“建設(shè)美麗中國”視閾下城市管理的創(chuàng)新①

荊蕙蘭

(大連理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,遼寧 大連 116024)

胡錦濤在十八大報(bào)告中指出:“建設(shè)生態(tài)文明,是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)……必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)各方面和全過程,努力建設(shè)美麗中國,實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！盵1]城市是文明薈萃的舞臺,也是資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)退化問題最突出的地區(qū)?！敖ㄔO(shè)美麗中國”離不開城市管理與生態(tài)文明相關(guān)要求的適應(yīng)。因而,在此基礎(chǔ)上探索城市管理的創(chuàng)新已擁有了十足的重要性和緊迫性。

一、十八大對城市管理提出了新的要求

為大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),十八大報(bào)告對未來黨和政府的相關(guān)工作提出了四點(diǎn)要求,即必須優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。上述四點(diǎn)要求不啻為當(dāng)下和今后很長一段時(shí)間中國城市管理的總綱領(lǐng),且為全體城市管理者未來的工作指出了明確的方向。十八大對城市管理提出的新要求可以被具體闡釋為如下的幾個(gè)方面。

1.必須合理、科學(xué)地利用土地。中國是人地矛盾較為突出的國家,為了緩解人地矛盾,推進(jìn)城市化進(jìn)程是一個(gè)有效的手段。城市化是土地城市化和人口城市化的統(tǒng)一體,但中國人多地少的現(xiàn)實(shí)情況決定了城市并不能以無限圈占農(nóng)村土地的辦法來緩解自身的人口壓力,而必須合理、科學(xué)地利用有限的土地資源。合理、科學(xué)地利用土地資源包含了提高土地使用效率和優(yōu)化功能區(qū)域布局兩個(gè)方面的內(nèi)容,如何讓有限的土地承載更多的城市居民的生產(chǎn)和生活活動(dòng),以及讓城市內(nèi)的每一個(gè)區(qū)域都能產(chǎn)生出最大的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益,是擺在城市管理者面前的一個(gè)嚴(yán)峻的問題。城市管理也只有利用好土地這種城市生存和發(fā)展的載體,才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

2.必須提高能源和水資源的使用效率。城市化進(jìn)程的推進(jìn)必然使能源和水資源的供給面臨著更大的壓力,這種壓力一方面來自于城市產(chǎn)業(yè)和人口的相對集中帶來的能源和水資源結(jié)構(gòu)性的不足,另一方面更緣于中國本身就存在著的能源和水資源總量與龐大的人口數(shù)量不相適應(yīng)的問題,其中能源和水資源總量與人口數(shù)量不相適應(yīng)的問題在可預(yù)見的未來里是會長期存在的,而且還會隨著城市的進(jìn)一步發(fā)展而愈發(fā)凸顯。因而,城市若要實(shí)現(xiàn)長時(shí)間的發(fā)展,除了要加大對跨區(qū)域能源和水資源調(diào)配工程的投入,更重要的是必須提高能源和水資源的使用效率。這需要城市管理者一方面自身提高重視,同時(shí)也要教育引導(dǎo)普通城市居民,沒有管理者和居民的共同努力,提高能源和水資源的使用效率就無從談起。

3.必須切實(shí)推進(jìn)減少污染物、溫室氣體排放的工作。城市產(chǎn)業(yè)和人口集中的特性決定了城市比之其它地區(qū)必然要排放更多的污染物和溫室氣體。事實(shí)上自有近代城市以來,多數(shù)城市在大部分時(shí)間里也認(rèn)為“先污染、后治理”是城市發(fā)展必須要經(jīng)歷的兩個(gè)階段,因而相當(dāng)程度地放任了污染物的過度排放,至于溫室氣體過度排放的問題則更是上世紀(jì)90年代初才被重視?，F(xiàn)在,切實(shí)減少污染物和溫室氣體的排放是全世界的共識。雖然中國的工業(yè)化尚未完成,不可能與發(fā)達(dá)國家承擔(dān)一樣的相關(guān)義務(wù),但環(huán)境質(zhì)量的下降已經(jīng)是中國多個(gè)城市的居民“看得見”、“摸得著”的問題,從關(guān)心人民健康的角度出發(fā),減少污染物排放的工作不能等閑視之。而減少溫室氣體排放是中國政府對全世界做出的莊嚴(yán)承諾,更事關(guān)國家的長遠(yuǎn)發(fā)展,因而同樣要給予重視。

4.必須用完善的法律法規(guī)、規(guī)章制度保障相關(guān)工作的順利進(jìn)行。創(chuàng)新城市管理是歷史和現(xiàn)實(shí)對發(fā)展到如今這樣一個(gè)階段的中國的必然要求,相關(guān)工作的施行既不能一曝十寒,也不能半途而廢,而必須以強(qiáng)大的決心和毅力作保障,持久、高效地延續(xù)下去?！敖ㄔO(shè)美麗中國”的提法已經(jīng)提綱挈領(lǐng)地提出,城市管理必須與生態(tài)文明要求相適應(yīng)。之后相關(guān)工作的順利進(jìn)行,就需要完善的法律法規(guī)提供強(qiáng)制力和政策連貫性的承諾,同時(shí)也需要完善的規(guī)章制度指出具體的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。尤其城市通常是區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心,兼顧不同利益群體的訴求,同時(shí)最大程度地調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量參與到相關(guān)工作中來,完善的法律法規(guī)、規(guī)章制度必不可少。

二、當(dāng)下中國城市的管理存在著諸多問題

李克強(qiáng)指出,我國“面對能源資源和環(huán)境制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)峻形勢,我們必須高度警覺,增強(qiáng)危機(jī)意識和緊迫感?！盵2]生態(tài)文明相關(guān)要求的背影里,隱現(xiàn)的是中國城市在管理上存在的諸多問題,這些問題多數(shù)是歷史問題,有些已是積重難返,成了城市管理者不敢碰、不愿碰的“釘子”。事實(shí)上,我國多數(shù)城市的管理已不能適應(yīng)其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所處的階段,對照生態(tài)文明的相關(guān)要求,則更顯出事態(tài)的嚴(yán)峻和緊迫。當(dāng)下中國城市管理存在的問題主要是以下幾個(gè)方面。

1.城市管理專注經(jīng)濟(jì)效益,而忽視社會效益和生態(tài)效益。中國尚處在為全面建成小康社會而奮斗的歷史階段上,這個(gè)階段是一個(gè)發(fā)展的階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)然的主題,產(chǎn)值和收入的提高也確實(shí)是這個(gè)階段人民的一個(gè)主要的期待。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是唯一的主題,社會和生態(tài)的進(jìn)步同樣應(yīng)該在這個(gè)階段被給予重視,尤其城市比之其他地區(qū)相對處在一個(gè)更高的發(fā)展階段,自然應(yīng)將眼光放大。但是當(dāng)下中國許多城市的管理者還將GDP的增長看作是城市發(fā)展唯一的標(biāo)志,更有一部分管理者把GDP數(shù)據(jù)視為吹噓的資本、晉升的階梯,完全忽略了社會和生態(tài)進(jìn)步事實(shí)上能夠創(chuàng)造的巨大價(jià)值。于是,一些城市為求大項(xiàng)目、大工程的上馬,不惜大量占用耕地、毀壞植被。還有的城市為保證稅收的穩(wěn)定,對一些稅收大戶的亂排污行為眼睜眼閉,甚至相互勾結(jié)。更有甚者,一些城市對有可能嚴(yán)重污染環(huán)境、嚴(yán)重危害居民健康的產(chǎn)業(yè)同樣不能嚴(yán)格進(jìn)行環(huán)境評價(jià),對待居民的質(zhì)疑還遮遮掩掩,甚至雖然迫于輿論壓力被迫叫停項(xiàng)目上馬,但還是會“神不知鬼不覺”地請“神”回來,只是因?yàn)槠淇赡芙o城市帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收益。當(dāng)然,上述行為可能會給城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是政府稅收增長帶來巨大的助益,但往往這是以犧牲環(huán)境的優(yōu)美、人民的健康和社會的和諧為代價(jià)的,是得不償失的。城市由此得到的經(jīng)濟(jì)收益最終要為社會、生態(tài)的缺損買單。

2.城市管理急功近利,缺少長遠(yuǎn)的考慮和規(guī)劃。城市管理是一個(gè)長期的工程,即使管理者能夠認(rèn)識到其中存在問題,但解決問題也絕非是一朝一夕的事情,尤其在中國城市發(fā)展的過程中形成的一部分對自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的破壞和傷害已經(jīng)無法被修復(fù),另一部分雖然有被修復(fù)的可能,但需要付出的人力和財(cái)力也是巨大的。這種情況是中國多數(shù)城市在過去的時(shí)間里管理上急功近利、缺少長遠(yuǎn)考慮和規(guī)劃的表現(xiàn),其負(fù)面影響正在一點(diǎn)一點(diǎn)地凸顯出來。譬如近幾年,中國多個(gè)城市一逢大雨便全民“看?！钡那闆r就充分暴露了城市建設(shè)和管理在排水系統(tǒng)上的不足。這些城市的管理者認(rèn)為,只有地上才值得重視,于是其在地下的排水系統(tǒng)建設(shè)和管理上得過且過,滿足于能夠應(yīng)付“一年一遇”、“兩年一遇”的降雨。面對這樣的排水系統(tǒng),“看?！睂Τ鞘芯用駚碚f早已習(xí)以為常,但由此帶來的越來越多的居民人身和財(cái)產(chǎn)的損失卻必須引起城市管理者足夠的重視。當(dāng)然,排水系統(tǒng)不等同于下水道,排水的本意其實(shí)是還水于自然,因而對其的改造也包括對硬質(zhì)路面的改造、提高綠化率等。類似排水系統(tǒng)存在的問題在中國各個(gè)城市中還有很多,其解決必然是一個(gè)長期的過程,需要巨大的投入,雖然多數(shù)城市的管理者是在問題出現(xiàn)后才意識到問題的存在,但亡羊補(bǔ)牢猶未晚矣,城市管理長遠(yuǎn)考慮與規(guī)劃已是情勢所逼。

3.城市管理“九龍治水”,亟待建立完善的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理的機(jī)制。各個(gè)城市對城市的管理不可謂不重視,但城市管理是一個(gè)龐大的、系統(tǒng)的工程,同時(shí)生態(tài)文明建設(shè)紛繁而復(fù)雜,出現(xiàn)問題時(shí)牽一發(fā)而動(dòng)全身,解決問題時(shí)卻要多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)、并力而為。面對這種情況,既有的城市管理機(jī)制基本上造成的是“九龍治水”的情況,缺乏有效的協(xié)調(diào),更沒有統(tǒng)一的管理,各相關(guān)部門自管一攤,監(jiān)督的不能執(zhí)法,執(zhí)法的無力采證,更甚的有一些部門面對問題不選擇迎難而上,而是主動(dòng)回避,罰款了事。城市管理沒有完善的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理的機(jī)制與中國政治體制整體上存在的問題密不可分,這種情況的存在現(xiàn)在已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了城市管理工作的順利開展,而生態(tài)文明建設(shè)所要求的健全的開發(fā)管理制度、資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、責(zé)任追究制度、市場化機(jī)制等的建立,無一不需要多部門共同努力、緊密配合,因而不改變“九龍治水”的狀況,盡快建立完善的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理的機(jī)制,“建設(shè)美麗中國”的目標(biāo)便無從談起。

三、創(chuàng)新城市管理有一些可供嘗試的途徑

十八大對城市管理提出的新要求和當(dāng)下中國城市管理存在的問題共同決定了創(chuàng)新城市管理已是刻不容緩。創(chuàng)新城市管理必須“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢,為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境,為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！盵1]為此,相關(guān)部門應(yīng)盡最大的努力解放思想、科學(xué)實(shí)踐,探索可供嘗試的途徑。這些途徑可能包括以下幾個(gè)。

1.以教育和宣傳為先導(dǎo),讓生態(tài)文明的理念深入人心。創(chuàng)新城市管理要想真正有益、有效,必須全體城市居民參與其中。若沒有全體城市居民的參與和配合,任何具體的措施都只能是治標(biāo)而不治本的。譬如垃圾分類,必須是出現(xiàn)在垃圾產(chǎn)生的源頭的,這個(gè)源頭很大一部分正是市民的生活垃圾,除去源頭垃圾分類在垃圾流轉(zhuǎn)的其他任何一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施,都必將付出巨大的人力和財(cái)力成本。為此管理者需要加強(qiáng)教育和宣傳,只有加強(qiáng)了教育和宣傳,全體城市居民的素質(zhì)和認(rèn)識水平才能提高,而由此帶來的生態(tài)文明理念的深入人心正是生態(tài)文明建設(shè)的根本保障。

2.改革管理體制,使之有益于生態(tài)文明建設(shè)。管理體制與生態(tài)文明相關(guān)要求的不相適應(yīng)是城市管理創(chuàng)新的最大阻礙,因而改革管理體制勢在必行。包括機(jī)構(gòu)、人事、行政等多個(gè)方面的制度應(yīng)有所改革以益于生態(tài)文明建設(shè),尤其信息滯后、效率低下、管理成本過高等問題通常都不是資金、技術(shù)或人才的缺乏造成的,而就是體制的問題。因而,針對管理體制中存在的問題,深入研究、科學(xué)調(diào)整具有極強(qiáng)的緊迫性。

3.建設(shè)一支高水平、高素質(zhì)的管理者隊(duì)伍。管理者是城市管理的直接操作者,當(dāng)下部分城市的管理者隊(duì)伍存在著人力不足、人員素質(zhì)較低的問題,尤其工作在一線的管理人員,部分還存在著形象不佳、工作方法不得當(dāng)?shù)膯栴}。生態(tài)文明建設(shè)在中國城市剛剛起步,管理者應(yīng)該能夠首先正確、深刻地理解相關(guān)問題的意義,掌握實(shí)際操作的方法,因而提高管理者水平和素質(zhì)十分必要。同時(shí),也必須擁有一支高水平、高素質(zhì)的管理者隊(duì)伍,才能得到全體城市居民對生態(tài)文明建設(shè)最大程度的理解和配合。

4.由政策引導(dǎo),促進(jìn)資源向生態(tài)文明建設(shè)傾斜。生態(tài)文明建設(shè)是長遠(yuǎn)、系統(tǒng)的工程,其價(jià)值是澤被子孫后代并跨越不同地區(qū)的,但其可能不會在短時(shí)間、局部地區(qū)收獲較高的經(jīng)濟(jì)利益。因而管理者要以高瞻遠(yuǎn)矚的姿態(tài),用政策引導(dǎo)人力、財(cái)力、物力等資源向生態(tài)文明建設(shè)傾斜,包括使用立法、行政等多種手段,尤其重視通過稅收調(diào)整、貸款傾斜、直接資金支持等辦法補(bǔ)償生態(tài)文明建設(shè)造成的相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)損失。

5.積極開展國內(nèi)交流和國際合作。生態(tài)文明建設(shè)不可能一蹴而就,“建設(shè)美麗中國”也必定是幾代中國人都需要為之付出心血的一個(gè)長期的過程?，F(xiàn)在對生態(tài)文明建設(shè)有益的工作在一段時(shí)間后可能就不再有益,因而城市管理者需要與時(shí)俱進(jìn)、不斷探索,始終以謙虛謹(jǐn)慎的姿態(tài)尋求解決問題和消除隱患的最佳辦法。在這個(gè)過程中,積極的國內(nèi)交流和國際合作就顯得十分重要,若每個(gè)城市的管理者都能不斷地以最先進(jìn)的理念、最有益的經(jīng)驗(yàn)充實(shí)自己,“美麗中國”就不只是一個(gè)美好的愿景,而必將在中國人民的手中出現(xiàn)。

建設(shè)生態(tài)文明是黨站在中國特色社會主義全面發(fā)展和中華民族永續(xù)發(fā)展的高度作出的戰(zhàn)略性的決策,它符合科學(xué)發(fā)展觀的相關(guān)要求?！懊利惓鞘小笔恰懊利愔袊碧烊坏摹⒉豢煞指畹牟糠?因而以此為契機(jī)創(chuàng)新城市管理也是擺在理論工作者、城市管理者和全體城市居民面前的一個(gè)艱巨的課題。以強(qiáng)烈的主人翁意識搞好這個(gè)課題,最終探索出有益于生態(tài)文明建設(shè)的城市管理創(chuàng)新之路,需要大家攜起手來不懈的努力。相信中國人一定會更加珍愛自然,更加積極地保護(hù)生態(tài),在走向社會主義生態(tài)文明新時(shí)代的道路上闊步前行。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗[M]//中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編.北京:人民出版社,2012:36.

[2]李克強(qiáng).認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻領(lǐng)會全面貫徹黨的十八大精神促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步[M]//十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本.北京:人民出版社,2012:24.