我國“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃的實施效果、存在問題和改進建議

劉云中，侯永志，蘭宗敏

(1.國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部，北京 100010;2.北京大學政府管理學院，北京 100871)

一、“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃的實施效果

每個“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃的側重點雖有所不同，但規(guī)劃的落腳點最終都在建設項目和優(yōu)惠政策兩個方面。首先，區(qū)域規(guī)劃主要還是以發(fā)展為導向，經由國家發(fā)改委批復發(fā)布的重點區(qū)域規(guī)劃大多會有區(qū)域重點建設項目的相關內容，并以此為抓手帶動區(qū)域的發(fā)展;其次，體現國家戰(zhàn)略的重要方面就是對區(qū)域相關優(yōu)惠政策的配置，尤其是作為“先行先試”試點的綜合改革試驗區(qū)，地區(qū)優(yōu)惠政策成為規(guī)劃的核心。目前，由于“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃實施的時間還比較短，全面評價“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃中建設項目和優(yōu)惠政策效果的條件并不具備，本文只是對此作初步的分析。

(一)帶動區(qū)域經濟增長，培育了一批新的經濟增長極

國家近年來出臺的區(qū)域規(guī)劃的一個重大作用就是通過一些重大項目的部署直接帶動了區(qū)域經濟的增長。新區(qū)、綜合改革區(qū)的設立和區(qū)域規(guī)劃的發(fā)布都直接帶來了一些重大項目的落實，直接推動了規(guī)劃區(qū)域經濟的快速增長。如上海“迪斯尼”項目、天津飛機制造項目、北部灣石化項目等都是在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃背景下，獲得國家相關政策支持，成為地區(qū)經濟轉型升級的重要支撐。除了直接吸引項目外，區(qū)域規(guī)劃還為地區(qū)發(fā)展構建了平臺，增強了地區(qū)的政策吸引力，為地區(qū)招商引資和區(qū)域合作創(chuàng)造了重要前提。從統計數據上來看，國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃出臺的當年或次年，地區(qū)經濟一般都會有較大規(guī)模的躍升。

區(qū)域規(guī)劃的推動形成了越來越多的新增長極。隨著我國國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃的密集出臺，區(qū)域發(fā)展格局由主要依賴珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)等少數區(qū)域驅動，逐步轉變?yōu)橛蓶|中西多極驅動的模式?！皣覒?zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃借助國家政策的扶持，使得產業(yè)加速向中西部轉移，有助于在中西部地區(qū)培育出新的經濟增長極。如中西部的成渝經濟區(qū)、武漢城市圈、長株潭城市群等地區(qū)已經成為我國經濟新的重要增長極。

中西部新增長極的培育有助于縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差異。近年來“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃逐漸以中西部地區(qū)為重點，帶動了中西部地區(qū)經濟的快速增長，中國的區(qū)域增長格局開始發(fā)生改變。2007年以來，中部和西部的增速已經連續(xù)5年超過了東部地區(qū)。除了對東中西大格局的影響外，近年來一系列針對落后地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的出臺，推出了很多扶貧優(yōu)惠政策，如對武陵山區(qū)、滇桂黔石漠化地區(qū)等直接編制了扶貧規(guī)劃，加大了對落后地區(qū)的支持力度，帶動了落后地區(qū)尤其是老少邊窮和廣大農村地區(qū)的經濟發(fā)展，有助于縮小我國的城鄉(xiāng)差異。

(二)提高了區(qū)域內外一體化程度

區(qū)域規(guī)劃推動一體化主要表現在對內和對外兩個方面。對內方面主要表現在跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的出臺打破了區(qū)域壁壘，促進了區(qū)域市場和要素的融合。其一，“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃減少了區(qū)域間人才和資金流動的制度性壁壘，推動了產業(yè)轉移;其二，隨著網絡化的高效便捷的交通設施的全面覆蓋，落后地區(qū)吸收和采用先進地區(qū)創(chuàng)新技術成果的機會加大，先進地區(qū)利用落后地區(qū)豐富的自然資源和生產要素的成本將下降，國內市場一體化程度將得到極大提高。對外方面主要是國家邊疆地區(qū)對外開放程度進一步增強，海西經濟區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、東北地區(qū)、長吉圖地區(qū)、喀什地區(qū)等一系列區(qū)域規(guī)劃的出臺深化了對外的開放合作，構建了我國對外的開發(fā)開放地區(qū)總體格局，并制定了相應的貿易促進政策，使國內外一體化程度進一步提高。

二、“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃存在的問題

(一)缺乏統籌考慮

如果規(guī)劃遍地開花，容易出現宏觀導向作用不大，政策優(yōu)勢泛化的問題。自2009年開始，國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃開始在全國范圍內鋪開，一時間，各類國家級綜合改革區(qū)、示范區(qū)、新區(qū)等紛紛涌現，區(qū)域規(guī)劃有一種“遍地開花”的態(tài)勢。截止目前，區(qū)域規(guī)劃已經覆蓋了接近40%的國土面積，每一個省區(qū)都有自己的國家戰(zhàn)略。“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃出得過快、過急、過多，就很有可能造成規(guī)劃的引導性和方向性并不強，缺乏整體統籌和綜合安排，失去發(fā)展重心和方向。如果缺乏通盤統籌，就難以明確在何種情況下應該由中央政府出臺相應的區(qū)域支持政策、哪些問題應該由地方政府自己的規(guī)劃來應對，從而使得國家區(qū)域規(guī)劃的支持重點不突出，需要中央政府予以重點支持的區(qū)域反而難以獲得真正的支持。

(二)規(guī)劃內容趨同

區(qū)域規(guī)劃的初衷是國家希望從地方特色出發(fā)，通過統一規(guī)劃發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，促進區(qū)域內各經濟主體分工合作，解決各自為政、重復建設問題。①范恒山，區(qū)域經濟發(fā)展:“十一五”成就與“十二五”思路，長安論壇194期，2011年4月。然而，在實際操作過程中，容易出現規(guī)劃內容趨同的問題。從公布的各規(guī)劃文件來看，雖然強調地方特色的區(qū)域規(guī)劃很多，但規(guī)劃的整體趨同性仍然很高，如機械制造以及新能源、新技術等戰(zhàn)略新興產業(yè)幾乎成為每一個區(qū)域規(guī)劃的產業(yè)發(fā)展重點。這就會造成地方很多發(fā)展項目類似，不僅會帶來同質競爭，而且會導致資源浪費。

在區(qū)域規(guī)劃內容趨同的情況下，國家戰(zhàn)略容易演變成地區(qū)間的競賽。因為將地方規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略就會在建設用地指標、大項目審批、地區(qū)基礎設施建設國家資金支持等方面得到相應的實惠。各地逐漸把國家批復規(guī)劃看成一種“政策機遇”，爭相到國家發(fā)改委來“運動”，想盡快搶一頂“帽子”，這就會導致地方的盲目攀比競爭，誘發(fā)地方通過各種渠道和方式紛紛為自己上升為國家戰(zhàn)略造勢，國家戰(zhàn)略在一定程度上變成了地區(qū)競賽，區(qū)域規(guī)劃的出臺在某些時刻成了各個地方競爭的結果?，F實中也出現一些類似的情形，有的地方在區(qū)域規(guī)劃獲得批準后，各經濟主體紛紛展開對資本和勞動力等要素的爭奪，甚至各主體之間為爭取外部投資者落戶不惜競相讓利攀比。最終，區(qū)域規(guī)劃獲批不僅沒有對各地開發(fā)提供正確指導，反而成為新一輪無序開發(fā)建設的開始。

(三)重政府輕市場

區(qū)域規(guī)劃雖然是政府出臺用于指導地區(qū)發(fā)展的，具有公共政策屬性，但規(guī)劃重心在于確定地區(qū)發(fā)展的總體框架，對資源配置、產業(yè)發(fā)展等進行方向性的引導，而地區(qū)的具體發(fā)展要放手交予市場去做。政府規(guī)劃最終是為市場發(fā)揮作用，為經濟主體的決策配置提供更好的條件。然而，近年來出臺的區(qū)域規(guī)劃越來越倚重行政主導作用，而忽視或代替了市場的作用，在規(guī)劃中給地方賦予了較多的區(qū)域優(yōu)惠政策，使得這些城市地區(qū)由于政策受惠而吸引了大量的投資，間接上使區(qū)域發(fā)展與市場軌道偏離。同時，規(guī)劃和政策沒有明確區(qū)分，也是導致地方紛紛競爭國家戰(zhàn)略“帽子”的重要原因，爭取優(yōu)惠政策是地方政府的主要動力。

(四)多頭管理

區(qū)域規(guī)劃的制定、執(zhí)行過程中多頭管理問題嚴重。從規(guī)劃編制主管部門來看，目前主導編制國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃的部門包括國家發(fā)改委的地區(qū)司、規(guī)劃司、東北司、西部司、體改司、高技術司，環(huán)保部，扶貧辦，旅游局等多個部門，缺乏統籌協調。同時，工信部、國土部、農業(yè)部等都在積極編制產業(yè)和部門規(guī)劃，并提交國務院審批，①如2012年8月5日國務院批復的由工信部主導編制的《無錫國家傳感網創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(2012－2020)》(國函〔2012〕96號)等，因此類規(guī)劃重在指導產業(yè)發(fā)展，本文未將其納入國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃討論范疇。無形之中使國家戰(zhàn)略變成了部門之間利益的爭奪。而從區(qū)域規(guī)劃執(zhí)行過程來看，由于區(qū)域規(guī)劃是一種綜合性的發(fā)展規(guī)劃，其執(zhí)行一般涉及到幾十個相關部門，經常出現一種事務同時由多個部門進行管理的現象。各職能部門協同不夠，影響了區(qū)域規(guī)劃政策措施的實施效果。

(五)法律地位不明確

國外區(qū)域規(guī)劃大多具有法律地位，如日本區(qū)域規(guī)劃的重要特點就是“立法在先，規(guī)劃在后”，德國區(qū)域規(guī)劃發(fā)揮重要作用的原因也是其具有法律效力。而中國區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃體系地位上就屬于非國家法定規(guī)劃，目前出臺的多項區(qū)域規(guī)劃雖然屬于國家戰(zhàn)略，但無一有法律效力。我國目前區(qū)域政策調控手段仍以行政手段和經濟手段為主，缺乏穩(wěn)定性，帶來了實施落實的隨意性，同時也影響了區(qū)域政策的權威性和持續(xù)性，不利于對地區(qū)發(fā)展形成長久持續(xù)的政策導向。再加上我國官員任期制所導致的短期行政行為等問題，區(qū)域規(guī)劃的持續(xù)效果很難得到保證。

(六)編制方法欠缺科學性

區(qū)域規(guī)劃的編制尚未形成系統的標準和規(guī)范，科學性不足。從編制主體來看，雖然規(guī)劃是由中央政府部門主導編制，但是國家對規(guī)劃編制人員的從業(yè)資格、資質等方面還沒有明確的規(guī)定，再加上有些地方制定發(fā)展規(guī)劃較為倉促，從而導致這些規(guī)劃與當地實際脫節(jié)。從程序上來看，目前規(guī)劃編制較好地體現了“自上而下”和“自下而上”的結合，一般是地方把自己制定的方案上報給中央后，由部委組織專門的團隊實地調查，與地方政府協商，最后制定方案。在這個過程中，中央與地方難免會有博弈，規(guī)劃的科學性較難保證。從規(guī)劃內容來看，目前國家尚未針對區(qū)域規(guī)劃出臺專門的編制規(guī)范，規(guī)劃地區(qū)的選擇、規(guī)范內容的范疇、規(guī)劃的深度都缺乏具體規(guī)定，尤其是對于如何界定問題區(qū)域，達到什么標準時中央政府才提供援助等問題，還缺乏科學、明確的標準，這就使區(qū)域規(guī)劃的質量很難保證。

(七)不能形成有效的實施機制

“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃需要通過區(qū)域合作來實施，但在實際過程中由于很多區(qū)域規(guī)劃按照行政區(qū)來管理，跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃因缺少激勵或約束機制，可能導致不同省份地區(qū)仍然會各自為政，在區(qū)域基礎設施、公共政策等方面仍然缺乏有效的協調機制。尤其是在很多有直接競爭的領域，利益協調更加困難，亟需建立國家層面的協調、補償、合作機制和切實有效的政策手段。

三、完善“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃的相關建議

(一)在堅持中央政府主導的前提下，中央政府應加強與地方政府及獨立機構的互動

“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃是國家意志集中體現，由中央政府主導，需要中央政府通過宏觀層面統籌安排，另外原有的區(qū)域規(guī)劃如區(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土規(guī)劃等是按照“一級政府一級事權”的原則由地方政府編制。但是“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃由中央政府自上而下主導也存在弊端，例如各地區(qū)的差異性以及在區(qū)域發(fā)展中存在的特殊問題可能無法得到體現和反映，各地區(qū)的比較優(yōu)勢無法得到充分發(fā)揮等，這些弊端在一定程度上影響區(qū)域戰(zhàn)略的實施效果。

今后國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃的制定和實施可以更多地體現中央政府和地方政府的互動。由中央政府統籌協調全局，并加大對重點地區(qū)的扶持;地方政府充分發(fā)揮主動性，利用區(qū)域比較優(yōu)勢，解決區(qū)域發(fā)展難題。區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃制定和實施方式由地方政府自下而上與中央政府自上而下相結合，充分考慮各地區(qū)的利益訴求，使區(qū)域規(guī)劃更具針對性和科學性。

此外要積極引入第三方專業(yè)化的機構，形成規(guī)劃編制的技術主體。在前期確定規(guī)劃對象、規(guī)劃核心主題等的基礎上，積極引入第三方專業(yè)機構進行編制工作，可以將各部門專業(yè)化力量進行整合共同參與規(guī)劃編制，最終由部委和地方進行共同驗收，推動規(guī)劃編制專業(yè)化、系統化、科學化。

(二)增強規(guī)劃編制程序的規(guī)范化和透明化

(1)確立國家戰(zhàn)略地區(qū)準入標準。探索建立國家戰(zhàn)略經濟區(qū)資質條件，多選擇可以量化的評價指標，在實地調研的基礎上，組建專家團隊對國家戰(zhàn)略地區(qū)進行綜合考量，結合第三方獨立機構出具的評價報告，來確定該經濟區(qū)能否上升為國家戰(zhàn)略。國家戰(zhàn)略要重點關注問題比較嚴重而地方政府無力解決，需要中央政府支持的地區(qū)。

(2)建立國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃編制標準和規(guī)范。對區(qū)域規(guī)劃的編制(包括內容、范圍、深度、層次、程序等)、實施、管理和監(jiān)督等進行統一的規(guī)定，界定區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系，明確區(qū)域規(guī)劃定位和核心目標等。

(3)積極引導公眾參與。在規(guī)劃區(qū)選定、規(guī)劃重點確定以及規(guī)劃編制等過程中，積極引導公眾參與，爭取廣泛的社會支持，動員各種社會資源參與規(guī)劃制定和實施。

(4)采用網絡、報刊、通知等多種方式和途徑，及時詳盡公布“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃編制的程序、進度和計劃，增強透明度。

(三)重視發(fā)展理念的轉變和制度創(chuàng)新

目前我國區(qū)域規(guī)劃還是以建設項目主導來拉動地區(qū)經濟的，也正是因為我國頻繁出臺的對地區(qū)經濟“救火”似的區(qū)域規(guī)劃，才導致白熱化的地方競賽和區(qū)域競爭。因此，區(qū)域規(guī)劃應該科學確定區(qū)域規(guī)劃調控范圍，由項目拉動轉向經濟社會全方面的指引，由以往的產業(yè)布局和基礎設施建設向改善發(fā)展環(huán)境、增強軟實力轉變。從國外經驗來看，區(qū)域規(guī)劃也是從建設項目主導逐漸轉向經濟社會綜合發(fā)展方向引導，如日本的近兩次《全國綜合開發(fā)計劃》和美國的《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法案》等，都開始轉向關注重點基礎設施和發(fā)展環(huán)境，對具體的產業(yè)項目很少涉及。

實現區(qū)域規(guī)劃內容的轉變，需要更加重視發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。事實上，許多國家的全國性區(qū)域規(guī)劃調控領域被嚴格限定在需要政府施加影響或進行社會公共管理的范圍，如跨區(qū)域交通、水資源利用、環(huán)境保護等公共工程。而對競爭性領域或產業(yè)，政府一般都不涉及，交由市場決定。

“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃應更多地鼓勵制度創(chuàng)新。今后出臺區(qū)域規(guī)劃，更應該著眼于給予地方政府更多制度創(chuàng)新和自主發(fā)展的權力。只給出發(fā)展方向，搭建發(fā)展平臺，不制定具體政策，鼓勵其先試先行，探索促進本地比較優(yōu)勢更好發(fā)揮的區(qū)域發(fā)展模式，削弱優(yōu)惠政策和項目驅動的作用。

(四)加強“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃體系的建設和規(guī)劃間的協調

目前我國區(qū)域規(guī)劃之所以會出現遍地開花和地區(qū)競賽的局面，一個重要原因是缺乏全國統一、綜合的區(qū)域規(guī)劃體系。一個相對完整的區(qū)域規(guī)劃體系由全國區(qū)域規(guī)劃總體方案和若干重點規(guī)劃組成。具體重點規(guī)劃可以按照板塊區(qū)、類型區(qū)、政策區(qū)、改革開放試點區(qū)等劃分多種類型。全國統一的、綜合的、多層次的總體空間區(qū)劃和發(fā)展規(guī)劃方案應該包括:提出完整的全國空間區(qū)劃體系(多層次、多類型);綜合考慮自然、經濟、社會、文化以及行政區(qū)劃等多方面因素，對不同層次和不同方面的區(qū)域面臨的不同問題，指出不同的規(guī)劃解決方向(指導思想、原則、目標等);不同規(guī)劃應該包括的重點內容和政策方向;區(qū)域規(guī)劃應實施監(jiān)督和動態(tài)調整機制等。同時，規(guī)劃體系還應對區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展時序和重點給予充分的考慮，什么地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，哪類地區(qū)應重點關注都應該進行全面的統籌。

此外，統一的規(guī)劃體系還應將區(qū)域規(guī)劃與扶貧、生態(tài)建設、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、國土規(guī)劃等結合起來。在審批區(qū)域規(guī)劃時要確保區(qū)域規(guī)劃與國家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略及主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接和協調，以減少摩擦成本，提高區(qū)域規(guī)劃實施效果。

從協調機制角度，應建立國家層面的協調機制和機構，加強各規(guī)劃之間的協調和區(qū)域共建共享。如推動東部沿海地區(qū)與內陸腹地地區(qū)利用各自資本、土地、勞動力等要素優(yōu)勢，開展產業(yè)園區(qū)合作共建、共同招商、財稅分成等，鼓勵并引導在旅游、基礎設施建設、環(huán)境整治、社會保障等領域展開實質性區(qū)域合作。同時，推動地區(qū)在資源開發(fā)利用中建立利益補償機制，由國家層面協調機構組織，在大區(qū)域實現利益的均衡。

(五)加快“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃的立法步伐

要盡快制定區(qū)域規(guī)劃法及相關法律體系，并與現行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法有效銜接，為區(qū)域規(guī)劃的實施提供法律依據和監(jiān)督保障。通過立法，明確區(qū)域規(guī)劃的法律地位，使區(qū)域規(guī)劃從編制、實施、監(jiān)管各環(huán)節(jié)具有法律約束力，對隨意違反規(guī)劃的行為予以懲罰。把區(qū)域規(guī)劃的立法工作提上議事日程，加快區(qū)域協調發(fā)展條例的研究制定工作的步伐，盡快出臺相關法律法規(guī)，促進我國區(qū)域政策的科學化與規(guī)范化。

可參考發(fā)達國家的經驗，制定對區(qū)域規(guī)劃的基本任務、組織、管理進行界定的基本法(如德國的《國土規(guī)劃法》、日本的《國土綜合開發(fā)法》、法國的《領土整治與開發(fā)指導法》和美國的《地區(qū)復興法》等)，作為編制區(qū)域規(guī)劃的依據，并在實施中制定相關的具體法律、法令以及政策，作為確定全方位區(qū)域規(guī)劃之地位與職能的保障。