關(guān)于加強我國旅游安全立法的思考

元海燕

（山西傳媒學(xué)院 思政部，山西 晉中030619）

一、我國旅游安全立法現(xiàn)狀

隨著我國旅游業(yè)的飛速發(fā)展，規(guī)范旅游業(yè)的法律制度也在不斷完善。目前和旅游安全相關(guān)的旅游法規(guī)、條例、規(guī)章已有二十多項，將要實施的《中華人民共和國旅游法》，對旅游業(yè)的總體發(fā)展起到宏觀的規(guī)范作用，在旅游安全方面有原則性的指導(dǎo)，具體實施中還需要有更詳細的規(guī)定。目前主要由《旅游安全管理暫行辦法》（國家旅游局頒布）和《旅游安全管理暫行辦法實施細則》調(diào)整我國旅游安全法律關(guān)系。但《旅游安全管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），本身具有一定的局限性。

1.立法層次低?！掇k法》由國家旅游局頒發(fā)，是部門規(guī)章，立法層次較低，難以調(diào)整旅游活動涉及的吃住行游購娛等各個行業(yè)以及不同管理部門之間的法律關(guān)系，不能作為有效法律依據(jù)被執(zhí)行機關(guān)采納。

2.主體地位的非獨立性。旅游安全管理工作主要是依靠旅游行政管理部門，同時需要相關(guān)部門的配合?！掇k法》中規(guī)定，“旅游管理部門會同國家有關(guān)部門對旅游安全實行綜合治理，協(xié)調(diào)處理旅游安全事故和其它安全問題?！笨梢姡糜涡姓芾聿块T處于非獨立地位，在調(diào)整各個行業(yè)的法律關(guān)系時，力量顯得薄弱。各個管理部門沒有上下級隸屬關(guān)系，發(fā)生糾紛時可能互相推卸責(zé)任，從而降低安全管理的效果。《辦法》中，“旅游行政管理部門協(xié)同公安、衛(wèi)生、園林等有關(guān)部門，開展對旅游安全環(huán)境的綜合治理工作，防止向旅游者敲詐、勒索、圍堵等不法行為的發(fā)生”。旅游行政管理部只是處于“協(xié)同”的地位，當(dāng)旅游安全事故發(fā)生時，由旅游行政管理部門出面協(xié)調(diào)同等級各部門的關(guān)系，很難得到有效解決。

3.調(diào)整層面的缺陷。在實際的旅游過程中，有兩種法律關(guān)系，一是政府和旅行社、旅游酒店、旅游餐廳等旅游企業(yè)之間的關(guān)系，即縱向法律關(guān)系；另一種是旅游者和旅行社、旅游酒店、旅游餐廳等旅游企業(yè)之間的關(guān)系，即橫向法律關(guān)系。《辦法》主要通過調(diào)整縱向法律關(guān)系，通過對旅行社、旅游飯店、旅游餐廳等旅游企業(yè)的管理和控制，實現(xiàn)政府對旅游秩序的調(diào)整。對于橫向法律關(guān)系方面的調(diào)整，沒有規(guī)定相關(guān)的內(nèi)容，比如缺乏調(diào)整旅行社、旅游汽車、旅游景區(qū)之間以及他們與旅游消費者之間法律關(guān)系的內(nèi)容。這樣當(dāng)旅游消費者和旅游企業(yè)之間發(fā)生糾紛時，很難找到適合的法律規(guī)定來調(diào)整他們之間的關(guān)系。

4.內(nèi)容上的缺陷。旅游業(yè)具有綜合性、整體性和結(jié)合性的特點，包括吃、住、行、游、購、娛等六個環(huán)節(jié)，旅游安全保障需要各個部門的規(guī)范管理。而《辦法》只在旅游交通方面做了淺顯的規(guī)定，如“對用于接待旅游者的汽車、游船和其他設(shè)施，要定期進行維修和保養(yǎng)，使其始終處于良好的安全技術(shù)狀態(tài)”，安全技術(shù)狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定，沒有具體參數(shù)，不具有可行性。除了旅游交通事故外，我國的旅游安全事故還有相當(dāng)一部分是因旅游酒店的設(shè)施不達標(biāo)、旅游用餐衛(wèi)生質(zhì)量不達標(biāo)、景區(qū)娛樂設(shè)施不達標(biāo)等引起，而在《辦法》中缺少對這些方面的規(guī)定。

二、制定旅游安全法應(yīng)遵循的原則

（一）保護旅游者合法權(quán)益的原則

旅游者是旅游活動的主體，是旅游安全法律關(guān)系的主體。旅游者的人身安全和財產(chǎn)安全是旅游安全法律關(guān)系的主要內(nèi)容，也是旅游者合法權(quán)益的首要內(nèi)容。所以立法時應(yīng)當(dāng)始終堅持維護旅游者合法權(quán)益這一根本理念，以達到為旅游者創(chuàng)造一個良好法律環(huán)境的目的。

（二）整體性、協(xié)調(diào)性的原則

旅游業(yè)綜合性和整體性的特點，決定了旅游活動的保障需要各個部門的共同配合、共同協(xié)調(diào)。在制定旅游安全法時，要注重宏觀協(xié)調(diào)不同部門的關(guān)系，照顧各個部門的利益。成立一個權(quán)威性的管理機構(gòu)專門協(xié)調(diào)各個環(huán)節(jié)的關(guān)系，不僅要調(diào)整政府主管機構(gòu)與旅游企業(yè)的關(guān)系，更要側(cè)重于調(diào)整旅游所涉及不同部門之間的法律關(guān)系。

另外，還要處理好和相關(guān)法律的銜接，處理好一般法和特殊法的關(guān)系，如涉及旅游合同的合同法、涉及旅游者權(quán)益的消費者權(quán)益保護法、民法等相關(guān)法律的規(guī)定。

（三）結(jié)合我國實際的原則

制定旅游安全法，要參考國際上成功的立法經(jīng)驗，為我所用。同時更要結(jié)合我國的實際，從我國特殊的國情出發(fā)，制定出符合我國旅游發(fā)展客觀規(guī)律的旅游安全法。制定旅游安全法應(yīng)注意的方面：

1.設(shè)立權(quán)威性的旅游安全管理機構(gòu)。我國在未來應(yīng)設(shè)立一個有權(quán)威性的旅游安全管理機構(gòu)。剛通過的《旅游法》規(guī)定：縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作。縣級以上人民政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全職責(zé)。這無疑提高了旅游安全管理的效力，但還應(yīng)成立專門的旅游安全部門專門規(guī)范旅游安全，安全管理部門也需要提高級別。目前，世界上很多國家都有較高級別的旅游管理機構(gòu)，如美國的全國旅游政策委員會屬于內(nèi)閣級獨立機構(gòu)，意大利、加拿大、菲律賓等國的旅游管理機構(gòu)屬于獨立主管旅游的內(nèi)閣成員單位，由他們解決旅游業(yè)發(fā)展中存在的各種問題，能大大提高效力和力度。

2.加強橫向法律關(guān)系的調(diào)整?！掇k法》中的內(nèi)容，以調(diào)整縱向法律關(guān)系內(nèi)容為主，在調(diào)整橫向法律關(guān)系方面的內(nèi)容卻明顯不足。橫向法律關(guān)系是指：旅游企業(yè)和其他社會企事業(yè)單位所發(fā)生的社會關(guān)系；旅游企業(yè)和旅游者在游覽、住宿、交通、飲食、購物、娛樂等方面發(fā)生的關(guān)系；我國旅游企業(yè)和外國旅游企業(yè)在銷售和購買旅游產(chǎn)品過程中及其他方面所發(fā)生的社會經(jīng)濟關(guān)系；旅游企業(yè)相互之間在經(jīng)營管理上和業(yè)務(wù)活動中所發(fā)生的社會經(jīng)濟關(guān)系。［1］（P4）而在現(xiàn)實中發(fā)生的安全事故，大部分涉及橫向法律關(guān)系方面，這些關(guān)系應(yīng)該納入法律調(diào)整范圍，一旦出現(xiàn)法律糾紛，才能有法可依。

3.明確旅游安全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。旅行社行業(yè)內(nèi)部也有一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，例如《旅游汽車服務(wù)質(zhì)量》規(guī)定了旅游汽車服務(wù)的基本質(zhì)量要求，包括車況技術(shù)要求、設(shè)施、設(shè)備要求及服務(wù)的提供和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。還有《導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《旅行社國內(nèi)旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《旅行社入境旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等，在行業(yè)內(nèi)部起到了一定的規(guī)范作用。但是這些標(biāo)準(zhǔn)由國家旅游局發(fā)布，其法律效力尚不及部門規(guī)章，屬于規(guī)范性文件。我國在制定旅游安全法時，就要參考行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，把行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容上升到法律的高度，使得旅游業(yè)的發(fā)展有一個法定的標(biāo)準(zhǔn)。

4.確定賠償標(biāo)準(zhǔn)。在旅游安全法制定中，應(yīng)建立賠償制度，明確賠償標(biāo)準(zhǔn)。我國《旅行社管理條例實施細則》第55條規(guī)定了旅行社的責(zé)任：“確因旅行社過錯而使旅游者合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游者的損害程度，責(zé)令旅行社予以賠償?！保?］（P100）其只是籠統(tǒng)地指出要對旅游消費者進行損害賠償，至于如何賠償并沒有一個具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)，這樣一旦發(fā)生糾紛，旅行社可能減輕甚至推卸責(zé)任。而日本在《標(biāo)準(zhǔn)旅行社條款》中用一種“特別賠償制度”確立了賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，來解決賠償問題。它規(guī)定，一旦有旅游事故發(fā)生，除非旅游消費者的直接故意，否則無論旅行社有沒有責(zé)任，都要承擔(dān)無過錯責(zé)任，給予經(jīng)濟補償，并規(guī)定了具體的補償數(shù)額。明確規(guī)定補償賠償標(biāo)準(zhǔn)，可以提高旅行社的責(zé)任意識，防止旅行社想方設(shè)法逃避責(zé)任。［3］

5.規(guī)定法律責(zé)任。在制訂旅游安全法時，應(yīng)明確規(guī)定法律責(zé)任。首先，增加民事責(zé)任條款和刑事責(zé)任條款。我國《旅游安全管理暫行辦法》中只是規(guī)定了處罰形式有警告、罰款、限期整頓、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照，而對一些惡性的旅游安全事故，處罰力度也應(yīng)該更大，應(yīng)該明確民事責(zé)任和刑事責(zé)任，以提高處罰力度。其次，需擴大責(zé)任主體范圍，確立連帶法律責(zé)任，明確旅行社、旅游餐廳、旅游交通等各個環(huán)節(jié)的安全責(zé)任。在發(fā)生旅游安全事故時，比如旅游過程中發(fā)生交通事故，食物中毒事件，應(yīng)該追究旅行社、餐廳等相關(guān)主體的連帶責(zé)任。

［1］楊富斌.旅游法研究對象芻議旅游法論叢［M］.北京：中國旅游出版社，2005.

［2］楊富斌，孟凡哲.旅游法教學(xué)法律法規(guī)匯編［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2006.

［3］楊富斌，王天星.西方國家旅游法律法規(guī)匯編［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005.