基層流動人口計(jì)劃生育管理體制創(chuàng)新研究

趙一春

（浙江省奉化市溪口鎮(zhèn)人民政府 浙江 奉化 315502）

我國作為世界上人口規(guī)模最大的國家，也是當(dāng)今世界上流動人口最多的國家。雖然目前初步的戶籍制度改革己經(jīng)開始，但真正意義上的的公民遷徙自由還有很長的路程，因此人口流動給計(jì)劃生育事業(yè)帶來的難題必將在相當(dāng)一個時期內(nèi)存在。在依法治國的社會中，基層流動人口計(jì)劃生育管理體制也是一個有重大意義的研究課題，流動人口的計(jì)劃生育必將納入法制的軌道。

1 流動人口的概念界定

目前管理部門和學(xué)術(shù)界有若干種界定方法，有的是從行政管理的角度出發(fā)，以是否具有某地的常住戶口為依據(jù)，認(rèn)為流動人口是在某地滯留而無常住戶口的人，有的從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為依據(jù)，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中從第一產(chǎn)業(yè)中游離出來的未能進(jìn)入城市正規(guī)部門的勞動力視為流動人口或外來勞動力；有的是從人口學(xué)的角度出發(fā)，以常住地是否改變?yōu)槲ㄒ粯?biāo)志，將流動人口定義為暫時離開其常住地而非遷移的各種移動人口；有的是從人口經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，以流動人口產(chǎn)生的根本原因?yàn)橐罁?jù)，認(rèn)為流動人口是不改變常住戶口而進(jìn)入某一地區(qū)從事社會經(jīng)濟(jì)活動的人口；有的是從人口地理學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為流動人口是人口空間遷移的一種特殊形式，是指在一定地域內(nèi)發(fā)生短暫流動行為的那部分居民，這些不同定義從不同角度提示了我國新形勢下出現(xiàn)的流動人口現(xiàn)象，但它們有一個共同之處：即本人現(xiàn)在沒有在其戶籍所在地。

2 目前基層流動人口計(jì)劃生育管理體制存在的問題反思

2.1 管理體制不健全：盡管目前各級政府都建立了流動人口管理和服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但由于各部門自身職能不同，管理服務(wù)中很難統(tǒng)一，協(xié)作。

2.2 考核機(jī)制不完善：盡管《流動人口計(jì)劃生育工作條例》已經(jīng)有明確規(guī)定，但是各級基層流動人口管理缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)考核的問題是普遍存在的。此外，現(xiàn)居住地與戶籍地之間的關(guān)系是“多向”，而非“雙向”“雙向考核”流動人口現(xiàn)居住地與戶籍地計(jì)劃生育部門之間的相互交流。流動人口大多來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，家境貧困，即使作出社會撫養(yǎng)費(fèi)征收決定，也因征收對象無償付能力而難以執(zhí)行到位。許多計(jì)劃外生育者從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)跑到經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)計(jì)劃外生育并自愿接受處罰（罰款數(shù)額低得多），嚴(yán)重妨礙了基層的執(zhí)法工作，在群眾中也造成了不良影響。

2.3 “社區(qū)服務(wù)型”管理模式有待完善：基層計(jì)劃生育工作面臨的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和戶籍制度的松動使人口流動性大大增加，人民居住、生活和工作的不穩(wěn)定性增強(qiáng)，這些變化使得傳統(tǒng)的計(jì)生工作管理模式遇到了新的挑戰(zhàn)，原有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以公有制企事業(yè)單位為中心、輔以戶籍強(qiáng)約束的“單位管理”模式已很難適應(yīng)現(xiàn)行的多種所有制形式和城市日益開放動態(tài)的運(yùn)行體系。

2.4 基層流動人口計(jì)劃生育管理信息化建設(shè)有待推進(jìn)：目前全員統(tǒng)計(jì)工作存在數(shù)據(jù)質(zhì)量普遍不高、戶籍地和現(xiàn)居住地之間信息交換和反饋困難、基層流動人口計(jì)劃生育信息管理系統(tǒng)服務(wù)管理功能亟待提升，不能完全緩解基層日常工作中業(yè)務(wù)系統(tǒng)軟件相對較多、操作繁瑣的現(xiàn)象。

2.5 部門資源共享基礎(chǔ)不牢：隨著人員流動性增加，人戶分離現(xiàn)象日趨增多，靜態(tài)計(jì)生管理體制已經(jīng)顯示出強(qiáng)烈的不適應(yīng)性。而由于各部門網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不一，數(shù)據(jù)內(nèi)容、格式不一，平臺沒有形成統(tǒng)一接入標(biāo)準(zhǔn)，信息共享的基礎(chǔ)問題尚未得到有效解決，缺乏責(zé)任主體對信息共享的組織協(xié)調(diào)及有效的信息共享機(jī)制。

3 基層流動人口計(jì)劃生育管理體制創(chuàng)新研究

3.1 完善城鎮(zhèn)人口戶口登記制度：認(rèn)真執(zhí)行國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度，應(yīng)賦予居住證辦理人口與戶籍人口同等待遇。基層也進(jìn)一步制訂流動人口計(jì)劃生育管理可操作性的規(guī)章。

3.2 完善基層流動人口計(jì)劃生育的“社區(qū)服務(wù)型”管理模式：突出“以人為本”的觀念，讓流動人口也能享有人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)的各項(xiàng)合法權(quán)益，從而使流動人口自覺地接受管理。建立社區(qū)人口服務(wù)管理平臺，積極探索居民自治與行政管理相結(jié)合并著眼需求，不斷完善服務(wù)功能。

3.3 加強(qiáng)基層流動人口信息化服務(wù)管理：基層人口信息化管理必須實(shí)行協(xié)調(diào)機(jī)制、共享機(jī)制、預(yù)警機(jī)制聯(lián)動，形成良性循環(huán)。各個計(jì)生管理部門應(yīng)當(dāng)在流動人口計(jì)生管理中，主動與本轄區(qū)各網(wǎng)絡(luò)部門建立信息共享機(jī)制，特別是對各相關(guān)部門的流動人口、婚育證明查驗(yàn)情況、無婚育證明、計(jì)劃外懷孕、計(jì)劃內(nèi)懷孕等相關(guān)方面的信息，能及時交流和溝通，以方便做好流動人口信息的補(bǔ)充登記和相關(guān)證明的查驗(yàn)工作，使其管理工作進(jìn)一步透明化。

3.4 利用好流動人口子系統(tǒng)和省級流動人口服務(wù)管理信息系統(tǒng)：資源整合，數(shù)據(jù)共享，把流動人口管理服務(wù)、統(tǒng)計(jì)移交等各類業(yè)務(wù)需求進(jìn)行優(yōu)化重組、優(yōu)化操作模式，搭建信息化高度集中的平臺與載體。人口信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)是當(dāng)前各級政府信息化建設(shè)的重要組成部分?！靶畔⑵脚_”是流動人口實(shí)現(xiàn)信息化管理的重要手段與載體，既是對流動人口的個體管理，也是對流動人口的群體管理；既能實(shí)現(xiàn)一地管理，也能實(shí)現(xiàn)各地雙向、多邊管理。如果說“一卡通”重在流動人口個體的信息管理，那么“平臺”則重在流動人口群體的管理，是流動人口計(jì)劃生育信息化的集中體現(xiàn)。運(yùn)用這一信息載體和方式，能有效提高流動人口管理效率，改善流動人口管理質(zhì)量，減輕流動人口管理負(fù)擔(dān)，降低流動人口管理行政成本，是流動人口計(jì)劃生育管理理念的創(chuàng)新和管理手段的變革。

根據(jù)我國人口與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求，實(shí)行計(jì)劃生育是相當(dāng)一個時期的重要而艱巨的任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)我國戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)重要保證之目前，基層流動人口的計(jì)劃生育工作成為穩(wěn)定低生育水平的難點(diǎn)，因此，加強(qiáng)基層對流動人口計(jì)劃生育工作的基本保障十分必要且意義深遠(yuǎn)。

［1］ 李武：多管齊下全力推進(jìn)流動人口計(jì)生服務(wù)均等化［J］.人口與計(jì)劃生育，2013年6期，55－57

［2］ 胡榮山、蔣碨鴻：以服務(wù)促管理，全面提升流動人口計(jì)生服務(wù)管理水平［J］.人口與計(jì)劃生育，2013年02期，13－15

［3］ 王桂新等：《遷移與發(fā)展：中國改革開發(fā)的實(shí)證》，［M］.科學(xué)出版社，2012年，第三版，97－99