法治視野下的預(yù)算法修改①

尹 丹

(中央民族大學(xué)法學(xué)院,北京 100081)

一、預(yù)算法的理念

法理念是法的追求、理想和目標(biāo),是法的終極性價值,是對法的本質(zhì)的一種深刻反映,是法的生命之所在。法理念是法的靈魂,從本質(zhì)上深化立法理念的改革,才能將現(xiàn)行的預(yù)算法改造為追求現(xiàn)代民主財政的預(yù)算法。預(yù)算法具有財富分配法、民生促進(jìn)法和權(quán)利保障法等特點(diǎn),預(yù)算法體現(xiàn)的理念應(yīng)當(dāng)包括:

(一)預(yù)算法的民主憲政理念

預(yù)算法是運(yùn)用法律手段規(guī)范政府行使財政收支權(quán),監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)作,設(shè)定權(quán)力運(yùn)行的邊界,降低權(quán)力運(yùn)行的成本,從而實(shí)現(xiàn)公共資源利用的最優(yōu)化。預(yù)算法實(shí)施的機(jī)制是公權(quán)和私權(quán)的制衡,是公權(quán)內(nèi)部的行政權(quán)和立法權(quán)的制衡。預(yù)算法的民主憲政理念體現(xiàn)在人大、政府和公民分享預(yù)算權(quán)。預(yù)算權(quán)的行使使得國家將其所征集的財政資源最大化地用于提供公共服務(wù)。人民享有預(yù)算的決定權(quán),其權(quán)利由人民代表大會代為行使;政府享有預(yù)算的執(zhí)行權(quán),同時,對人大負(fù)責(zé),受人大監(jiān)督;預(yù)算的監(jiān)督權(quán)則由公民通過選票和輿論等方式行使,人民代表大會及其常務(wù)委員會為受托機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。民主憲政理念的關(guān)鍵在于權(quán)力制衡,權(quán)力制衡才是權(quán)力有效行使的最優(yōu)方式。因此,預(yù)算法的民主憲政理念是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的前提和基礎(chǔ)。

(二)預(yù)算法的社會本位理念

預(yù)算法中的預(yù)算資金來源于公民,預(yù)算權(quán)的行使涉及國家治理,影響公共服務(wù)和民生,關(guān)系公民生活的方方面面,政府作為受托者按照公共的意愿提供公共服務(wù),預(yù)算法的目的就是通過代議制的方式保障、規(guī)范和監(jiān)督財產(chǎn)權(quán)的分配關(guān)系,來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)納稅人的公共欲望的利益最大化,這正體現(xiàn)了以社會公共利益為中心的社會本位理念。預(yù)算法的公共性,就是為了解決當(dāng)所調(diào)整的預(yù)算關(guān)系涉及公共領(lǐng)域,相關(guān)利益者的矛盾凸顯出來時,就需要將實(shí)體判斷建立在實(shí)質(zhì)正義的基礎(chǔ)上,依據(jù)社會利益和公共要求來對各方的利益加以平衡協(xié)調(diào)。預(yù)算法的社會本位理念是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的核心。

(三)預(yù)算法的程序正當(dāng)理念

程序正當(dāng)是保證預(yù)算資源配置實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化的有效途徑。首先,預(yù)算公開制度是預(yù)算制度的關(guān)鍵,預(yù)算公開是保障群眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效手段。預(yù)算公開不僅是法律規(guī)定的預(yù)算資金來源公開,用途公開,也包括預(yù)算制度中授權(quán)規(guī)定的依據(jù)公開以及預(yù)算權(quán)行使過程公開,即預(yù)算公開透明。其次,程序正當(dāng)是防止預(yù)算資金流失的重要保障。預(yù)算程序包括預(yù)算準(zhǔn)備階段的預(yù)算的測算、預(yù)算的編制、預(yù)算的初審,立法機(jī)關(guān)審查,執(zhí)行控制和預(yù)算的執(zhí)行與審批等過程,將預(yù)算的整個過程納入法律體系中,從而使預(yù)算資金在制度的框架下流轉(zhuǎn)。強(qiáng)化預(yù)算程序的公開,有利于保障預(yù)算資金的正確行使,有利于預(yù)算制度的合理化構(gòu)建。

二、我國現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題

我國現(xiàn)行的預(yù)算法是1994年通過,1995年1月1日正式實(shí)施,1995年11月國務(wù)院常務(wù)委員會通過了預(yù)算法的實(shí)施條例。2012年7月6日,全國人大常委會公布《預(yù)算法修正案(草案)》,征求公眾意見。預(yù)算法的要義就是對政府的收支行為進(jìn)行規(guī)范、控制和監(jiān)督?，F(xiàn)行預(yù)算法在制度設(shè)計上存在著一些內(nèi)容的不完善和立法技術(shù)的不足等問題,現(xiàn)行預(yù)算法還沒有完全符合按照民主財政、法治政府和財政國家的要求。要建立以人大為主導(dǎo)的分權(quán)制衡的預(yù)算權(quán)配置體系,需解決以下幾方面問題:

(一)財政支出未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理。按照資金管理方式對政府收支進(jìn)行分類,可分為一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、財政專戶管理的預(yù)算外收支、未納入財政專戶管理的預(yù)算外收支和制度外收支等,這導(dǎo)致了政府目前直接支配的財力僅有預(yù)算內(nèi)的,龐大的預(yù)算外和制度外財力均游離于政府預(yù)算之外。

(二)預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷。人大負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)預(yù)算草案及執(zhí)行報告;政府負(fù)責(zé)編制預(yù)決算草案并組織執(zhí)行、決定動用、編制調(diào)整方案。其中,政府集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身的制度,顯然違背程序正當(dāng)理念。

(三)預(yù)算審批流于形式。缺少預(yù)算審批的機(jī)構(gòu),預(yù)算審批的程序不完善,預(yù)算審查的時間短,預(yù)算的審查由人大財經(jīng)委對預(yù)算進(jìn)行初步審查,時間不到一個月;由人民代表大會討論審議,時間不到一天。未建立預(yù)算審查聽證制度,使公眾參與預(yù)算決策的立法目的落空。

(四)預(yù)算審批隨意性過大。地方政府對預(yù)算頻繁調(diào)整,但很少報經(jīng)人大常委會審批;預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑過于隨意,擠占、挪用預(yù)算資金的問題比較嚴(yán)重。

(五)預(yù)算監(jiān)督乏力。政府既是預(yù)算編制的主體,同時又負(fù)責(zé)預(yù)算的具體執(zhí)行。預(yù)算不公開、透明度低,也客觀上造成了預(yù)算監(jiān)督制度的架空。

(六)地方政府舉債不在預(yù)算中反映,造成債務(wù)監(jiān)督失控,成為財政的隱性風(fēng)險。

三、預(yù)算法的實(shí)體完善

在我國政府的財政收入中,不僅有一般預(yù)算收入,還有預(yù)算外收入、政府性基金收入、土地有償使用收入、社?；鹗杖?這構(gòu)成全口徑的政府收入。然而,一些資金,長期游離在預(yù)算之外,而且,資金規(guī)模十分龐大,成為不受監(jiān)管的灰色地帶。為此,國家自2011年起,全面取消預(yù)算外資金,全部納入預(yù)算管理,使得預(yù)算范圍得到了擴(kuò)大,增強(qiáng)了預(yù)算的完整性。

(一)預(yù)算編制方面,完善復(fù)式預(yù)算制度。復(fù)式預(yù)算設(shè)置是指在預(yù)算年度內(nèi),將全部財政收入與支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集編入兩個或兩個以上的收支對照表,從而編成兩個或兩個以上預(yù)算?，F(xiàn)行《預(yù)算法》將復(fù)式預(yù)算的結(jié)構(gòu)分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算,會產(chǎn)生預(yù)算編制交叉。因此,應(yīng)將為實(shí)現(xiàn)政府公共管理職能的不以盈利為目的財政收支劃入政府公共預(yù)算,將實(shí)現(xiàn)政府國有出資人職能的有盈利性質(zhì)的收支歸入國有資本預(yù)算范圍。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算的編制范圍,避免出現(xiàn)對地方債務(wù)監(jiān)督的真空地帶。

(二)預(yù)算審批方面,應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的預(yù)算審批輔助機(jī)構(gòu)。要完善人民代表大會制度,人民代表應(yīng)該具有審議預(yù)算的能力,預(yù)算法應(yīng)當(dāng)作出具體規(guī)定。人民代表大會應(yīng)該有專門的機(jī)構(gòu)處理跟預(yù)算有關(guān)信息的能力,人民代表大會的專家應(yīng)有處理來自政府方面預(yù)算信息的能力,要保證充分的審批時間,確保人民代表正當(dāng)?shù)穆男凶约旱穆氊?zé)。賦予人大必要的預(yù)算案修正權(quán),建立分項審批制度。從法理上講,人大既然有權(quán)審批預(yù)算,就應(yīng)當(dāng)有權(quán)修改預(yù)算,這也是實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督由程序?qū)彶檗D(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查的重要舉措。同時,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定人大不批準(zhǔn)預(yù)算的進(jìn)一步措施及程序,以及違反審批程序造成損害后果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,法律責(zé)任可以包括行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任和政治責(zé)任等,不要讓人大的審批流于形式,從而真正起到預(yù)算審批的實(shí)質(zhì)性作用。

(三)預(yù)算執(zhí)行方面。首先,關(guān)于預(yù)算審查與預(yù)算年度之間存在的部分時間權(quán)利監(jiān)控缺失的問題,建立將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制,將預(yù)算年度改為每年的4月1日至次年的3月31日。其次,將預(yù)算資金納入預(yù)算調(diào)整范圍。預(yù)算調(diào)整范圍僅在預(yù)算總額超支的情況下需要人大的批準(zhǔn),而科目資金之間的調(diào)劑則規(guī)避了預(yù)算調(diào)整的規(guī)定,從而規(guī)避了人大的批準(zhǔn),大大削弱了預(yù)算的執(zhí)行力。因此,應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)的支出科目預(yù)算間資金的調(diào)劑納入預(yù)算調(diào)整范圍。第三,確立實(shí)行國庫集中收付制度。國庫集中收付制度是指由財政部門由中央銀行集中管理。國庫集中支付制度必然影響到預(yù)算執(zhí)行中各單位預(yù)算支出權(quán)限的調(diào)整。因此,預(yù)算法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國庫的職能,實(shí)行財政資金的統(tǒng)一管理,細(xì)化對財政資金的收入和支出監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)限。

四、預(yù)算法的程序完善

法治的目的在于約束政府,保障公民的權(quán)利,建立現(xiàn)代預(yù)算制度的關(guān)鍵在于建立程序法治。預(yù)算的公開和透明使公眾真正參與到預(yù)算中來,從而使預(yù)算的制定、審批、執(zhí)行更加科學(xué)、合理。

(一)預(yù)算編制方面,需要延長預(yù)算編制時間。合理的預(yù)算編制時間是保證預(yù)算草案科學(xué)、合理、公開的重要前提,預(yù)算編制的科學(xué)性也為預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督提供保證。預(yù)算的目的是在現(xiàn)有資源條件下能夠最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)公共需求,因此,應(yīng)當(dāng)給予預(yù)算編制以充足的時間保證。例如,美國聯(lián)邦預(yù)算的編制從前一年的3月份開始,年底完成,用時9個月。法國的預(yù)算一般從上年度4月份開始,9月份結(jié)束,編制歷時5個月。

(二)預(yù)算審批方面,建立社會公眾參與的民主預(yù)算審查制度。建立預(yù)算聽證制度,通過參與這一政治程序來進(jìn)行公共選擇,為公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán),參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供有效途徑。增強(qiáng)預(yù)算聽證過程中調(diào)查與質(zhì)詢的可操作性,建立預(yù)算報告制度,讓起草專家向政府、公眾報告制定預(yù)算的目的、意圖,從而更好的保障預(yù)算審批的效果。

(三)預(yù)算的監(jiān)督方面。首先,健全預(yù)算權(quán)力制衡機(jī)制。強(qiáng)化人大的預(yù)算權(quán)力,加強(qiáng)財政機(jī)關(guān)的權(quán)力分化和獨(dú)立,保障審計機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)力。其次,完善法律責(zé)任制度,明確預(yù)算的責(zé)任主體和相應(yīng)的法律責(zé)任,將整個預(yù)算過程全部納入到法律規(guī)范的范疇內(nèi),加大處罰力度。在法律責(zé)任形式上,除現(xiàn)有的行政責(zé)任外,很據(jù)行為性質(zhì)和程度的不同,規(guī)定相應(yīng)的政治責(zé)任、刑事責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等,建立預(yù)算問責(zé)機(jī)制,司法部門享有個案調(diào)查權(quán),建立健全問責(zé)和糾錯的程序,建立有效的救濟(jì)制度,從而完善司法保障對預(yù)算的監(jiān)督。

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