地方政府績效預算分析

董邦國，李欣陽，姜 珊，王 瑤

(大連民族學院國際商學院，遼寧大連 116605)

現(xiàn)代信息技術的快速發(fā)展，使得社會個體更有可能和渠道關心自己未來的生活。人們對自然生存環(huán)境更關注，對政府公共政策充滿期待。如何在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間取得平衡，如何創(chuàng)造有效率且兼顧公平的社會發(fā)展環(huán)境，如何在市場之外采取非市場化手段配置國家稀缺財政資源。這些或多或少都涉及到政府預算管理問題。

一、地方政府績效預算問題的提出

當今社會發(fā)展，地方政府面臨著兩大日益突出的矛盾:一是必須處理日益繁多的公共事務，而公共資源日趨緊縮;二是民眾希望地方政府提供更多、更好的服務，現(xiàn)實是政府即使窮盡其資源也疲于應付，傳統(tǒng)政府框架結構面臨著挑戰(zhàn)。因此，政府失靈和財政、債務壓力迫使政府推行公共服務社會化和市場化的改革，實行政府再造，藉以提高施政滿意度。美國在1993年通過了《政府績效與結果法案》，布什政府在此基礎上頒布了一系列規(guī)章制度，建立了比較完善的層級式績效評價體系:項目績效評價、部門績效評價和跨部門績效評價。英國政府自撒切爾夫人主政開始，便執(zhí)行以效率為中心的雷納評審、財務管理新方案以及下一步行動方案等方面的改革。中國服務型政府建設的目標是構建與之相適應的政府績效管理體系。服務型政府應是建立在以公共職能履行、公共責任實現(xiàn)、公共財政管理、公共服務績效評價體系等為基礎理論框架，以發(fā)展和提供公共設施、公共事業(yè)、公共信息，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。改革開放30多年來，尤其近10多年來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，綜合國力日益增強，居民生活水平有較大提高。但伴隨著經(jīng)濟實力的提高，居民對政府的期望值也在增長，人們期待政府運作更有效率，公共資源配置更合理，消除貪腐現(xiàn)象，制度建設更完善，公權力的運用能受到良好的監(jiān)督。因此，從技術上來說，實行和加強地方政府的績效預算和管理不失為未來改善公共資源配置的有效途徑。

二、地方政府績效預算和管理在西方國家的演變

總體而言，預算目標可以從三個層次上來理解:“增強總體財經(jīng)紀律;根據(jù)戰(zhàn)略優(yōu)先權配置資源;在實施戰(zhàn)略優(yōu)先權過程中有效運用資源”。以上三者屬于相互依存的關系:完善而穩(wěn)定的財政紀律為預算的配置效率和運作績效創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，而良好的預算績效反過來同樣有利于財政穩(wěn)定的實現(xiàn)。預算制度經(jīng)歷了控制導向、管理導向和政策導向不同發(fā)展階段，以及另有專家認為再加上項目優(yōu)先權導向和責任導向。不同預算模式代表了不同背景下西方政府預算管理側重點的差異，績效預算則反映了政府預算向管理導向的回歸。

對于地方政府行為的績效，理論上可以從幾方面來考察。分別是地方政府對當?shù)鼐用袼竽繕说膶崿F(xiàn)狀況;地方政府為社會所提供公共物品、服務的數(shù)量和質量狀況;地方政府所占用及耗費的資源及其程度。地方政府對于當?shù)鼐用穸?，就是通過認真和有效地履行社會義務和責任，來保護社會成員的共同利益，實現(xiàn)當?shù)厣鐣陌l(fā)展目標。而政府組織完成社會所賦予的責任、義務和使命如何，集中體現(xiàn)在其實現(xiàn)社會經(jīng)濟的目標狀況，這構成評判其政府行為績效的重要尺度。

績效預算和管理起源于西方。隨著理論和實踐的發(fā)展，預算管理分別經(jīng)歷了最早的計劃與績效預算、20世紀60年代的設計—計劃—預算、70年代的零基預算、80年代的目標管理以及90年代以來的基于績效的預算?？冃ьA算制度要求政府機構在提出預算需求時，必須根據(jù)其戰(zhàn)略計劃，明確列出組織的中長期目標、策略，將來的成果或產(chǎn)出是什么，績效評估的標準和前一年的績效評估結果。在整個績效預算中，地方政府的戰(zhàn)略規(guī)劃是出發(fā)點和基礎，根據(jù)規(guī)劃來考慮政府優(yōu)先實現(xiàn)的目標，并在預算執(zhí)行過程中基于對目標的追求而協(xié)調下屬機構或部門的行為。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定應考慮以下內容:制定規(guī)劃的目標是什么;對地方政府組織未來實施預算的業(yè)務環(huán)境以及可能的變化做出理解，并形成最大可能的共識;對地方政府執(zhí)政的倫理準則與執(zhí)政團隊、質量、對環(huán)境及其所在社區(qū)的保護等相關價值進行認定;對如何完成組織目標有大致的論述［1］。

西方政府的實踐表明，建立一種中期框架以實現(xiàn)政策、規(guī)劃與預算之間的整合是有效做法。中期支出框架可以分為六階段:第一明確財政框架，也就是顯示在一個比較長的時間內預估稅收與支出的地方政府經(jīng)濟規(guī)模;第二形成部門計劃，就部門目標、產(chǎn)出和業(yè)務達成共識，建立并評估部門計劃，對其成本進行預估;第三形成部門支出框架，分析部門間及部門內的交易活動，就戰(zhàn)略資源的配置形成共識;第四則是具體界定部門資源配置;第五是部門預算的準備，形成基于預算限額的中期部門計劃;第六就是相關權力機構針對預估方案的審議和批準。中期支出框架的實施能保證通過自身的跨年度特征為政府預算增加“戰(zhàn)略”視角，促使改善預算績效。

績效預算的實施與政府會計的發(fā)展分不開。政府會計是對預算執(zhí)行階段發(fā)生的財政交易，進行確認、計量和記錄，是基于民主社會和市場經(jīng)濟對受托責任的巨大需求而產(chǎn)生的，前一階段形成的關于實際收入、支出及其他相關信息對于下一輪預算準備、執(zhí)行、報告與評估至關重要，會計信息可以用于調控和強化經(jīng)濟、社會和政府的合約條款。在西方國家，政府會計有三層次目標?；灸繕耸菣z查、防范舞弊和貪污等，保證財政資金安全;中級目標是促進健全的財務管理，對于政府的稅收及其他收支、舉債和還債通過預算事先安排，并通過適當?shù)氖跈嘟灰?，將交易過程和結果記錄在財務會計系統(tǒng)中，促使政府運營活動具有經(jīng)濟性、效率和效益;終極目標是幫助政府履行公共受托責任。

三、績效預算和管理在中國的發(fā)展及相關問題

中國預算管理制度改革經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段，當前走到了以公共財政為導向的時期，近些年來，一些地方政府在經(jīng)歷了部門預算制度、國庫集中收付制度和地方政府采購制度之后，先行者開始嘗試績效預算方向的探索。如廣東、北京、湖北、上海等都有進行與績效預算直接相關的改革。廣東佛山南海區(qū)是國內最早宣稱進行績效預算改革的地方政府，始于2004年。其主要做法是對傳統(tǒng)的預算決策流程進行改造，財政部門業(yè)務科室對支出項目申請進行預審之后，增加專家集中評審環(huán)節(jié)，針對各支出部門按項目提出的預算申請，由專家根據(jù)書面材料作出取舍或調整的評估與決策，形成小組意見，匯總之后報人大審議。南海做法的突出特點是依靠專家力量，增強預算決策過程的理性;而專家的評估標準來源于省級財政部門績效評估經(jīng)驗、結合當?shù)貙嶋H所創(chuàng)造出來的評分表。上海浦東是另一個績效預算改革的突出案例。其改革的起點是先推行績效評估再推行績效預算:2005年，開展了績效評價試點;2006年原則通過了《上海浦東新區(qū)績效預算改革試點方案》;2007年發(fā)布《浦東新區(qū)財政績效預算管理辦法(試行)》;2008年制定了《推進績效預算改革》計劃書、《預算績效評價工作規(guī)程》，配套印發(fā)了《浦東新區(qū)財政績效預算管理行政首長問責辦法(試行)》。浦東的做法是對支出部門和財政部門的關系與分工進行了厘清，強調預算決策和評價相結合，既有支出部門績效目標的自我確定;又有財政部門事前對績效評價的方式、手段、指標及評價等級、格式做出規(guī)定，引入和發(fā)展第三方評價;還有下一輪預算安排中運用前期的績效評價結果［2］。

績效預算在西方比較成功的實踐經(jīng)驗引發(fā)專家學者的關注。隨著中國加入世貿(mào)組織，經(jīng)濟市場化逐步走向成熟，如何更有效地配置公共資源，順應新的社會管理需求，是地方政府面臨的挑戰(zhàn)，探索績效預算方向的財政管理體制改革，也是一種趨勢。盡管績效預算有其共通的一般性規(guī)律，但是任何一種預算模式，其具體表現(xiàn)形式必須與所依存的環(huán)境相匹配。中國的地方政府績效預算實施存在哪些不足呢?大致歸納為幾個方面:一是績效評價標準問題。公共支出部門職能難以明確量化考核。當前中央政府部門提出的政府機構改革，其前提就是當前政府與市場之間存在職能錯配問題。建立評價績效預算體系應基于各部門的職責劃分，設立指標的依據(jù)也是各部門在項目實施過程中的權責;二是公共支出標準成本核定、績效報告責任約束難以操作。南海的案例在于強調專家的作用，但是專家也有其局限性，如何把專家在各業(yè)務領域的專業(yè)能力與財政部門的預算審核能力有機結合，是值得探索的一個方向;三是法律層面保障缺失。財政支出績效評價的實施，有賴于法律層面的支持和保障，當前中國尚未有關于財政支出績效評價的法律法規(guī);四是預算決策中的激勵機制設置。從無到有，從引進到吸收，到成熟運用，有一個成長過程?？冃гu價要防止激勵扭曲，績效預算要強化績效與預算的聯(lián)系，要解決好信息不對稱問題。從當前國內的實踐經(jīng)驗總結，當績效評價對于績效預算的運用，缺乏清晰的解釋與明確機制時，會影響績效預算的展開［3］。

四、績效預算和管理在地方政府應用中的思考

綜觀西方模式下地方政府績效預算的進展和取得的成績，對于當前中國政府的預算管理，有很大的借鑒作用。但畢竟西方國家的政治基礎是三權分立，這是其政府預算實施的前提，中國有自己的國情和發(fā)展階段，不可能完全照搬西方的做法，但正在召開的全國十二屆人大會議上，國家領導人提出的政府收入和支出歸入全口徑預算管理的提法，無疑明確了地方政府更有效配置公共資源的方向。從技術上來說，西方政府預算中地方政府行為績效的考核;建立一種中期框架以實現(xiàn)政策、規(guī)劃與預算之間的有效整合;強調規(guī)范化的政府會計核算和信息披露對績效預算實施保障作用，都值得中國地方政府根據(jù)自身的國情借鑒利用。隨著國家總體預算體制改革的發(fā)展和深入，健全公共財政體制，深化部門預算，建立預算績效評價體系，已形成政府和社會層面的共識。部分政府的先行先試，已將績效預算引入到實務探索中，但是要想實現(xiàn)理想的績效預算和政府管理模式，還有許多工作需要去完善。參考美國等國家地方政府預算管理變革，尤其是績效預算實施取得成功經(jīng)驗，結合浦東新區(qū)等部分地區(qū)針對績效預算的探索和嘗試，今后地方政府的績效預算改革可以考慮三方面要素［4］。

第一就是建立全國范圍內的財經(jīng)紀律約束，缺少法治原則的保障，無論采用何種預算模式，政府的預算和管理活動都不能真正實現(xiàn)資源配置的高效率、公共支出的有效控制，也不能杜絕浪費與腐敗，更不能真正履行公共責任。

第二是需要建立起科學反應績效預算的公共活動效能指標體系。當前中國針對地方行政長官的考核仍然主要偏重GDP方面的指標，典型的有某地市長，在位期間大上政績工程，大拆大建，短期內政績顯著，但是其投資績效并沒有明確指標進行考核，缺乏一整套保障機制。直接效果是由于政績顯著，該市長升遷到更高職位，據(jù)報道其給后任留下近百億債務。因此基于地方社會發(fā)展需要，必須建立一個具有多重價值標準、多向維度以及多元評估主體的績效指標體系，以評判地方政府支出績效，以衡量地方行政長官的政績。

第三是按照績效預算的方向，做好政府會計的核算和信息披露工作?？冃ьA算是基于政府職能及活動，能比較清晰地界定。中國現(xiàn)行的行政體制存在缺陷，比如政府職能轉變不到位，對微觀經(jīng)濟主體干預過多，社會管理和公共服務比較薄弱;政府部門間的職責關系不順;其管理方式有待改進，行政效率需要進一步提高。只有政府的職能定位及政府間關系劃分清晰，財政部門和各個支出部門才有動機和能力去專門收集和分析各個部門提供公共服務的具體信息，財政部門才有可能形成良好的財政信息分析和預測能力，績效預算和管理才能有效推行開來。

［1］白景明.如何構建政府績效評價體系［J］.財經(jīng)論叢，2005(3):5－9.

［2］宋秀芳.績效預算改革的試點經(jīng)驗與發(fā)展對策——以上海浦東新區(qū)為例［J］.財政研究，2009(1):18－24

［3］游祥斌.公共部門績效預算研究［M］.鄭州:鄭州大學出版社，2007.

［4］陳偉雄.財政就業(yè)支出績效評價的國際比較及經(jīng)驗啟示［J］.大連民族學院學報，2011(4):394 －397，410.

(責任編輯 王莉)