息大相徑庭，信息嚴(yán)重失真或被歪曲，形成所謂的“中梗阻”，具體表現(xiàn)為信息中途堵塞和變異。

三、以電子政府促進(jìn)公共行政信息暢通

電子政務(wù)已經(jīng)成為政府現(xiàn)代化的一塊基石。在電子政府環(huán)境下，政府治理模式以及政府與公眾的互動方式發(fā)生了深刻變化。首先，電子政務(wù)不僅提供了一種新技術(shù)，而且提供了一種轉(zhuǎn)變政府管理方式的機(jī)制［11］。傳統(tǒng)的政府管理模式缺乏政府與公眾之間的對話。隨著電子政務(wù)的不斷發(fā)展，“政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)采用信息與通信技術(shù)來加速包括政府與非政府實(shí)體——比如公民、非盈利組織和私人部門之間信息交換”［12］。治理的概念也從以公共權(quán)力單向控制向由政府、市場和社會組成的伙伴關(guān)系治理轉(zhuǎn)變。其次，公共事務(wù)的復(fù)雜化以及公共需求的多樣化要求政府機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)協(xié)作，跨越不同政府機(jī)構(gòu)的整體性服務(wù)成為必需。在電子政務(wù)環(huán)境下，信息技術(shù)革命已經(jīng)使機(jī)構(gòu)、部門間的整合變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，整合已經(jīng)成為數(shù)字環(huán)境下政府運(yùn)行的核心，被集中存儲并共享的信息有助于結(jié)束“新公共管理”傳入所導(dǎo)致的碎片化。再次，電子政務(wù)也促使政府組織結(jié)構(gòu)重塑。一是組織內(nèi)部的“垂直整合”?！罢c公民、公司之間的互動通常是數(shù)據(jù)庫驅(qū)動的?！虼耍瑥?qiáng)調(diào)透明的、格式化的、標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計(jì)并控制信息處理過程。”［13］統(tǒng)一的中央數(shù)據(jù)庫將局部機(jī)構(gòu)以及它們提供的服務(wù)與中央系統(tǒng)連接起來，任何與局部服務(wù)的交易自動地依賴于相關(guān)的中心機(jī)構(gòu)。通過“垂直整合”，將大大減少組織內(nèi)部的中央層級，使組織呈現(xiàn)“扁平化”的趨勢，在壓縮組織規(guī)模的同時(shí)減少了信息傳遞的層級，降低了信息失真、信息不暢的風(fēng)險(xiǎn)。二是組織之間的“水平整合”。事務(wù)驅(qū)動的“一站式服務(wù)”將與某一事務(wù)各個(gè)流程涉及的所有機(jī)構(gòu)通過門戶網(wǎng)站聯(lián)系起來。對于公眾來說，設(shè)計(jì)這種“水平整合”的途徑是為了讓公眾得到服務(wù)而不需要知道服務(wù)由哪個(gè)部門提供。當(dāng)系統(tǒng)變得完全整體化和充滿互動的時(shí)候，公共服務(wù)和機(jī)構(gòu)之間的任何藩籬將變得透明。最后，電子政務(wù)旨在增強(qiáng)協(xié)商、參與并最終增強(qiáng)民主。隨著信息和通信技術(shù)導(dǎo)致的進(jìn)入官僚機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)級渠道的增加，公民擁有更多權(quán)力的反向行動發(fā)生了。Web 2.0的技術(shù)革命允許公民擁有更多的控制，從而構(gòu)建更廣泛的以公民為中心的治理［13］。

信息和通信技術(shù)實(shí)現(xiàn)了政府的高度整合，使公共行政信息流動呈現(xiàn)出傳統(tǒng)政府所不可比擬的優(yōu)越性。因此，在實(shí)施電子政務(wù)，促進(jìn)公共行政信息暢通的過程中，以下幾個(gè)方面必須引起重視。

第一，轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建服務(wù)型政府。在提供公共服務(wù)過程中，政府應(yīng)樹立公共信息服務(wù)意識，增加公共行政信息入口并廣泛應(yīng)用信息技術(shù)和通信技術(shù)，以促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提高、激發(fā)內(nèi)部效率、支持公共和政治責(zé)任、增加公眾政治參與以及改善組織間的合作關(guān)系［13］?！皩?shí)施電子政務(wù)的本質(zhì)告訴我們一些關(guān)于公開參與者之間的關(guān)系的事實(shí)?！保?3］因此，在實(shí)施電子政務(wù)的過程中，政府應(yīng)率先消除人為設(shè)定的信息邊界，推進(jìn)思想、知識、信息和經(jīng)驗(yàn)的自由流動。

第二，加強(qiáng)電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？焖侔l(fā)展的通信與信息技術(shù)呈獻(xiàn)了獲得和傳播信息資源的獨(dú)一無二的機(jī)遇。通信與信息技術(shù)效能的發(fā)揮依賴于性能優(yōu)良的信息技術(shù)設(shè)施。目前，我國的基本國情決定了信息技術(shù)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展尚不均衡的情況，主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、東部地區(qū)與西部地區(qū)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“信息鴻溝”現(xiàn)象還較為突出?！安黄降鹊募夹g(shù)分布可能加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會不公平，導(dǎo)致更加弱化的社會團(tuán)結(jié)和文化聚合?！保?4］因此，在一定歷史時(shí)期內(nèi)，主干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、新一代通信技術(shù)研發(fā)、政府外網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)將成為制約我國電子政務(wù)深度和廣度的瓶頸。

第三，加強(qiáng)電子政務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)?！叭肆Y源不足、虛弱的經(jīng)常性組織……阻礙了現(xiàn)代信息技術(shù)快速、廣泛的擴(kuò)散。”［14］充足的電子政務(wù)人力資源是電子政務(wù)得以實(shí)施的重要保障。另外，加強(qiáng)信息知識和技能教育也是必要的?！霸谧畹拖薅?，只要所有人都有讀寫能力，受過包括計(jì)算機(jī)知識和使用因特網(wǎng)的知識教育，都連接到電腦，都能夠接入因特網(wǎng)，電子政務(wù)戰(zhàn)略和項(xiàng)目將是有效率的，并且能夠包括所有人?！保?4］

第四，以電子政務(wù)推進(jìn)政府改革。計(jì)算機(jī)和各種應(yīng)用軟件不論在行政方法還是公共事務(wù)的內(nèi)容上都影響了公共行政，通信和信息技術(shù)直接主導(dǎo)了行政能力的范圍、本質(zhì)和強(qiáng)度。因此，利用電子政務(wù)重塑政府組織結(jié)構(gòu)，再造政務(wù)流程，通過一站式服務(wù)、在線交易等途徑有助于縮短信息渠道，拉近政府與公眾之間的距離，實(shí)現(xiàn)便捷的政民互動，從而為公眾提供高質(zhì)、無縫、整體、以公眾為中心的公共服務(wù)。

第五，擴(kuò)大公眾參與，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息“推”和“拉”的結(jié)合。查德威克和梅揭示了三種電子政務(wù)模式，即管理模式、咨詢模式和參與模式［13］。管理模式的電子政務(wù)涉及最低水平的公眾參與，關(guān)注基于信息與通信技術(shù)的公共服務(wù)提供效率。這是一種“推”的模式。在這種模式中，公眾被提供電子治理而沒有任何輸入。咨詢模式更可以看做是“拉”的模式。在這種模式中，公眾被問計(jì)于各種各樣的電子政務(wù)方案，但是公眾輸入的參數(shù)系統(tǒng)是預(yù)先設(shè)定的。在參與模式中，有更復(fù)雜的水平和垂直流動的信息。咨詢模式和參與模式的區(qū)別在于后者的創(chuàng)新之處“自下而上”。在咨詢模式中，參與的參數(shù)是由官僚設(shè)定的;而在參與模式中，公眾推動改革［15］。在電子政務(wù)環(huán)境下，民眾獲得信息的途徑已不再局限于電視、收音機(jī)、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體，網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用使信息傳送更加快捷，民眾參與公共事務(wù)的熱情也得以激發(fā)。

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