鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站與縣級供電企業(yè)的關(guān)系

保定供電公司 焦超民 賈 靜

近些年來，常常出現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電管站人員通過訴訟、上訪等各種途徑提出訴求，要求縣（市）供電企業(yè)為其補(bǔ)交鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站期間的社會保險，和辭退補(bǔ)償款，即其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站期間與縣級供電企業(yè)之間存在勞動關(guān)系，縣級供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行用人單位的義務(wù)。為此鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站人員常以縣級供電企業(yè)發(fā)放的工作證、電工證、胸卡、工資支付表、培訓(xùn)合格證、榮譽(yù)證書等為證據(jù)?？h級供電企業(yè)則常依據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委司（局）文件《關(guān)于對用戶設(shè)備確立代管關(guān)系及有關(guān)問題請示的復(fù)函》（電力〔1999〕36號）中“不能以鄉(xiāng)電管站給農(nóng)村電工發(fā)放工資為依據(jù)確定農(nóng)村電工是縣供電企業(yè)職工和與縣供電企業(yè)存在隸屬關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以正式確定的人事勞動關(guān)系為依據(jù)?！保J(rèn)為縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電管站人員之間不存在勞動關(guān)系。那么其中縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)電管站之間是什么關(guān)系？縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)電管站人員之間不存在勞動關(guān)系，為什么又會出現(xiàn)勞動者手中供電企業(yè)發(fā)放的工作證、電工證、胸卡、工資支付表、培訓(xùn)合格證、榮譽(yù)證書等符合勞動關(guān)系特征的形式要件？要弄清這些疑問，必須厘清縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)電管站之間的關(guān)系。

一、鄉(xiāng)電管站管理的歷史沿革

（一）鄉(xiāng)電管站的成立

上世紀(jì)80年代為加快電力事業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級逐步設(shè)立鄉(xiāng)電管站。如《保定地區(qū)鄉(xiāng)電管站管理條例》（1986年8月6日）第二條規(guī)定：“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域建立農(nóng)村電力管理站（簡稱鄉(xiāng)電管站）對農(nóng)村用電實行全面管理”；第三條規(guī)定：“鄉(xiāng)電管站是鄉(xiāng)政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的集體管電組織，業(yè)務(wù)上接電力部門的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行電業(yè)有關(guān)規(guī)程制度，完成電力部門布置的任務(wù)?！逼渌麠l款相繼規(guī)定了，鄉(xiāng)電管站的人員構(gòu)成，職責(zé)，以及經(jīng)費來源為電費外加價等。

1990年1月19日，能源部頒發(fā)《鄉(xiāng)電管站管理辦法》?！多l(xiāng)電管站管理辦法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)電管站是服務(wù)性的管電組織，行使鄉(xiāng)人民政府的管電職能”。第四條規(guī)定：“加強(qiáng)對鄉(xiāng)電管站的行業(yè)管理是各級電力部門的職責(zé)，縣電力部門應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和支持下，積極主動地解決鄉(xiāng)電管站出現(xiàn)的問題”。

從以上的規(guī)定來看，鄉(xiāng)電管站成立之初，為隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管電組織，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管電職能，其經(jīng)費來源為電費外加收的管理費。其有名稱、經(jīng)費、人員、職責(zé)、辦公場所，但未注冊、不納稅，應(yīng)當(dāng)歸屬于民法所謂的“其他組織”?？h級電力管理部門（以后改為縣級供電企業(yè)）與鄉(xiāng)電管站之間系行業(yè)行政管理關(guān)系，不具有隸屬關(guān)系。

（二）縣級電力管理部門對鄉(xiāng)電管站的代管

1991年10月12日，中共河北省委組織部、河北省人事廳、勞動廳、電力工業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實加強(qiáng)農(nóng)電行業(yè)管理的若干規(guī)定》（冀電〔1991〕年53號）。此文件規(guī)定：“電力企業(yè)是技術(shù)密集型企業(yè)，電力部門兼有行業(yè)管理和企業(yè)管理的雙重職能?！蓖瑫r要求，“縣電力部門要加強(qiáng)對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電管站的行業(yè)管理，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電管站施行代管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站的管理納入自己的工作范圍，并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站實現(xiàn)對農(nóng)村電工的管理……?！?/p>

為落實《關(guān)于切實加強(qiáng)農(nóng)電行業(yè)管理的若干規(guī)定》（冀電〔1991〕年53號）文件精神，河北省電力工業(yè)局于1994年1月頒發(fā)了《河北省鄉(xiāng)電管站統(tǒng)管辦法》、《河北省農(nóng)村電工統(tǒng)管辦法》。此兩個統(tǒng)管辦法規(guī)定，縣級電力部門（縣級供電企業(yè)）設(shè)立鄉(xiāng)站管理機(jī)構(gòu)，稱為農(nóng)電股（科或鄉(xiāng)電管總站）對鄉(xiāng)電管站及農(nóng)村電工實行統(tǒng)管。因此縣級供電企業(yè)，對鄉(xiāng)電管站的業(yè)務(wù)、人員、經(jīng)費等通過農(nóng)電科進(jìn)行統(tǒng)管。相應(yīng)鄉(xiāng)電管站的人員聘用、培訓(xùn)、工資發(fā)放、獎懲、工作證、電工證發(fā)放等均以縣級供電企業(yè)的名義進(jìn)行。但《河北省農(nóng)村電工統(tǒng)管辦法》同時規(guī)定：“由縣局派出（派到鄉(xiāng)電管站）的正式人員其身份不變，其工資從縣局工資總額中列支；……”；“鄉(xiāng)站財務(wù)一定要與縣局財務(wù)嚴(yán)格區(qū)別開來”；鄉(xiāng)電管站實行收支兩條線，對縣級供電企業(yè)（農(nóng)電科）實行報賬制。

在這一階段，縣級電力部門（供電企業(yè)）對鄉(xiāng)電管站和農(nóng)村電工實行統(tǒng)管，即對其人員、業(yè)務(wù)、財務(wù)等進(jìn)行管理，對鄉(xiāng)電管站的人員即農(nóng)村電工的招聘、安排任務(wù)、發(fā)放工資、發(fā)放電工證、工作證、獎懲進(jìn)行管理，但這種管理一方面與對本企業(yè)的管理嚴(yán)格區(qū)別，另一方面從實質(zhì)上來看是代管，即代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。

（三）鄉(xiāng)電管站的撤銷

1999年1月4日國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強(qiáng)農(nóng)村電力管理意見的通知》（國發(fā)﹝1999﹞2號），開始了后稱為“兩改一同價”的改革。文件規(guī)定，用三年左右時間，理順并建立符合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)電體制，完成農(nóng)村電網(wǎng)的建設(shè)與改造，規(guī)范農(nóng)村用電秩序，促進(jìn)農(nóng)村電氣化事業(yè)的發(fā)展。在管理體制方面按照政企分開原則，縣級管電機(jī)構(gòu)和供電企業(yè)實行政企分開。供電企業(yè)要成為獨立核算的實體，行使企業(yè)經(jīng)營職能。存在多家供電企業(yè)的，要按出資關(guān)系，組建有限責(zé)任公司或股份有限公司。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站的現(xiàn)行管理模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站改為縣級供電企業(yè)所屬的供電所或營業(yè)所，其人、財、物納入縣級供電企業(yè)統(tǒng)一管理。實行同網(wǎng)同價。

為落實上述文件精神，1999年12月3日河北省經(jīng)貿(mào)委下發(fā)了《河北省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電管站改革實施細(xì)則》，該細(xì)則規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立供電營業(yè)所，為縣供電公司的派出機(jī)構(gòu)；原設(shè)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電管站、供電所、營業(yè)站要同時撤銷。同時規(guī)定了供電營業(yè)所人員的招聘程序和招聘條件，即新成立的供電所的人員由縣級供電企業(yè)按照招聘程序和招聘條件通過招聘確定。

二、縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)電管站的關(guān)系

從縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)電管站的歷史沿革可以得出：

（一）從“兩改一同價”的改革中，縣級供電企業(yè)由原縣級電力部門改革而來。

（二）鄉(xiāng)電管站從成立之初隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管電職能。

（三）自1991年起，縣級電力部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站實行代管，即代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理；代管的形式是依據(jù)鄉(xiāng)電管站、農(nóng)村電工統(tǒng)管規(guī)定的內(nèi)容實施管理。

（四）“兩改一同價”改革完成后，鄉(xiāng)電管站撤銷，被縣供電企業(yè)的供電營業(yè)所取代。

縣級供電企業(yè)由于自縣級電力部門改革而來，因此承繼了縣級電力部門資產(chǎn)、人員及某些職能。因此縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站之間關(guān)系可以概括為行業(yè)管理關(guān)系、代管關(guān)系。其行業(yè)管理關(guān)系和代管關(guān)系結(jié)束的時間為“兩改一同價”改革的完成時間。

三、案例及處理

（一）2010年1月，甲縣供電有限責(zé)任公司（簡稱：供電公司）員工宋某、楊某、張某以其于1998年10月在供電公司參加工作，至2009年，在供電公司連續(xù)工作已滿10年為由，申請勞動仲裁，依據(jù)勞動合同法要求與供電公司簽訂無固定期限勞動合同。為證明其在供電公司參加的工作時間，其提供了參加工作時縣電力局（后為供電公司）組織培訓(xùn)的證明、結(jié)業(yè)合影、工作證、榮譽(yù)證書、工資發(fā)放表等證據(jù)，勞動仲裁機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)電管站屬縣電力局為由，支持了宋某、楊某、張某的仲裁申請。經(jīng)查，宋某、楊某、張某1998年參加工作時的單位為甲縣電力局代管的鄉(xiāng)電管站，2001年12月被甲縣供電公司錄用為供電所職工。后甲縣供電公司訴至法院，法院開庭審理時，供電公司提出了鄉(xiāng)電管站與縣電力局（供電公司）不是同一主體的意見，并提供了相關(guān)證據(jù)。后宋某、楊某、張某同意供電公司的意見，與供電公司和解。

（二）乙縣李某等32名原鄉(xiāng)電管站人員，以乙縣電力局非法辭退為由，要求確認(rèn)其與乙縣電力局存在勞動關(guān)系，并對非法辭退行為承擔(dān)支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任。乙縣電力局不承認(rèn)存在勞動關(guān)系，拒絕支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。李某等32名原鄉(xiāng)電管站人員多次上訪。后在乙縣信訪及勞動部門的調(diào)解下，李某等32名原鄉(xiāng)電管站人員與乙縣電力局達(dá)成和解協(xié)議，承認(rèn)與乙縣電力局不存在勞動關(guān)系，乙縣電力局按照當(dāng)時農(nóng)村電工統(tǒng)管辦法的規(guī)定支付補(bǔ)償費。

（三）丙縣張某等20多名原鄉(xiāng)電管站人員于2011年向丙縣電力局提出請求，要求補(bǔ)交1985年以來至2001年之間的養(yǎng)老保險，并為2001回村工作的依據(jù)勞動合同法支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。經(jīng)查張某等20多名原鄉(xiāng)電管站人員中，部分人員已不再丙縣電力局工作，部分人員目前仍在丙縣電力局工作。目前，對張某等20多人的訴求，相關(guān)部門的處理意見是，丙縣“兩改一同價”改革結(jié)束前，與丙縣電力局不存在勞動關(guān)系，按照當(dāng)時的政策規(guī)定處理；“兩改一同價”改革結(jié)束后，繼續(xù)在丙縣電力局工作的按照勞動法、勞動合同法的規(guī)定處理。

四、明確縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)電管之間關(guān)系的意義

1.為縣級供電企業(yè)與鄉(xiāng)電管站人員在“兩改一同價”改革完成前不存在勞動關(guān)系提供依據(jù)

2005年勞動和社會保障部下發(fā)了《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》，該通知規(guī)定未訂立書面勞動合同，但同時具備下列情形的勞動關(guān)系成立：“（一）用人單位和勞動者符合法律法規(guī)規(guī)定的主體資格；（二）用人單位依法制定的各項勞動規(guī)章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動；（三）勞動者提供的勞動是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分”。

同時規(guī)定了確認(rèn)勞動關(guān)系的形式要件：

“用人單位未與勞動者簽訂勞動合同，認(rèn)定雙方存在勞動關(guān)系時可參照下列憑證：（一）工資支付憑證或記錄（職工工資發(fā)放花名冊）、繳納各項社會保險費的記錄；（二）用人單位向勞動者發(fā)放的“工作證”、“服務(wù)證”等能夠證明身份的證件；（三）勞動者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報名表”等招用記錄；（四）考勤記錄；（五）其他勞動者的證言等。其中，（一）、（三）、（四）項的有關(guān)憑證由用人單位負(fù)舉證責(zé)任。”

在縣級電力部門（縣級供電企業(yè)）對鄉(xiāng)電管站代管時期，雖然以縣級電力部門的名義為鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站人員發(fā)放的了工作證、電工證、胸卡、培訓(xùn)合格證、榮譽(yù)證書、支付了工資等，這些行為符合確認(rèn)勞動關(guān)系的形式要件，但這些行為均基于特殊的代管要求產(chǎn)生，實質(zhì)為代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理行為，是縣級電力部門履行行業(yè)管理的特殊形態(tài)。不同于縣級供電企業(yè)對本企業(yè)的管理。并且在實施過程中從人、財、物角度與本企業(yè)的人、財、物管理嚴(yán)格分開。

2.明確鄉(xiāng)電管站與縣級供電企業(yè)不存在隸屬關(guān)系

由于縣級電力部門對鄉(xiāng)電管站存在代管行為，將鄉(xiāng)電管站的管理在形式上作為縣級電力部門的班組來對待，并且縣級供電企業(yè)系縣級電力部門改革而來，因此常常會產(chǎn)生，“鄉(xiāng)電管站屬于縣級供電企業(yè)”的錯誤認(rèn)識。從代管行為的實質(zhì)上來看，是代替鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府管理，管理的主體仍然是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，因此鄉(xiāng)電管站與縣級供電企業(yè)不存在隸屬關(guān)系，而與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府存在隸屬關(guān)系。

3.對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電管站人員的訴求分段處理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站人員與供電企業(yè)之間存在兩種情形：一種是“兩改一同價”改革結(jié)束前，即鄉(xiāng)電管站撤銷時，原鄉(xiāng)電管站人員回村或回原單位安置；另一種情形是被縣級供電企業(yè)招聘成為新成立的供電所人員。對于第一種情形顯然鄉(xiāng)電管站人員與供電企業(yè)不存在勞動關(guān)系，應(yīng)適用當(dāng)時的政策規(guī)定，按照當(dāng)時鄉(xiāng)電管站及農(nóng)村電工的管理規(guī)定處理。對第二種情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定鄉(xiāng)電管站人員被縣供電企業(yè)招聘之前與縣供電企業(yè)不存在勞動關(guān)系，此階段按照第一種情形處理；招聘之后至勞動關(guān)系解除之前與縣級供電企業(yè)存在勞動關(guān)系，按照勞動法律法規(guī)的規(guī)定處理。