獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后身份定位問(wèn)題的思考

王 群

（中山大學(xué) 南方學(xué)院，廣東 廣州 510970）

一、轉(zhuǎn)設(shè)背景

2008年4月，教育部正式頒布實(shí)施《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，并規(guī)定獨(dú)立學(xué)院開(kāi)始進(jìn)入為期五年的“過(guò)渡期”，這也意味著獨(dú)立學(xué)院將脫離母體高校，正式走入“獨(dú)立道路”倒計(jì)時(shí)的開(kāi)始?！丢?dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》中關(guān)于“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)”的規(guī)定表明，對(duì)于民營(yíng)成分占主體的獨(dú)立學(xué)院來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通高校是唯一正確的選擇。

為了促進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)后的獨(dú)立學(xué)院和現(xiàn)存民辦高校規(guī)范特色發(fā)展，優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境，完善民辦教育優(yōu)惠政策，廣東省教育廳出臺(tái)《關(guān)于民辦教育分類管理實(shí)施辦法》，擬通過(guò)對(duì)所有民辦高校實(shí)行分類認(rèn)定、分類登記和分類管理后，不同類型的民辦高校分別享受不同的優(yōu)惠政策和扶持措施，支持非營(yíng)利性民辦高校發(fā)展。

按照該實(shí)施辦法規(guī)定，民辦高校分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩大類，其中非營(yíng)利性民辦高校包括要求取得合理回報(bào)和不要求取得合理回報(bào)兩種，后者依法登記為自收自支的民辦事業(yè)單位。

實(shí)際上，由于國(guó)家對(duì)營(yíng)利性民辦高校參照民辦企業(yè)進(jìn)行管理，營(yíng)利性民辦高校征收企業(yè)所得稅后“合理回報(bào)”的空間很小，且受制于《教育規(guī)劃綱要》各種“歧視性”政策限制，辦學(xué)自主權(quán)和辦學(xué)空間受到嚴(yán)格控制，大部分民辦高校都選擇依法登記為非營(yíng)利性質(zhì)。

二、兩類非營(yíng)利性民辦高校差異分析

根據(jù)獨(dú)立學(xué)院現(xiàn)有情況分析，社會(huì)資本介入辦學(xué)希望得到利息和利潤(rùn)回報(bào)達(dá)90%，而不要求投資回報(bào)的只有約10%，但由于受到政府對(duì)營(yíng)利性民辦高校實(shí)際限制性政策，轉(zhuǎn)設(shè)后獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)類型大多為收取合理回報(bào)的非營(yíng)利性民辦學(xué)校，這樣既符合投資辦學(xué)的目的，能收回部分辦學(xué)成本，又能規(guī)避國(guó)家對(duì)營(yíng)利性民辦高校較為嚴(yán)格的政策規(guī)定。本文以廣東省獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為例，從分類管理后的資產(chǎn)控制、政策差別、治理結(jié)構(gòu)等方面，對(duì)比分析兩類非營(yíng)利性民辦高校的差別，以期對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后身份定位提供一定參考。

1.資產(chǎn)控制

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定:“民辦高校對(duì)舉辦者投入民辦高校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”無(wú)論是否收取合理回報(bào)，民辦高校作為獨(dú)立于投資方與合作方的第三方都享有完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但投資方對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)卻有差別。剩余控制權(quán)主要包括兩個(gè)方面：

第一，是否享有合理回報(bào)。《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》、《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等法規(guī)文件規(guī)定出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得“合理回報(bào)”?！睹褶k教育促進(jìn)法》解釋了合理回報(bào)的范疇，即“民辦高校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。”教育部26號(hào)令明確規(guī)定：“國(guó)家的資助、向?qū)W生收取的學(xué)費(fèi)和獨(dú)立學(xué)院的借款、接受的捐贈(zèng)資產(chǎn)，不屬于獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資”，進(jìn)一步將民辦學(xué)校的主要收入來(lái)源學(xué)費(fèi)收入排除在合理回報(bào)計(jì)算的范疇外。

雖然國(guó)家對(duì)民辦高校收取合理回報(bào)的范疇做了相關(guān)政策規(guī)定，但是由于該條款規(guī)定寬泛，獨(dú)立學(xué)院作為新機(jī)制辦學(xué)的特殊產(chǎn)物，實(shí)際辦學(xué)中相關(guān)政策規(guī)定不完善，且辦學(xué)成本和預(yù)留發(fā)展基金等在實(shí)際操作中彈性較大，不少獨(dú)立學(xué)院和民辦高校利用各種手段拓展合理回報(bào)空間。

隨著分類管理政策出臺(tái)，將學(xué)費(fèi)作為合理回報(bào)一部分的投機(jī)行為被進(jìn)一步嚴(yán)控。廣東省教育廳《關(guān)于民辦教育分類管理實(shí)施辦法》關(guān)于“合理回報(bào)”的上限數(shù)額做出更為清晰的限定，即“每年回報(bào)額不超過(guò)學(xué)校出資人出資額按當(dāng)年人民幣一年期貸款基準(zhǔn)利率2倍利息的，視為合理回報(bào)”。這樣一來(lái)，硬性規(guī)定了轉(zhuǎn)設(shè)后獨(dú)立學(xué)院收取“合理回報(bào)”的范疇，且合理回報(bào)的空間被進(jìn)一步壓縮了。

獨(dú)立學(xué)院投資方收取合理回報(bào)雖能收回部分辦學(xué)成本，實(shí)現(xiàn)了盈利短期目標(biāo)，但由于教育產(chǎn)品周期性長(zhǎng)，投資牟利動(dòng)機(jī)易出現(xiàn)將教育產(chǎn)業(yè)化，減少對(duì)學(xué)院基礎(chǔ)課程投資，不注重引進(jìn)優(yōu)秀師資，不考慮獨(dú)立學(xué)院的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等問(wèn)題。資本逐利性帶來(lái)的短期行為會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期惡果的產(chǎn)生，即校園軟硬件保障條件差，人才流失率高，學(xué)校聲譽(yù)不斷下降，可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足等。對(duì)于“以質(zhì)量求生存”的民辦高校而言，收取回報(bào)的牟利動(dòng)機(jī)和行為不利于民辦高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，甚至?xí)?lái)涸澤而漁的結(jié)果。

第二，資產(chǎn)清算方面存在的差異。2007年施行的企業(yè)破產(chǎn)法賦予了企業(yè)以外組織具備破產(chǎn)能力。作為非企業(yè)法人，民辦高校自此享有破產(chǎn)清算的資格和能力。破產(chǎn)清算的前提是資不抵債，因此一般而言，民辦高校破產(chǎn)清算后不會(huì)有剩余財(cái)產(chǎn)，也就不存在投資方對(duì)剩余資產(chǎn)控制問(wèn)題，除非政府批準(zhǔn)教育用地轉(zhuǎn)變使用功能并加以拍賣，學(xué)校資產(chǎn)才有可能大幅增值，在償還所有債務(wù)后還能產(chǎn)生一定的剩余財(cái)產(chǎn)。

針對(duì)這種特殊情況，《民辦教育促進(jìn)法》做了較為模糊的原則性規(guī)定，“民辦高校清償債務(wù)后的財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律行政法規(guī)的規(guī)定處理”。全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)對(duì)民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)處理的基本原則是：（1）國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校的投入形成的財(cái)產(chǎn)，在學(xué)校終止后，由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展民辦教育事業(yè)；（2）民辦學(xué)校接受捐贈(zèng)形成的財(cái)產(chǎn)，依靠公益事業(yè)捐贈(zèng)法的有關(guān)規(guī)定，在學(xué)校終止后，由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展民辦教育事業(yè)；（3）由舉辦者出資（不是捐資）形成的財(cái)產(chǎn)，按照民法的有關(guān)規(guī)定，在學(xué)校終止后要返還舉辦者。對(duì)于捐資辦學(xué)的民辦高校，投資方自然不享有剩余資產(chǎn)控制權(quán)，但是對(duì)于出資辦學(xué)的民辦高校，無(wú)論是否收取合理回報(bào)，都應(yīng)享有對(duì)剩余資產(chǎn)索取的權(quán)利。

2.稅收等政策差異

以廣州稅收政策為例，穗地稅函［2007］296號(hào)文規(guī)定，對(duì)捐資舉辦的民辦高校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦高校暫不征收企業(yè)所得稅，對(duì)出資人要求取得合理回報(bào)的民辦高校按照現(xiàn)行稅法規(guī)定征收企業(yè)所得稅。以筆者所在某獨(dú)立學(xué)院為例，目前該校規(guī)模為18000人，學(xué)費(fèi)生均20000元左右，經(jīng)測(cè)算，申報(bào)不收取回報(bào)的非營(yíng)利性民辦高校，學(xué)院每年實(shí)際可節(jié)省稅收2000余萬(wàn)元。

《廣東省實(shí)施<民辦教育促進(jìn)法>辦法》除了規(guī)定免稅優(yōu)惠政策外，還規(guī)定放棄合理回報(bào)的民辦高校視為公辦院校同等對(duì)待。資本營(yíng)利性和教育公益性之間的矛盾使國(guó)家和民眾對(duì)民辦高校索取回報(bào)較難認(rèn)同，難免會(huì)用“有色眼鏡”審視其辦學(xué)條件、專業(yè)申報(bào)、招生等方面。不收取回報(bào)的非營(yíng)利民辦高校辦學(xué)干涉更少、辦學(xué)自主性更強(qiáng)，并且可依據(jù)政策向國(guó)家積極爭(zhēng)取財(cái)政補(bǔ)貼和科研基金，大大拓寬了辦學(xué)空間和資金渠道。

3.管理運(yùn)作方式

我國(guó)高校辦學(xué)資金來(lái)源往往比較單一，主要有學(xué)費(fèi)收入、政府撥款和科研基金等。西方發(fā)達(dá)國(guó)家除上述三種籌資方式外，建立基金會(huì)接受各類捐贈(zèng)也是高校重要的籌資方式。基金會(huì)不僅是重要的籌資手段，而且是擴(kuò)大大學(xué)影響力，控制大學(xué)發(fā)展方向的重要手段。管理越透明、發(fā)展越具競(jìng)爭(zhēng)力的高校，接受捐贈(zèng)的機(jī)會(huì)越多。美國(guó)哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、普林斯頓大學(xué)等都是采取基金會(huì)方式運(yùn)作的非營(yíng)利性私立大學(xué)的典范。

西方高校利用基金會(huì)籌資管理方式對(duì)我國(guó)民辦高校建設(shè)有一定啟示作用。不收取合理回報(bào)的非營(yíng)利民辦高?？梢詤⒄瘴鞣礁咝５某晒?jīng)驗(yàn)，摸索建立適合中國(guó)國(guó)情的基金會(huì)管理運(yùn)作方式，由基金會(huì)接受社會(huì)捐贈(zèng)，實(shí)施對(duì)學(xué)校實(shí)際控制，不僅可以豐富辦學(xué)資金來(lái)源，而且有利于高校獨(dú)立健康發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年我國(guó)高等教育社會(huì)捐資為19.48億元，僅占投資辦學(xué)的8.3%。隨著我國(guó)人均收入提高和消費(fèi)能力增強(qiáng)，捐資辦學(xué)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)，我國(guó)捐資辦學(xué)的發(fā)展空間還有很大。廣東省民政廳近期出臺(tái)了《關(guān)于公益性非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠政策的建議》，其中明確表明“允許民辦非企業(yè)單位申請(qǐng)捐贈(zèng)稅前扣除資格”。該規(guī)定有利于鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，為利用基金會(huì)吸納社會(huì)資金，拓寬民辦高校資金來(lái)源提供了可能。收取回報(bào)的非營(yíng)利性民辦高校斷絕了社會(huì)捐贈(zèng)進(jìn)入的可能性，主要資金來(lái)源僅能單純依賴學(xué)費(fèi)。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著廣東省《關(guān)于民辦教育分類管理實(shí)施辦法》及相關(guān)配套政策相繼出臺(tái)，對(duì)比分析政府相關(guān)分類政策發(fā)現(xiàn)，政府更傾向于支持不收取回報(bào)的非營(yíng)利民辦高校的發(fā)展。為了提供更優(yōu)質(zhì)民辦教育資源，為社會(huì)輸送更多高素質(zhì)人才，選擇不收取回報(bào)的非營(yíng)利性民辦高校的發(fā)展道路不僅符合民辦高校自身的發(fā)展利益，更符合國(guó)家鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展的政策傾向。

［1］廣東省教育廳.關(guān)于促進(jìn)我省民辦教育規(guī)范特色發(fā)展的若干意見(jiàn).（征求意見(jiàn)稿）.

［2］周大仁.創(chuàng)新高等教育體制打造一流民辦大學(xué)——兼論獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)制為民辦大學(xué)［J］.中國(guó)高教研究，2007（2）：53-55.

［3］張衛(wèi)良，黃波.產(chǎn)權(quán)、投資方和內(nèi)部管理機(jī)制［J］.湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，4：130-131.

［4］孫佑海，吳兆祥，孫茜.《關(guān)于對(duì)因資不抵債無(wú)法繼續(xù)辦學(xué)被終止的民辦高校如何組織清算問(wèn)題的批復(fù)》的理解與適用.人民司法；2011（5）：32-34.

［5］2007中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒［J］.統(tǒng)計(jì)出版社，2008：32.

［6］方光偉.《民辦教育促進(jìn)法》解讀之民辦學(xué)校的終止［J］.中國(guó)教育報(bào)，2003-12-1，第4版.