論我國反對特權思想與特權現(xiàn)象制度的完善

肖峰，曾文革，白晨光

特權思想是權力腐化的源頭，特權現(xiàn)象則混合了貪腐、權力濫用、瀆職等違法行為以及輕微違紀行為，我國現(xiàn)行制度高壓打擊違法行為，但對小幅度、常態(tài)性偏離權限，以及濫用職權內的裁量彈性則無以應對。可以說腐敗現(xiàn)象是產(chǎn)生于特權階層中的特權思想。因此，可以說反腐首先必須反特權［1］。彌補我國法律和政策對特權思想與特權現(xiàn)象的治理是當務之急。

一、反對特權思想與特權現(xiàn)象的制度需求

什么叫特權？特權就是“政治上經(jīng)濟上在法律和制度之外的權利。”［2］在我國建立公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟體系后，權力行使受到人民群眾監(jiān)督的力度應當更大，特權思想和特權現(xiàn)象也應作古。但由于發(fā)展階段與社會歷史條件的原因，權力者在職權范圍之外享有特殊地位的現(xiàn)象仍然存在，并且潛藏與權力日常運行的各個環(huán)境。

特權在政治上表現(xiàn)為等級制和獨斷專行的家長制。這部分仍然是困擾地方和領域發(fā)展的障礙，黨員干部、國家工作人員的制約不夠，權限范圍內的彈性用于自我服務或約束他人，政治平等關系易走向微妙的權力傾軋與博弈，形成下級依附上級、普通部門依附敏感部門的局面。經(jīng)濟上表現(xiàn)在不同職權地位、權力者與普通群眾在經(jīng)濟條件保有上存在明顯的極差，如干部享有工資以外的特殊待遇，如用車、住房、醫(yī)療等，少數(shù)黨員干部利用職權謀求制度以外的特殊利益。以權謀私是特權思想的惡性膨脹，是特權現(xiàn)象的一種極端發(fā)展和典型表現(xiàn)形式，嚴重職務犯罪與常態(tài)化的特權行為結合在一起，會削減人民群眾對整個權力系統(tǒng)的信任和威信。社會生活上，特權主要表現(xiàn)為利用權力和地位的影響，為自己謀求職位以外的社會地位、榮譽和影響，為自己的子女親屬謀求各種利益。這些權力非常態(tài)行使有兩大制度原因：一是法律賦予國家機關及其工作人員在職責范圍內的裁量彈性，造成許多行為難以說清是職責內行為還是越權行為；二是對以權謀私的非犯罪行為監(jiān)督糾察力度遠不能與特權現(xiàn)象的頻率相比。因此，現(xiàn)行法律、政策框架內難以對此作出充分的制度反饋，必須針對特權思想與特權現(xiàn)象形成新的制度對策。

思想決定行為，反特權的制度調整對象要覆蓋主觀思想與客觀行為，調整手段上要破解法律與政策脫節(jié)的問題。具體說來，調整對象上，體現(xiàn)為掌握一定管理、支配公共財產(chǎn)、人事關系等權力資源的機構與人員，濫用職權、謀取私利、侵犯公共利益的隱蔽、輕微狀態(tài)，不具有貪污、受賄罪那樣明顯的可識別性，更傾向于抑制權力的系統(tǒng)性風險。調整方式具有特殊性，雖然單個特權行為的危害性不及犯罪行為，卻廣泛依附于權力系統(tǒng)日常運行的各個角落，侵蝕黨和國家“為人民服務”本質的風險更加巨大，相關制度既需要調整特權行為還要作用于特權思想，這要求在法律、政策作用機理之上形成新的規(guī)制方式。據(jù)此，反特權的制度需求既需要黨和國家的政策來對權力者的思想加以規(guī)制，也需要在法律框架下嚴格以往反腐倡廉中忽視的輕微行為，包括：隱蔽、小額但高頻率地占有公有財物或索取他人財物，利用職務上行使的便利來服務自身的私利等。

二、我國反對特權思想與特權現(xiàn)象制度的不足

我國現(xiàn)行反特權制度的效果有待提高，根本在于對特權在思想和行為表現(xiàn)的制度定位存在偏差和錯位。反對特權思想乃是影響人主觀狀態(tài)，激發(fā)自制力與形成外在壓力要求相關制度劃定與特權思想對應的行為范疇；抑制特權行為則要以執(zhí)政、行政倫理為邏輯起點來確定偏離權限的程度，在管控行為時堅守權限認識的底限是必然需要，我國現(xiàn)行制度在內容和形式上均有所不足。

（一）反特權制度的內容欠缺科學性

一方面，糾正特權思想的制度與規(guī)范特權行為制度存在貌合神離的問題。反特權要針對權力運行全過程的風險點有的放矢，須將主觀思想與客觀行為視作同一個權力決策，其中領導干部的權力觀和行為方式是關鍵。現(xiàn)在有些領導干部在主觀上權力欲過甚，把法律制度的實質要求視作無物，權力使用的目的背離人民群眾的根本利益，以地方的政績、個人及親友私利來取而代之。而我國的法律特別是行政法及行政訴訟法、國家賠償制度雖然對國家機關的威懾力較強，但多針對權力行為的形式，未對行為合理性及其對本然目標的偏離問題做進一步規(guī)制；黨的政策中則多以宣傳、批評教育等方式進行，希冀改變黨員干部的思想認識但對行為的強制性則顯得不足。為此，必須使所有的權力得到合理、有效的制約，為權力設置邊界，確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，使任何權力都成為有限的、有效的權力，綜合利用權力制約、輿論制約來形成對特權思想的威懾?？茖W規(guī)范和有效制約權力行為，是把握特權思想與行為模式連接紐帶的前提。

另一方面，反特權制度的責任機制不科學，集中表現(xiàn)在責任追究啟動機制和力度上。一是，特權現(xiàn)象是諸多特權行為廣泛存在形成的狀態(tài)，其中單個行為未達到嚴重違法的程度但卻造成公共資源流失。特權現(xiàn)象的隱蔽性、廣泛性要求有與之對應的反特權糾錯啟動機制，包括廣泛的特權行為信息來源、特權責任多元糾察資格等。但我國當前法律政策體系中采取的上級糾正下級、紀檢監(jiān)察部門糾正其他部門的做法，沒有形成特權現(xiàn)象抑制的權力與權利循環(huán)機制，使得法定部分壟斷啟動權的同時有缺乏對特權現(xiàn)象規(guī)模適應的執(zhí)法能力，使許多特權現(xiàn)象成為“漏網(wǎng)之魚”，而其自身缺乏外部監(jiān)督又影響其公信力，加強對權力運行的公開和社會監(jiān)督是必由之路。二是，反對特權的責任力度與其危害程度不匹配的問題比較突出，批評教育甚至以“臨時工”等“官謠”為手段淡化特權現(xiàn)象，部分責任人員異地升遷等問題的存在，變相的削減我國法律政策反特權的效果。

（二）反特權制度的系統(tǒng)化程度不高

反特權需法律和政策兩支制度力量協(xié)作，法律的特色在于行為模式抽象而行為后果明確，政策的特色在于行為模式具體但責任設定獨立性不高，二者銜接起來才能形成系統(tǒng)化的反特權制度。但是，我國反特權制度中法律與政策平行運行的特色比較突出，法律與政策的銜接存在諸多不暢通之處。

一是，反對特權思想與特權現(xiàn)象法律與政策所調整對象存在錯位，反特權的制度坐標在二者中不統(tǒng)一。黨和國家機構及其工作人員在行使權力時都處于一定的特殊地位上，其相應行為是否需要反對要看權限范圍內的資源是否用于權限外的事項上。當前，黨和國家在反腐倡廉政策中實施的特權思想與特權現(xiàn)象反對措施，主要以開展思想教育和內部監(jiān)督來解決脫離群眾的作風、官僚主義、享樂主義及輕微違規(guī)的問題，多針對權力享有者利用權限內資源為自己、家人或所在小團體的“自我服務型”特權思想與現(xiàn)象，如公車私用等，其作用機理在于激發(fā)權力享有者自我悔悟及權力系統(tǒng)的內部監(jiān)督。而對濫用公共資源為權力系統(tǒng)外部利益服務，或以執(zhí)法權為威懾獲取不正當利益等行為，除非發(fā)生惡劣后果，否則政策所及范圍非常有限。而法律制度特別是行政法與行政訴訟法、刑法、國家賠償法等則主要聚焦于權與利的交易問題，而對嚴重的權力系統(tǒng)“自我服務”、公共資源內部循環(huán)的問題難以破解，使得法律與政策在許多地方難以針對特權思想與特權現(xiàn)象形成制度合力。

二是，政策中的反特權手段與法律責任溝通不暢。黨和國家的反腐倡廉政策中教育、警告以致削除權力地位是其基本手段，一方面，這樣的反特權模式使得已造成的社會危害不能在政策手段中得以清除，特別是輕微而頻繁的特權行為負面影響的持久力難以在單一的資格身份處罰中得以消減。反而易使群眾形成特權問題在權力系統(tǒng)內部消化的錯覺，特別是可能掩蓋一些性質比較嚴重的特權行為進入法律程序，將反特權的政策與法律視作一個制度系統(tǒng)非常必要。另一方面，缺乏對政策性手段在調整特權問題時的責任累積意識，許多特權思想與特權現(xiàn)象在程度上比較輕微、形式上界于權限邊界上，片面的將單次特權行為以政策手段消化則造成法律責任只能針對單次行為特別嚴重的特權行為，嚴重違法行為可能由于信息不充分、查處不及時被政策手段加以消化，為權力系統(tǒng)的運行埋下禍端。

三、完善我國反對特權思想與特權現(xiàn)象的制度的途徑

在我國社會經(jīng)濟急速轉型的背景下，黨和國家的機關及其工作人員聯(lián)系群眾的方式和要求也發(fā)生了巨大變化，而在過去經(jīng)濟社會發(fā)展中也留下了許多權力運行中不規(guī)范、濫用的問題，必須從思想和行為上雙管齊下，充分結合法律與政策來反對特權思想與特權現(xiàn)象。

（一）加強權力者的反特權制度理念建設

權力違規(guī)使用首先是行權思想出了問題，源于將權力運行僅置于權力體系內部范疇上，職權針對群眾而職責針對上級，權責脫節(jié)使各級干部對危害后果缺乏正確認識也就難免職業(yè)操守的喪失，因此，有必要加深各級干部對制度的主體、基本范疇的認識和教育。

一方面是樹立權力者對反特權制度運行的宏觀目標、微觀要求及外部關系的認識。權力“特殊化”最為明顯地呈現(xiàn)于干群關系中，權力者利用公共資源享有較非公職人員更多的便利與機會，當然也要承擔更多的義務，加深對制度層面職權與職責對等性的認識是首要要求。權力系統(tǒng)內部上，要矯正“特中之特”的錯誤理念，以平等的制度關系來治理不同級別工作人員之間、國家機關之間的權力極差。如承擔繁重的工作任務的基層國家工作人員會與上級部門或領導干部對反特權制度的不同看法，如在食品安全監(jiān)管中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦缺乏技術及人才資源的情況下每個工作人員卻承擔大范圍區(qū)域的責任，而其上級部門對其運用紙面管理、命令時則會造成上下級部門間權責失衡，上下級之間由于作風差異對權力行使常態(tài)化認識的錯位。不同部門間由于權限所聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)領域差異也存在同樣的情形，經(jīng)濟性管理部門所產(chǎn)生的效應較社會性事務管理部門更大，保障工作人員履行職責和福利待遇條件能力更強。不同層次、不同權力子系統(tǒng)中單個工作人員付出相同勞動而獲得的報酬懸殊，加之身邊工作人員和家屬則會加重對比態(tài)勢的群體化。因此，必須以制度化的行為模式來凝聚權力系統(tǒng)內對特權與反特權、干群關系的共識，當權力者形成對群眾優(yōu)勢地位的浮躁時，權域優(yōu)勢方不負責引發(fā)劣勢方抱怨時，具備緩解問題的共同指導理念，將法律和政策中的反特權理念作為各級干部的思想教育教材，才能緊密各級權力機構與群眾的聯(lián)系。

另一方面要形成識別特權思想與特權現(xiàn)象異變的甄別機制，從制度的角度判斷權力形式行為的正常變化與異化。要以制度化的手段將權力行使終極目標、底限劃定為反特權的紅線，作為權力者行為隨形勢變化中的恒定因素，將其作為適應新形勢、運用新手段時防止權力異化的主觀制約，以便摸清新環(huán)境中權力異化的形態(tài)和節(jié)點更新思想政治教育。

（二）加強權力風險控制的制度建設

反對特權除了加深思想認識外還重視預防，需要對權力運行全程中可能出現(xiàn)特權的地方加以控制，特別是權限彈性過大、透明度不高、程序缺失之處，防止出現(xiàn)自己反自己的情況。這種源頭防范需要改進反特權制度的規(guī)制方式，特別是職權制度與反特權制度的對應問題。

首先，必須在憲法中明確反特權的基本原則，“現(xiàn)代憲法在發(fā)生學上的主要社會意義就是要反對特權，這是憲法的目的所在，而要從制度上來保證這個目的的實現(xiàn)就必須采取相應的制度性手段”［3］。具體制度設計上提高權力機構及其工作人員應發(fā)揮功能與職能劃分的匹配度，從部門設置和崗位設置上保障權力不過分的干涉市場、社會事務，在國家與人民的行為規(guī)則劃分上減少權力的過分膨脹和真空地帶；其次要明確特定部門、崗位權力行使中提倡做什么、禁止做什么，也就是要將權力的上限和下限通過法律法規(guī)、政策文件加以明確化，最大限度的減少行為人偏離正常行權軌道的可能性；再次，創(chuàng)造性的利用典型案例、范例向社會言明權力使用的合理限度制度，因此要在劃定權力限度之上及時匯總權力運行過程中出現(xiàn)的典型案例和特殊情況的處理方式，將其匯編整理并經(jīng)法制部分解析后進行發(fā)布，形成對權力機構和公職人員類似于司法解釋或判例之類的指導性文件，促進權力行使的合理化；最后，要將部門間權限劃分、部門內職責分工、特定崗位功能界定等信息公開化，該問題下文將做進一步論述，此處不贅。

（三）完善反特權的社會監(jiān)督機制

“所謂特權，是指某人獲得利益和好處的資格不是來自于個人的功績，而是因為具有某集團或階層的成員資格”［4］。特權思想和特權現(xiàn)象不僅是靜態(tài)的存在，更是動態(tài)累積的結果，很大程度上是權力行使中行為人從思想認識上存在利益大于風險的看法，而維護這種利益的行為并不會對其不良后果有直接感知，且達成這種特權現(xiàn)象的關鍵資源能通過悄無聲息的獲得。因此，在完善反特權制度中的社會監(jiān)督機制是有限提供打擊頻度和精度的有效手段。

首先，反特權社會監(jiān)督的核心在用人機制上，特別要突破能上不能下問題突破。一是，完善對權力者任職及具體事務的回避制度執(zhí)行的監(jiān)督機制，一旦在職務上與個人情感上出現(xiàn)非常規(guī)的交叉，或行為人間結成特權階層則很難破解，必須從組織人事環(huán)節(jié)即要梳理公職人員可能出現(xiàn)特權照顧的風險點，除血緣、姻緣關系外要十分注重公職人員通過其它職務行為外的其它時機建立不正常的聯(lián)系，如借用同時參與特定短期培訓的機會建立所謂的同學情誼等，特別注重年輕干部這方面的教育監(jiān)督工作；其次，完善對權力者承擔責任的后期追蹤的監(jiān)督機制，改變既有的只管履行行為從形式到達到規(guī)定的義務限度，而漠視其權力行使行為造成的社會后果，必須嚴格誰主辦、參與誰負責到底并備案在冊的做法，如事后證明公務行為具有明顯可規(guī)避的負面影響則要逆向追究責任，將行為與責任間關系疏通提高公職人員行為的謹慎度；再次，完善權力運行的經(jīng)費保障等關鍵資源管控情況的監(jiān)督機制，從資源調度能力上限制權力異化，必須對公務機關、公職人員特別是擔任領導職務的人員的公務開支、財產(chǎn)狀況逐步實現(xiàn)透明化，在恰當?shù)臅r候要對特定部門及人員進行資源耗費與工作業(yè)績掛鉤的考核制度，從源頭上以防范權力運行不計成本的做法來保障公共資源適當其用；最后，完善公眾與公職人員的意見溝通機制，確保堅持權力正常行使者不被打擊、不受孤立，在揭發(fā)和查處特權現(xiàn)象中更加注重保護舉報人、建議人的身份，建立嚴格的舉報信息管理系統(tǒng)，從技術上防止泄露信息的可能性，在組織人事考核、晉升、獎勵中要對敢于堅持原則的人員優(yōu)先。

（四）增強反特權制度運行的透明度

從制度設計與規(guī)則構造上所有的工作只能以最有利于反對特權思想和特權現(xiàn)象的方式來進行，而實現(xiàn)其目標最終要依靠信息的暢通，以及對信息及時的反應能力，因此，破除人為的信息中間壁壘來提升反特權制度的透明度是其運行的基本保障。

增強反特權制度運行的透明度本質上就是要改善信息公開制度的實施方式，防范行為人對涉及不利于自身利益信息的壟斷權，這其中信息包括影響決策、權力運行情況和運行后果等多個方面，“由于原來政府沒有實行信息公開制度，公民和企業(yè)沒有便利、合法的途徑來獲取政府的公共信息，以至于在生產(chǎn)經(jīng)營決策中往往要付出成倍的代價，市場經(jīng)濟的交易成本極其高昂，社會信用問題也極其嚴重”［5］。在信息時代下對特定行為是否屬于特權的判斷只能給予認知人知悉的部分信息來作出，而信息的真實性、及時性和獨立性就成為必要要求，信息發(fā)現(xiàn)者的發(fā)布保障就至關重要。一方面，建立權力系統(tǒng)內信息管理部門獨立性保障制度，將信息發(fā)現(xiàn)、加工、發(fā)布、解釋及接受質疑與修正工作盡可能的專門化，防止部門內部業(yè)務分支與信息分支的過分交叉，確保公權力機構的信息具有公信力。同時，社會監(jiān)督是權力監(jiān)督制約機制中不可或缺的重要組成部分，也是我國現(xiàn)階段反腐倡廉，防止權力濫用的可靠保證［6］。要保護媒體機構及個人通過網(wǎng)絡等信息平臺發(fā)布有關權力運行的行為信息，構建由權力機構、媒體機構與私人共同參與的信息分享、傳遞的格局，才能盡可能的避免由一方閉著眼睛說瞎話的情況出現(xiàn)。另一方面，完善權力機關所屬的信息平臺科學使用制度，建立開放性的信息搜集機制，保障信息能在權力機構與社會間順暢傳遞，并增強對公眾就特定事件信息的一事一議處理能力，保障信息能上能下，形成權力系統(tǒng)內部及其與社會間雙向對流。

（五）優(yōu)化特權問題懲戒制度的設計

特權思想與特權現(xiàn)象是腐敗的根源，但在對貪腐、瀆職及濫用職權加大打擊力度的同時，那些情節(jié)輕微但屢教不改或難以發(fā)覺的特權現(xiàn)象才是影響權力在公眾心中形象的主要來源，這其中許多積習難改的公職人員長期未受到相應處理影響了糾正特權正氣的建立。如果社會對輕微腐敗毫不容忍，腐敗分子就絕不敢輕舉妄動。相反，當社會腐敗成風，人們對腐敗見怪不怪的時候，好官也可能產(chǎn)生腐敗的欲望［7］。因此，填補黨紀與國法就輕微違紀違規(guī)行為上對接不暢問題是關鍵。

一方面，特權思想與特權現(xiàn)象往往與正常履行職責行為交織在一起，故而對其甄別許多時候受到正常權限認定的干擾，在這方面，筆者認為可以施行類似與交通違紀查處中的扣分制度，明晰各種特權現(xiàn)象應當受到的警告性程度，并在一定考核期間進行末位公示，在公務系統(tǒng)內部性反對特權的隱形競爭。同時，改變對輕微違紀違規(guī)行為只進行批評警告、口頭教育的機制，而在此基礎上重視累積處罰的作用，不僅從情節(jié)上反擊特權現(xiàn)象，還要在頻率上加以處罰，斬斷公務人員大事不犯小事不斷的僥幸心理依賴。另一方面，對特權現(xiàn)象與正常行權行為模糊不清時要有正當而公開的辨識機制，發(fā)揮法定的監(jiān)督機構和社會監(jiān)督的力量，建立依照申請對相關行為進行說明、證明的聽證會議制度，允許群眾代表對涉事人員進行質詢和提問，形成內外部配合的長效機制。

綜上所述，反對特權思想與特權現(xiàn)象是一項復雜的制度建設工程，在以往的法律和政策制定與實施經(jīng)驗基礎上更加深入的研究特權問題在主客觀上的一致性，找到共通的調整對象和協(xié)調統(tǒng)一的調整方法，通過樹立制度理念、加強風險的防控制度、善用社會監(jiān)督制度，以提高反特權制度運行的透明度，以及嚴格反特權責任追究機制，克服我國當前制度體系緊密依附于權力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的常態(tài)化特權問題治理缺失的不足，為轉變黨的執(zhí)政方式和政府職能轉變保駕護航。

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