論公民參與權(quán)的基本保障

王琳雯

（福建江夏學(xué)院 思想政治理論部，福建 福州350108）

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府一直強(qiáng)調(diào)公民的有序政治參與，并把它作為推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容。繼黨的十七大報(bào)告提出了保障人民當(dāng)家作主的公民“四權(quán)”，即知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)后，黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證?！彪S著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和改革的深入，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的追求意識(shí)也進(jìn)一步提升，公民通過(guò)自身或社會(huì)組織合法地積極參與社會(huì)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)的管理，對(duì)促進(jìn)我國(guó)政治體制改革和民主法治建設(shè)具有重大意義。

一、公民參與權(quán)的內(nèi)涵

當(dāng)前，我國(guó)學(xué)術(shù)上對(duì)公民參與有眾多論述，但對(duì)公民參與權(quán)的論述則不多。筆者認(rèn)為，第一，公民參與權(quán)與公民參與有區(qū)別也有聯(lián)系。公民參與是一種行為，公民參與權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利；公民參與權(quán)是公民參與的前提，沒(méi)有參與權(quán)，公民就不能依法參與各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)；而公民的參與行為又是公民的參與權(quán)在社會(huì)生活中的具體實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑。第二，參與權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》將人權(quán)分為公民及政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利兩類，并將公民與政治權(quán)利放在首位。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第25條也規(guī)定，每個(gè)公民都應(yīng)有直接或通過(guò)自由選擇的代表參與公共事務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。參與權(quán)，尤其是政治參與權(quán)由此體現(xiàn)出非常清晰的人權(quán)屬性。第三，公民參與權(quán)是憲法、法律保障的一項(xiàng)基本權(quán)利。參與權(quán)得到了包括憲法在內(nèi)的國(guó)家法律的肯定，如美國(guó)公民在上交請(qǐng)?jiān)笗?shū)的權(quán)利自1791年美國(guó)憲法第一修正案以來(lái)就一直是美國(guó)公民公眾參與的權(quán)利總稱部分；俄羅斯聯(lián)邦憲法第33條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦公民有權(quán)向國(guó)家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)提出個(gè)人意愿及表達(dá)個(gè)人和集體請(qǐng)求的權(quán)利。在荷蘭、德國(guó)、丹麥、瑞典該權(quán)利已成為其法律系統(tǒng)中的一部分。我國(guó)現(xiàn)行憲法沒(méi)有直接規(guī)定公民享有參與權(quán)，但憲法第2條的規(guī)定則認(rèn)為是公民參與權(quán)的具體體現(xiàn)：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡谒模瑓⑴c權(quán)的本質(zhì)是一項(xiàng)民主權(quán)利。公民參與權(quán)其權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為選舉權(quán)和被選舉權(quán)、言論自由、監(jiān)督權(quán)、結(jié)社自由。①公民參與權(quán)分為公民參與的實(shí)體性權(quán)利和公民參與的程序性權(quán)利。公民參與的實(shí)體性權(quán)利是指公民參與權(quán)作為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展過(guò)程中的公民所享有的重要政治權(quán)利。本文從該方面進(jìn)行論述。石路.政府公共決策與公民參與［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：153.綜上所述，筆者認(rèn)為公民參與權(quán)是指公民依法享有的憲法和法律所保障的，通過(guò)國(guó)家不斷創(chuàng)造的各種途徑參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

二、公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)障礙

近年來(lái)，隨著公民參與意識(shí)不斷提高，公民參與權(quán)在一定程度上得到實(shí)現(xiàn)，但目前公民參與權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)還存在一些障礙。表現(xiàn)在以下幾方面：

1.制度保障滯后。我國(guó)目前在保障公民參與權(quán)方面的法律制度建設(shè)明顯滯后，雖然相關(guān)法律確認(rèn)了公民參與權(quán)的權(quán)利體系，如：《憲法》、《選舉法》、《代表法》、《立法法》等等，但這些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，且對(duì)公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑、權(quán)利救濟(jì)等方面基本沒(méi)有規(guī)定，因此在實(shí)踐中難以具體實(shí)施，使得公民參與權(quán)的行使大打折扣。

2.權(quán)利保障不足。首先，公民表達(dá)權(quán)。表達(dá)自由是公民通過(guò)各種形式發(fā)表自己的見(jiàn)解、觀點(diǎn)和意見(jiàn)而不受他人非法干涉的自由，是公民參與的必由途徑。我國(guó)憲法規(guī)定“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”這實(shí)際上就是對(duì)公民自由表達(dá)權(quán)利的肯定。公民表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，意味著公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。2012年“四川什邡”事件中，正是民意表達(dá)不暢成為群體事件發(fā)生的導(dǎo)火索。而目前我國(guó)保障表達(dá)自由的法律主要有《出版管理?xiàng)l例》、《信訪條例》、《音像制品出版管理?xiàng)l例》等，這些規(guī)范性文件的位級(jí)較低，難以形成有效的保障作用。其次，公民知情權(quán)。公民參與權(quán)行使的前提，是公民擁有知情權(quán)，不“知情”也就無(wú)法“參與”。知情權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，隨著社會(huì)的發(fā)展其在公民權(quán)利體系中的地位日益突出，也為人民日益關(guān)注。目前，在我國(guó)在立法層面上，作為公民參與權(quán)重要內(nèi)容的知情權(quán)在我國(guó)仍未作為一項(xiàng)基本權(quán)利在憲法上明確規(guī)定。而對(duì)于知情權(quán)的相關(guān)內(nèi)容多在民法、經(jīng)濟(jì)法以及行政法規(guī)、地方性法規(guī)的層面上規(guī)定，且缺乏全面性、系統(tǒng)性。實(shí)踐中即便在相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)知情權(quán)有規(guī)定的情形下，也常常未得到切實(shí)的實(shí)施和貫徹執(zhí)行，公民的知情權(quán)大量受到侵犯。許多部門(mén)則以信息公開(kāi)所可能帶來(lái)的危害后果作為有選擇公開(kāi)信息的理由，在處理涉及公眾利益的行為時(shí)實(shí)施信息封鎖。近年來(lái)發(fā)生的一些群體性事件、網(wǎng)絡(luò)謠言正是信息不公開(kāi)，公民沒(méi)有足夠的知情權(quán)而導(dǎo)致。如2008年貴州的“甕安事件”、2009年湖北的“石首事件”，其事態(tài)擴(kuò)大的重要原因，在于地方政府處理事件時(shí)的信息不透明，在虛虛實(shí)實(shí)中，使得各種傳言、猜測(cè)不絕于耳而最終導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。最后，公民監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)是指公民擁有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)活動(dòng)的權(quán)利。監(jiān)督權(quán)是公民政治權(quán)利的重要組成部分，是公民參與的重要方面，也是參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保證。從現(xiàn)實(shí)狀況看，該權(quán)利行使的道路也并不順暢，常常遇到公權(quán)力的侵害。2010年11月，“甘肅王鵬此前因多次發(fā)帖舉報(bào)大學(xué)同學(xué)馬晶晶在公務(wù)員招考中作弊，而遭到了寧夏吳忠市公安局利通分局民警的跨省追捕?！保?］這是一起典型的公民行使檢舉權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督而受到侵害的事例。

3.組織化參與程度不足。公民的政治參與應(yīng)當(dāng)是組織化的，社會(huì)組織化程度越高，公民參與的有效性就越強(qiáng)。由于社會(huì)組織的作用在我國(guó)未得到足夠重視，且社會(huì)認(rèn)知度很低。目前我國(guó)公民參與權(quán)的行使多表現(xiàn)為公民個(gè)人通過(guò)各種途徑政治參與，但由于公民個(gè)體在能力、信息、資源、利益等方面的限制，其參與行為對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的影響力具有很大的局限性。在2011年我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中，我國(guó)各省、市出現(xiàn)了公民以“獨(dú)立候選人”積極參選人大代表，由于缺少組織化途徑的支持，競(jìng)選活動(dòng)受限制，參選過(guò)程很是艱難。據(jù)報(bào)道，“北京非官方推薦的獨(dú)立參選人無(wú)一成為正式候選人。”［2］

三、公民參與權(quán)的基本保障

1.憲法保障。公民參與權(quán)作為基本人權(quán)已體現(xiàn)在《世界人權(quán)宣言》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中。公民參與權(quán)作為公民的憲法權(quán)利也已成為當(dāng)今民主憲政國(guó)家的基本理念。如前所述，我國(guó)現(xiàn)行憲法并未直接規(guī)定公民享有參與權(quán)，只是在部分條文體現(xiàn)了公民參與權(quán)，僅此不足以充分保障公民參與權(quán)。因此，可以在《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分明確規(guī)定“公民享有通過(guò)各種形式依法參與公共事務(wù)的決策、管理、實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)利?！保?］在憲法中確認(rèn)，是保障公民參與權(quán)的根本途徑，也為法律的制定提供了依據(jù)

2.保障公民的知情權(quán)。首先，確立公民知情權(quán)的憲法保障。在憲法中明確規(guī)定公民知情權(quán)，明確公民有接受信息和尋求獲取信息的權(quán)利以及不受公權(quán)力阻礙和干涉的權(quán)利。確立知情權(quán)作為公民一項(xiàng)基本權(quán)利的憲法地位，為《政府信息公開(kāi)法》和其他法律、法規(guī)提供立法依據(jù)和保障。

其次，落實(shí)政府信息公開(kāi)制度。以現(xiàn)有的《政府信息公開(kāi)條例》為依據(jù)，凡是要讓社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的事項(xiàng)或者行政決策，以及與公民的切身利益有切實(shí)關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，政府都應(yīng)及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)，保障公民享有充分的知情權(quán)。由于政府在獲取信息上具有天然的優(yōu)勢(shì)，這就要求政府公開(kāi)全面的信息、客觀真實(shí)的信息和有價(jià)值的信息。因?yàn)檎x擇性的信息公開(kāi)，公民就無(wú)法做出正確的判斷和反應(yīng)，公民的參與也就成為空談。

再次，推進(jìn)政府信息公開(kāi)與公民參與的雙向互動(dòng)。一方面，政府信息客觀、全面的公開(kāi)將激發(fā)公民參與的熱情和積極性，促進(jìn)政府與公民間進(jìn)行對(duì)話溝通，有助于化解公共利益和個(gè)人利益的沖突。這就要求政府必須認(rèn)真對(duì)待公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的行為，即使這些行為不盡理性、不盡合理，都應(yīng)保護(hù)公民行使知情權(quán)的積極性?！耙虼嗽诋?dāng)下社會(huì)，必須推進(jìn)政府信息公開(kāi)與公眾參與的雙向互動(dòng)，幫助支持公民、法人和其他組織在申請(qǐng)政府公開(kāi)有關(guān)信息過(guò)程的有效行使知情權(quán)?！保?］另一方面，公民的參與也促使政府信息公開(kāi)的范圍更加擴(kuò)大、形式更加多樣，使政府決策更加民主化、法制化。政府應(yīng)建立有效的反饋機(jī)制，讓公民知曉政府對(duì)公民參與的態(tài)度，如反饋公民對(duì)政府信息的意見(jiàn)和觀點(diǎn)的處理結(jié)果或采納情況，反之則將影響公民參與的熱情和積極性。因此，“政府必須主動(dòng)了解民情、民意，做好公民參與的信息反饋工作；政府要善于整合信息、分析問(wèn)題，引導(dǎo)公民解決實(shí)際問(wèn)題；政府回應(yīng)還要講究實(shí)效，讓公民感受到參與的價(jià)值。”［5］

3.保障公民表達(dá)自由。民主需要表達(dá)的自由，如果公民的表達(dá)自由不被重視，公民的參與將流于形式。目前我國(guó)公民表達(dá)自由的法定途徑有集會(huì)、游行、示威、選舉、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、報(bào)紙、雜志、廣播、電視、人民團(tuán)體或其他群眾自治組織等等，隨著社會(huì)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、短信、微博、問(wèn)卷調(diào)查、熱線電話等也成為人們廣泛的表達(dá)途徑。因此，在保持和完善其原有的表達(dá)途徑的同時(shí)，要充分重視網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、微博、短信等做為公眾表達(dá)要求和呼聲的新途徑的作用，積極發(fā)展新的參與途徑，滿足公民的參與要求?，F(xiàn)實(shí)中，“一方面，公民廣泛充分的表達(dá)自由權(quán)的行使可能會(huì)給社會(huì)管理和社會(huì)秩序造成一定的威脅；另一方面，政府對(duì)表達(dá)自由的干預(yù)又有可能對(duì)公民的表達(dá)自由權(quán)乃至民主程序造成一定的傷害或破壞?！保?］因而，有必要盡快制定相關(guān)法律，如《新聞法》、《出版法》、《請(qǐng)?jiān)阜ā?，使公民的表達(dá)有法可依、有章可循。同時(shí)，公權(quán)力應(yīng)寬容地對(duì)待公民的表達(dá)自由，即使有些言論、觀點(diǎn)略有失實(shí)之處，只要其基本事實(shí)無(wú)誤，無(wú)違背法律、造謠誹謗，都應(yīng)得到政府的寬容和理解。政府在保障公民表達(dá)自由的同時(shí)，引導(dǎo)公民理性表達(dá)，這一方面有利于緩解公民情緒、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；另一方面有利于激發(fā)公民參與的積極性和參與的熱情，并在一定程度上促進(jìn)公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

4.保障公民的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以制約權(quán)力的腐敗和濫用，并保障公民自身權(quán)利不受侵害。我國(guó)憲法41條規(guī)定：“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！倍鵁o(wú)論是批評(píng)、建議，還是申訴、控告和檢舉，都離不開(kāi)公民的參與。只有讓公民參與到權(quán)力的行使中，才能保證權(quán)力的合法行使。當(dāng)前，應(yīng)在我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)督權(quán)保障制度的基礎(chǔ)上，加緊“建立公民監(jiān)督權(quán)的安全保障機(jī)制”，［7］在公民行使申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)時(shí)其人身權(quán)和其他權(quán)利受到必要的保護(hù)，避免來(lái)自公權(quán)力的侵害。

5.保障公民的結(jié)社自由，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)單獨(dú)依靠個(gè)體的力量有時(shí)是難以滿足或者實(shí)現(xiàn)的程度是有限的，將分散的個(gè)體力量組織起來(lái)，通過(guò)社會(huì)組織的力量參與到自己能力范圍以外的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)出自己的聲音，從而使政府決策過(guò)程和結(jié)果更符合民意。

社會(huì)組織體現(xiàn)了公民的結(jié)社權(quán)。要促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，首先，要保障公民的結(jié)社自由。結(jié)社自由是公民為了一定宗旨，依照法定程序組織或者參加具有持續(xù)性的社會(huì)組織的自由。是我國(guó)憲法規(guī)定的公民一項(xiàng)政治權(quán)利。社團(tuán)是公民參與國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)的重要途徑和形式。其次，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性。黨的十七大報(bào)告提出：發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。但目前根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條“成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記”的規(guī)定看，社會(huì)組織的申報(bào)人到民政部門(mén)申報(bào)登記之前，還需要有業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，否則就意味著無(wú)法進(jìn)行登記，這一規(guī)定無(wú)疑使得社會(huì)組織必須依附于政府，限制了社會(huì)組織的發(fā)展。因此，要使社會(huì)組織成為真正意義上的社團(tuán)組織，并依靠社會(huì)組織自身的宗旨進(jìn)行活動(dòng)，成為獨(dú)立于政府的主體，“應(yīng)當(dāng)盡快制定《社會(huì)團(tuán)體法》，以法律的形式規(guī)范并保障結(jié)社自由的行使，取消現(xiàn)行的雙重許可制，適度放寬社會(huì)組織的成立條件”，［3］支持其發(fā)展的獨(dú)立自主性，使公民按照自己意愿結(jié)成的團(tuán)體，通過(guò)社會(huì)組織造就更加有社會(huì)責(zé)任感的公民參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)參與權(quán)。當(dāng)然，由于我國(guó)多是政府力量來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的慣性思維，以及社會(huì)組織“過(guò)度營(yíng)利”［8］導(dǎo)致缺乏社會(huì)公信度，其作用的發(fā)揮還需要一個(gè)過(guò)程。因此，社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展還需要政府、社會(huì)組織、公眾的共同努力。

公民參與權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利已經(jīng)為我國(guó)社會(huì)各界所關(guān)注。公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅需要制度的完善，而公民自身的權(quán)利意識(shí)提升也是公民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求。因此，完善和健全公民參與機(jī)制，引導(dǎo)公民積極參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理，還有很多建設(shè)性的工作需要做，也是我國(guó)政治體制改革和民主法治建設(shè)過(guò)程中一個(gè)需要在實(shí)踐中不斷探索的課題。

［1］法學(xué)家點(diǎn)評(píng)2010年度中國(guó)十大憲法事例［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/fz/2011/01－24/2807529.shtml.

［2］北京獨(dú)立參選人無(wú)一成為正式候選人［EB/OL］.http：//bbs.tiexue.net/post2＿5582083＿1.html.

［3］黃學(xué)賢，齊建東.試論公民參與權(quán)的法律保障［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（5）.

［4］王周戶.公眾參與的理論與實(shí)踐［M］.北京：法律出版社，2011.

［5］王雅琴.政府如何對(duì)待公民參與［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010－05－24.

［6］丁德昌，周建國(guó).表達(dá)自由的法理價(jià)值與法律保障［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）.

［7］呂皖潁.淺論保障公民監(jiān)督權(quán)［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）.

［8］郭道久.以社會(huì)制約權(quán)力［M］.天津：天津人民出版社，2005.