人民監(jiān)督員知情權(quán)保障存在的問題及對策

王敏眉

（成都市成華區(qū)人民檢察院 公訴科，四川 成都 610051）

一、人民監(jiān)督員知情權(quán)保障存在的問題

（一）人民監(jiān)督員知情權(quán)缺乏立法保障

雖然人民監(jiān)督員制度已經(jīng)得到了全社會的廣泛關(guān)注和重視，也得到了中央有關(guān)部門的支持與肯定，然而，缺乏立法上的依據(jù)，始終是人民監(jiān)督員制度的最大“軟肋”，也是人民監(jiān)督員知情權(quán)無法獲得充分保障的根本原因。當(dāng)前的人民監(jiān)督員制度是在沒有任何具體法律條文規(guī)定的情況下，檢察機關(guān)內(nèi)部開展的一項制度性創(chuàng)新，是檢察機關(guān)內(nèi)部的單方面的舉動。建立人民監(jiān)督員制度的主要依據(jù)，依然是2010年《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。雖然《規(guī)定》的第28條和第36條明確規(guī)定了人民監(jiān)督員在案件監(jiān)督和日常工作中可以了解案件的基本信息和檢察工作的基本情況，但是，對人民監(jiān)督員通過何種途徑、以何種方式了解以上信息，并未作明確而剛性的規(guī)定。人民監(jiān)督員制度的設(shè)計者“考慮到在實踐中知情的渠道是多種多樣的，即使規(guī)定得再細，仍然很難一一列舉，相反可能會在一定程度上限制知情權(quán)”［1］。然而，在缺乏立法保護的情況下，制度設(shè)計者對人民監(jiān)督員知情權(quán)的考量，恰恰是人民監(jiān)督員知情權(quán)缺乏保障的最直接、最根本的原因。

（二）人民監(jiān)督員知情權(quán)缺乏主體保障

人民監(jiān)督員作為知情權(quán)的權(quán)利主體，其地位是否獨立，對知情權(quán)能否得到保障具有根本性的影響。我國當(dāng)前的人民監(jiān)督員制度具有一定的設(shè)計缺陷，人民監(jiān)督員的主體地位缺乏保障，造成人民監(jiān)督員知情權(quán)缺乏主體保障。一是人民監(jiān)督員的選任缺乏獨立性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督是一種來自檢察機關(guān)之外的監(jiān)督，外部監(jiān)督的性質(zhì)決定了人民監(jiān)督員的產(chǎn)生必然要獨立于檢察機關(guān)。然而，根據(jù)《規(guī)定》中對人民監(jiān)督員選任的相關(guān)規(guī)定，人民監(jiān)督員的名額確定、地區(qū)劃分、選任方式、考察任命、頒發(fā)證書等一系列程序，檢察機關(guān)都在事實上起著主導(dǎo)甚至決定性的作用。這種“被監(jiān)督者選任監(jiān)督者”的境地，造成了人民監(jiān)督員在主體上很難獨立于檢察機關(guān)，從而影響到人民監(jiān)督員作為權(quán)利主體所應(yīng)當(dāng)享有的包括知情權(quán)在內(nèi)的各項權(quán)利。二是人民監(jiān)督員制度的運行缺乏獨立性。人民監(jiān)督員制度的運行，需要一定的財力、物力作為物質(zhì)保障。然而，由于立法缺失，人民監(jiān)督員制度的運行經(jīng)費一般都是由檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)。監(jiān)督者由被監(jiān)督者“供養(yǎng)”，這不可避免地讓人產(chǎn)生“拿人手短，吃人嘴軟”的聯(lián)想，人民監(jiān)督員監(jiān)督的公信力和效果都會受到影響。

（三）人民監(jiān)督員知情權(quán)缺乏制度保障

信息獲取既是確立知情權(quán)的最終目的，也是保障知情權(quán)的重要手段。雖然人民監(jiān)督員擁有知情權(quán)，但是在信息傳播途徑日益多樣的今天，人民監(jiān)督員知情權(quán)制度保障十分受限。一是獲取信息的渠道有限。當(dāng)前，人民監(jiān)督員獲取信息的主要渠道仍局限于檢察機關(guān)定期向人民監(jiān)督員報送的聯(lián)絡(luò)?？?、專題信息、簡報通報，以及檢察機關(guān)邀請人民監(jiān)督員參加活動等。這些信息傳遞手段不僅容量有限，而且存在嚴重的滯后性，很難滿足人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作的需要。二是內(nèi)容的有限性。人民監(jiān)督員主要是對檢察機關(guān)日常執(zhí)法活動及職務(wù)犯罪中的“七類案件或事項”進行監(jiān)督，其監(jiān)督范圍不僅涵蓋了案件的立案、偵查終結(jié)、起訴等程序性問題，還涉及到案件的證據(jù)、事實等實體性問題。然而，目前人民監(jiān)督員僅能獲得案件或事項的表面情況，對其背后的具體問題則無法知曉。由于《規(guī)定》中缺乏對人民監(jiān)督員知情權(quán)的剛性保護，也缺乏對違反知情權(quán)行為的處罰措施，檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員知情權(quán)的重視程度普遍不夠，甚至存在應(yīng)付思想，在向人民監(jiān)督員通報信息或與人民監(jiān)督員交流時對信息進行篩選，只通報常規(guī)性、事務(wù)性的問題，對實質(zhì)性、關(guān)鍵性的問題則加以隱瞞。這就使得人民監(jiān)督員了解到的只是檢察工作的部分內(nèi)容，甚至是夸大、歪曲、虛假的事實。

二、保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的對策建議

（一）探索人民監(jiān)督員知情權(quán)立法保護的路徑

“一項制度在創(chuàng)設(shè)階段超越已有法律體系進行嘗試，往往會為急速變革的社會所允許，這不難理解。然而，無限期的沒有法律依據(jù)，對于制度實踐而言則是不可想象的事情，因為它必然會破壞社會對規(guī)則的信心和對法律的期待?！保?］人民監(jiān)督員制度的立法保護，不僅直接關(guān)系到人民監(jiān)督員知情權(quán)能否獲得充分、有效的保障，也關(guān)系到人民監(jiān)督員的監(jiān)督職能能否得到發(fā)揮，更關(guān)系到人民監(jiān)督員制度能否持續(xù)。只有在法律上明確和規(guī)范人民監(jiān)督員制度，才能保證人民監(jiān)督員制度的威信，才能為人民監(jiān)督員知情權(quán)提供最根本的保障。新刑事訴訟法并沒有將人民監(jiān)督員制度寫進去，但是，人民監(jiān)督員制度仍然可以依托《人民檢察院組織法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，甚至以新制定的《人民監(jiān)督員組織法》為平臺，對人民監(jiān)督員制度進行合理定位和規(guī)范，實現(xiàn)該項制度的法律化、規(guī)范化，進而實現(xiàn)法律對人民監(jiān)督員知情權(quán)的確認與保護。

（二）強化人民監(jiān)督員知情權(quán)的主體保障

獨立性是人民監(jiān)督員知情權(quán)得以保障的主體條件。目前，人民監(jiān)督員的選任及制度運行都難以獨立于檢察機關(guān)，這極大地影響了人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障，必須做出合理調(diào)整。建立人民監(jiān)督員制度的目的在于通過體制外的監(jiān)督，保障檢察機關(guān)檢察權(quán)的規(guī)范行使。因此，作為被監(jiān)督的對象，人民檢察院不應(yīng)該參與到人民監(jiān)督員的選任工作中來。人民監(jiān)督員來自人民，并代表人民對檢察機關(guān)進行監(jiān)督，這決定了人民監(jiān)督員的選任必須由人民群眾決定。所以，代表人民行使權(quán)力的人民代表大會則必然成為人民監(jiān)督員的選任機關(guān)。“通過人大的一些程序來產(chǎn)生人民監(jiān)督員，符合人民行使權(quán)力的機關(guān)是人民代表大會這一憲法規(guī)定?！保?］在人民監(jiān)督員由人民代表大會選任的基礎(chǔ)上，將人民監(jiān)督員制度運行的經(jīng)費來源納入人大財政預(yù)算，構(gòu)建獨立的人民監(jiān)督員制度保障體系。根據(jù)具體情況，為人民監(jiān)督員實施各項與職責(zé)相關(guān)的活動，特別是維護知情權(quán)的活動提供必要的保障。

（三）完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機制

知情權(quán)保障機制是確保人民監(jiān)督員知情權(quán)渠道暢通的重要條件。作為人民監(jiān)督員的監(jiān)督對象及信息的主要來源和媒介，檢察機關(guān)應(yīng)從多個方面完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機制。一是進一步完善信息通報機制。在現(xiàn)有信息傳遞機制的基礎(chǔ)上，充分利用信息承載量大、傳遞方便快捷的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、移動終端、新聞媒體等，及時傳播與人民監(jiān)督員有關(guān)的信息，確保人民監(jiān)督員能夠全面、快速地了解監(jiān)督信息。二是進一步暢通人民監(jiān)督員獲取信息的渠道。由于人民監(jiān)督員具有外部性、非專業(yè)性、社會性的特點，可以采取定期例會制度、個案聯(lián)系制度、聯(lián)席會議制度、案件質(zhì)量聯(lián)合檢查制度、列席旁聽制度等靈活多變的方式，確保每一位人民監(jiān)督員能及時、有效地獲取檢察機關(guān)的相關(guān)信息。三是加強人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機構(gòu)建設(shè)。進一步完善檢察機關(guān)內(nèi)部人民監(jiān)督員辦公室的設(shè)置，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員辦公室在保障人民監(jiān)督員知情權(quán)中的信息傳達、組織保證、溝通聯(lián)絡(luò)等作用，切實為人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)提供必要的信息和協(xié)調(diào)服務(wù)。

［1］徐盈雁.人民監(jiān)督員制度正在進一步規(guī)范和完善［N］.檢察日報，2006—03—02（3）.

［2］毛丹.人民監(jiān)督員制度面臨的三大法律難題［J］.法制與社會，2008（2）.

［3］福建省人民檢察院，福建省社會科學(xué)聯(lián)合會課題組.檢察機關(guān)直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度研究［J］.東南學(xué)術(shù)，2005（2）.