從“罷運(yùn)”引出的思考:出租汽車的管理對(duì)策

雷光才， 唐秋生

(重慶交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，重慶 400074)

一、引言

2008年11月3日，重慶出租汽車因“加氣難”、違章罰款過高、租價(jià)低、“黑車”多、承包款(重慶俗稱“板板錢”)過高導(dǎo)致駕駛員收入低等原因而進(jìn)行停運(yùn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅從2002—2008年底中國已經(jīng)發(fā)生過150多起出租車業(yè)停工停運(yùn)事件［1］。出租汽車之所以會(huì)因?yàn)椤昂谲嚒倍唷⒊邪疬^高而停運(yùn)，究其原因還是出租汽車管理體制的問題［2］。如傅乃芹認(rèn)為，表面看出租車罷運(yùn)的直接誘因是政府或者出租車公司的行為影響到出租車司機(jī)的利益，引發(fā)出租車司機(jī)對(duì)政府或者出租車公司的不滿。實(shí)質(zhì)上，它是社會(huì)矛盾長期沉淀并激化的結(jié)果［3］。李磊也認(rèn)為“份錢”高只是表面現(xiàn)象，從深層看，它暴露了當(dāng)前在中國多數(shù)城市實(shí)行的出租車業(yè)特許經(jīng)營、出租車公司壟斷收益這種管理體制的弊端［4］。

二、重慶出租車的現(xiàn)狀與問題

(一)保有量不足，市民出行不便

截至2008年底，重慶主城區(qū)的出租汽車有10年沒有真正投入運(yùn)力，出租汽車租價(jià)也近10年沒有調(diào)整。近幾年，借運(yùn)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)會(huì)投入運(yùn)力3600余輛。目前，重慶擁有出租汽車約19000輛，其中主城區(qū)只有11900余輛，主城區(qū)出租汽車萬人保有量18輛?？梢姡貞c主城區(qū)的出租汽車數(shù)量尚顯不足(按照建設(shè)部的標(biāo)準(zhǔn)，每萬人出租汽車保有量應(yīng)保持在20輛以上)，某種程度導(dǎo)致重慶市民出行不便。

(二)駕駛員整體素質(zhì)不高，服務(wù)質(zhì)量低

出租汽車駕駛員整體素質(zhì)不高，服務(wù)質(zhì)量不高，甚至出租汽車駕駛員宰客、甩客、繞道等不文明經(jīng)營的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(三)“黑車”嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，道路交通條件不斷得到改善，出租車行業(yè)非法營運(yùn)的“黑車”越來越多，而且有越打越多之勢(shì)［5］?！昂谲嚒钡姆欠?、無序經(jīng)營，損害了合法出租車業(yè)主的切身利益，也為旅客運(yùn)輸埋下了安全隱患，容易引發(fā)安全事故、社會(huì)穩(wěn)定等一系列問題。

(四)出租車市場化程度低，競爭性較弱

重慶的出租汽車市場化程度相當(dāng)?shù)?，競爭性較弱。從市場經(jīng)濟(jì)體制方面看，出租汽車經(jīng)營權(quán)指標(biāo)由政府以行政方式進(jìn)行配置，同時(shí)認(rèn)為其具備公益性，將其作為一種資源進(jìn)行優(yōu)惠，與市場經(jīng)濟(jì)體制相悖。

以上情況不是重慶出租汽車市場特有的現(xiàn)象。從全國范圍看，是出租汽車市場的共性［6］。目前，很多地方的出租汽車行業(yè)管理方式都比較粗放，對(duì)出租汽車公司的約束力不夠，出租汽車經(jīng)營權(quán)指標(biāo)往往作為一種資源掌握并由政府進(jìn)行配置，而且往往都在出租汽車經(jīng)營權(quán)指標(biāo)上下很大功夫［2－4，6－7］，具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征。因此，要解決根本問題，應(yīng)該從出租汽車管理體制入手。

三、出租車存在問題的原因

(一)嚴(yán)控行業(yè)進(jìn)入門檻，導(dǎo)致出租汽車市場為“賣方市場”

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，重慶的出租汽車數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量和出租汽車駕駛員與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律嚴(yán)重不符，表現(xiàn)在:一是出租汽車數(shù)量嚴(yán)重不足，出租汽車形成了嚴(yán)重的賣方市場;二是出租汽車是賣方市場，導(dǎo)致了出租汽車服務(wù)質(zhì)量低劣;三是因?yàn)槌鲎廛囆袠I(yè)進(jìn)入門檻較低，技術(shù)含量不高，導(dǎo)致從業(yè)人員來源范圍廣、數(shù)量多，整體素質(zhì)不高。

(二)駕駛員從業(yè)市場為“買方市場”，易受經(jīng)營者盤剝

重慶主城區(qū)具備出租汽車從業(yè)資格的人員44000余人，實(shí)際從業(yè)人員34000余人;主城區(qū)出租汽車駕駛員人均月收入在3200元以上，高于重慶主城區(qū)人均收入水平。從出租汽車保有量看，重慶出租汽車駕駛員數(shù)量與能夠?qū)嶋H從事出租汽車駕駛工作的從業(yè)人員數(shù)量嚴(yán)重失衡，形成嚴(yán)重的買方市場，導(dǎo)致具有出租汽車從業(yè)資格的駕駛員很難真正從事出租汽車駕駛工作，即便從事了出租汽車駕駛工作，也只能任由出租汽車經(jīng)營者盤剝。

(三)經(jīng)濟(jì)利益不均衡引發(fā)不良競爭

面對(duì)嚴(yán)重短缺的公共交通資源，為避免出租車過度發(fā)展造成城市公共交通和行業(yè)內(nèi)的惡性競爭，對(duì)城市出租車實(shí)行總量控制。在體制過渡的過程中，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不清，企業(yè)、市場和政府關(guān)系不順，法律制度等不完善，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)利益的不均衡。

此外，政府通過經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)或拍賣等方式，將出租車經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給公司或個(gè)人，造成了公司或個(gè)人的壟斷經(jīng)營，使取得經(jīng)營權(quán)的“指標(biāo)數(shù)”成為一種“稀缺資源”。出租車公司之間的競爭是直接面向政府進(jìn)行的獲取經(jīng)營權(quán)指標(biāo)的競爭。同時(shí)，在政府采用運(yùn)價(jià)控制的背景下，各公司間的服務(wù)競爭缺乏動(dòng)力，而“指標(biāo)”成為公司壟斷經(jīng)營的基石，并演變成公司與公司之間的利益之爭。為消化或轉(zhuǎn)移取得經(jīng)營權(quán)的成本，通過承包、掛靠、供車經(jīng)營等多種方式向司機(jī)收取高額承包費(fèi)、掛靠費(fèi)或租車費(fèi)，以達(dá)到獲取高額利潤的目的。司機(jī)為此不得不采取延長勞動(dòng)時(shí)間，導(dǎo)致司機(jī)與司機(jī)之間為爭取客源而不惜采取各種不良競爭手段。

(四)利益驅(qū)使和取證難導(dǎo)致“黑車”橫行

“黑車”之所以屢禁不止，一是“黑車”購買成本低、程序少、利潤大;二是乘客安全意識(shí)差，為了圖方便、圖便宜而搭乘“黑車”，完全忽視了安全問題，給“黑車”留下了廣闊的生存空間;三是“黑車”打擊難度大，取證難，扣車難，處罰難，眾多的人情因素干擾執(zhí)法人員的處罰決定，教育處罰難以到位，影響了對(duì)“黑車”的打擊效果。

四、出租汽車運(yùn)營管理對(duì)策

(一)對(duì)出租汽車的管理

一是加強(qiáng)價(jià)格管制。根據(jù)國務(wù)院優(yōu)先發(fā)展公交和節(jié)能減排、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的精神，對(duì)出租汽車應(yīng)該重新定位。公交汽車具有公益性，是滿足廣大低收入人群的出行需求，出租汽車應(yīng)該以服務(wù)中高收入人群的出行為目標(biāo)，不具備公益性。因此，從需求管理的角度應(yīng)該降低公交汽車的價(jià)格，適當(dāng)提高出租汽車租價(jià)，減少出租汽車出行需求的人群。這樣不僅可以緩解出租汽車運(yùn)力不足帶來群眾出行難的問題，還可以降低出租汽車因客多車少帶來的出租汽車駕駛員拒載、宰客、甩客等行為的發(fā)生率，為規(guī)范出租汽車的管理奠定基礎(chǔ)。

二是合理確定出租汽車運(yùn)力投放。由于出租汽車市場化程度較低，競爭性不強(qiáng)，投放出租汽車運(yùn)力會(huì)影響現(xiàn)有出租汽車經(jīng)營者的利益，導(dǎo)致投放出租汽車運(yùn)力受到較大阻力，增加運(yùn)力較為困難。我們應(yīng)該逐漸放開出租汽車市場，以市場配置資源方式為主，研究出租汽車新的運(yùn)力投放方式和退出機(jī)制，改變出租汽車投放困難和只進(jìn)不出的局面。研究出租汽車投放數(shù)學(xué)模型，為出租汽車投放提供科學(xué)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)出租汽車的供需平衡。同時(shí)取消出租汽車燃油補(bǔ)貼和各種稅、費(fèi)優(yōu)惠政策，降低或者取消出租汽車經(jīng)營權(quán)指標(biāo)有償使用費(fèi)，讓出租汽車逐漸進(jìn)入真正的市場化運(yùn)營。

三是加強(qiáng)出租汽車運(yùn)營管理。改革運(yùn)營模式，實(shí)行政府宏觀管理與協(xié)會(huì)、公司微觀服務(wù)相結(jié)合的個(gè)體化運(yùn)營模式，即出租車的經(jīng)營權(quán)歸個(gè)人所有，產(chǎn)權(quán)明確無爭議，出租車經(jīng)營者個(gè)人依法向國家繳納有關(guān)所得稅與營業(yè)稅，出租車經(jīng)營者個(gè)人同時(shí)向出租車協(xié)會(huì)、各個(gè)出租車公司繳納少量的管理費(fèi)用。出租車協(xié)會(huì)以行政區(qū)劃為單位，可分別成立區(qū)、縣、市等各級(jí)出租車行業(yè)協(xié)會(huì)，而出租車管理公司可根據(jù)具體情況確定。與此同時(shí)，制定出租汽車的服務(wù)規(guī)范和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范出租汽車管理，提高出租汽車服務(wù)質(zhì)量，改變目前出租汽車服務(wù)質(zhì)量低劣的局面。

四是推進(jìn)出租汽車公司管理。推行出租汽車公司化管理，探索出租汽車公司化管理的新模式，突現(xiàn)出租汽車公司化經(jīng)營的規(guī)?；?yīng);嚴(yán)格界定出租汽車經(jīng)營企業(yè)和從業(yè)人員的權(quán)利、義務(wù);制定出租汽車公司化管理辦法，規(guī)范出租汽車公司化管理;對(duì)出租汽車實(shí)行承包經(jīng)營的，承包款遵循政府指導(dǎo)的原則;對(duì)出租汽車公司加強(qiáng)考核，建立出租汽車公司信譽(yù)檔案，與出租汽車運(yùn)力投放掛鉤。

(二)對(duì)出租汽車駕駛員的管理

由于目前大多數(shù)地方出租汽車駕駛員素質(zhì)普遍偏低，出租汽車市場競爭性不強(qiáng)，出租汽車經(jīng)營權(quán)指標(biāo)多掌握在少部分公司手中，而具備出租汽車從業(yè)資格的人數(shù)較多。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)出租汽車駕駛員的管理。

一是控制具備出租汽車駕駛從業(yè)資格人員的數(shù)量。嚴(yán)格出租汽車從業(yè)人員資格考培制度，從源頭上控制具備出租汽車從業(yè)資格的人員數(shù)量，根據(jù)市場的需要進(jìn)行出租汽車駕駛員從業(yè)資格培訓(xùn)和考試，改變目前出租汽車從業(yè)人員供大于求的局面，基本上實(shí)現(xiàn)供需平衡。

二是提高出租汽車從業(yè)人員的素質(zhì)。建立出租汽車從業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，建立健全出租汽車駕駛從業(yè)人員考核制度，制定出租汽車駕駛員準(zhǔn)入、退出、管理和考核辦法，提高準(zhǔn)入門檻，為市場提供高素質(zhì)的從業(yè)人員，從而提高出租汽車整個(gè)行業(yè)的素質(zhì)。

三是建立健全出租汽車從業(yè)人員登記制度。建立健全出租汽車從業(yè)人員資格登記制度，借鑒建設(shè)部對(duì)注冊(cè)工程師等從業(yè)人員的管理辦法，為通過培訓(xùn)和考試后具備出租汽車從業(yè)資格的人員建立檔案，對(duì)實(shí)際從事出租汽車駕駛的從業(yè)人員進(jìn)行登記管理，并發(fā)放從業(yè)人員登記信息IC卡(主要是為執(zhí)法和檢查提供方便，執(zhí)法人員只需要配備讀卡器就可以掌握該從業(yè)人員的基本信息、服務(wù)的企業(yè)、從業(yè)時(shí)間、違章和被處罰情況等)，把握出租汽車從業(yè)人員的動(dòng)向，加強(qiáng)出租汽車從業(yè)人員的流動(dòng)性管理。對(duì)具備從業(yè)資格而超過一定時(shí)間未能實(shí)際從業(yè)的人員除名，該部分人員如要進(jìn)入出租汽車行業(yè)，需要重新進(jìn)行培訓(xùn)和考核。

四是建立出租汽車駕駛員協(xié)會(huì)。建立出租汽車駕駛員協(xié)會(huì)，給出租汽車駕駛員以溝通和訴求的平臺(tái)，建立出租汽車駕駛員自律機(jī)制。同時(shí)，通過這個(gè)平臺(tái)也可以掌握出租汽車行業(yè)的動(dòng)態(tài)。

(三)加強(qiáng)立法和執(zhí)法

一是盡快出臺(tái)有關(guān)出租車行業(yè)管理規(guī)范和考核辦法。國家應(yīng)該出臺(tái)切實(shí)可行的出租汽車行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見，各地方政府應(yīng)適時(shí)出臺(tái)出租汽車駕駛員管理辦法和出租汽車服務(wù)規(guī)范、出租汽車運(yùn)營管理規(guī)范等具體實(shí)施辦法。

二是政府應(yīng)加強(qiáng)非法營運(yùn)執(zhí)法打擊力度。各地方應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)有效的打擊非法營運(yùn)的措施，建立打擊非法營運(yùn)的長效機(jī)制。非法營運(yùn)之所以猖獗，除了取證難之外，一方面是鉆了法律的空子;另一方面是鉆了公安和交警執(zhí)法部門“權(quán)力真空”的空子。因此，公安和交通管理部門應(yīng)加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)信息共享，加大執(zhí)法力度，齊抓共管，才能有效防治非法營運(yùn)。

三是加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，完善投訴制度。加強(qiáng)媒體和社會(huì)輿論宣傳，正面引導(dǎo)群眾乘坐正規(guī)出租汽車，從“源頭上”封堵非法營運(yùn)的缺口。同時(shí)，對(duì)那些“漏網(wǎng)之魚”，完善的監(jiān)督投訴制度則是從根本上制約企業(yè)和個(gè)人違規(guī)、營造良好出租車環(huán)境的重要手段。因此，政府要組織成立出租車行業(yè)投訴處理中心，形成一條龍服務(wù)管理架構(gòu)及投訴處理一體化的常規(guī)工作流程，建立完整的行業(yè)投訴處理調(diào)查體系，完善如投訴調(diào)查處理責(zé)任制度等一系列投訴調(diào)查處理制度，建立透明、公開的投訴處理機(jī)制，對(duì)違章公司、個(gè)人按實(shí)施辦法進(jìn)行嚴(yán)格的處罰，讓違規(guī)企業(yè)和個(gè)人的違規(guī)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其違規(guī)收入。

五、結(jié)語

本文從出租車罷運(yùn)事件入手，以重慶為例，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)重慶市出租車行業(yè)的管理現(xiàn)狀進(jìn)行了深刻剖析。出租汽車市場為“賣方市場”，駕駛員從業(yè)市場卻為“買方市場”;出租汽車駕駛員易受經(jīng)營者盤剝;經(jīng)濟(jì)利益不均而引發(fā)不良競爭;利益驅(qū)使和取證難導(dǎo)致“黑車”橫行等四個(gè)方面是重慶市出租車行業(yè)管理存在的問題和原因。最后，有針對(duì)性地提出了出租車行業(yè)管理的對(duì)策建議，以此為重慶乃至全國出租車行業(yè)的健康發(fā)展提供借鑒。

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