行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化問(wèn)題探究

劉 菊

(中共泰安市委黨校，山東 泰安 271000)

黨的十八大提出:“全面推進(jìn)依法治國(guó)，要推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法”。公正執(zhí)法是在依法辦事上的升華，要求執(zhí)法主體在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步追求合理性。行政處罰是公眾關(guān)注程度高的一個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域，如何把行政處罰工作做得公正合理是當(dāng)前面臨的重要任務(wù)，實(shí)踐中，大部分行政處罰工作能夠做到罰當(dāng)其過(guò)、公平合理，但也出現(xiàn)了許多濫用行政處罰自由裁量權(quán)的行為，背離了法治目標(biāo)和公正原則，損害了政府的公信力，應(yīng)采取措施予以糾正和規(guī)范。而對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行量化、細(xì)化等規(guī)范化工作，就是促進(jìn)行政處罰公正的重要舉措。

2004年以后，根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，有些地方政府部門(mén)制定了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，例如山東泰安2008年各執(zhí)法主體享有自由裁量空間的行政處罰權(quán)3317 項(xiàng)，通過(guò)細(xì)化量化等規(guī)范化工作，細(xì)化為9512 項(xiàng)行政處罰權(quán)，采取自由裁量權(quán)規(guī)范化工作以來(lái)取得較好成效，減少了隨意執(zhí)法行為。但通過(guò)回顧與梳理，也發(fā)現(xiàn)了一些不完善之處，例如制定行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所考慮的因素不周全、規(guī)范內(nèi)容不夠全面、缺乏區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)不夠、更新不夠等。本文擬在分析行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化工作不足的基礎(chǔ)上，提出完善行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化的合理化建議。

一、行政處罰自由裁量權(quán)的含義及規(guī)范的必要性

(一) 行政處罰自由裁量權(quán)的含義

目前理論界對(duì)行政自由裁量權(quán)的含義并未達(dá)成完全一致的表述，但筆者比較認(rèn)同清華大學(xué)余凌云教授的觀點(diǎn):“所謂行政自由裁量，就是指在法律許可的情況下，對(duì)作為或不作為，以及怎樣作為進(jìn)行選擇的權(quán)力。它是給決定者在確定的框架與內(nèi)容之內(nèi)的一定程度的自治，是戴著鐐銬跳舞［1］”。基于此，筆者認(rèn)為，行政處罰自由裁量權(quán)是指行政處罰主體在實(shí)施行政處罰時(shí)，在法律允許的范圍內(nèi)，落實(shí)執(zhí)法目標(biāo)并本著公正合理原則，酌情自行選擇具體的處罰方式與內(nèi)容的權(quán)力。

(二) 對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范的必要性

行政自由裁量權(quán)是行政處罰主體在法律規(guī)定框架內(nèi)的一種相對(duì)自由的行政權(quán)力，由于法律的滯后性、原則性及行政權(quán)所具有的能動(dòng)性、專業(yè)性和效率性等特性，使得行政自由裁量權(quán)如影隨行一般存在于行政權(quán)力所在之處?！安昧烤拖裆眢w中的細(xì)胞一樣遍布于行政的各個(gè)領(lǐng)域，缺少了行政裁量，行政難以運(yùn)轉(zhuǎn)，行政法亦黯然失色［2］”。從主觀層面上講，某些執(zhí)法人員可能出現(xiàn)重懲罰，片面追求政績(jī)，輕視相對(duì)人的利益等思想傾向，導(dǎo)致濫用自由裁量權(quán);從客觀上講，行政處罰存在巨大的自由裁量空間，給濫用者客觀上提供了可乘之機(jī);從實(shí)踐層面看，出現(xiàn)了不能正確行使甚至是濫用的種種不良現(xiàn)象。行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)用目的不當(dāng)?shù)陌咐缺冉允?。例如發(fā)生在上海孫中界“黑車釣魚(yú)式執(zhí)法”事件①，就是典型的執(zhí)法目的不當(dāng)?shù)陌咐渌€有同案不同罰，畸輕畸重，處罰顯失公平等問(wèn)題。因此，行政處罰自由裁量權(quán)如不進(jìn)行規(guī)范，則嚴(yán)重影響政府執(zhí)法的公信力。正如美國(guó)行政法學(xué)者戴維斯說(shuō)過(guò):“裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用時(shí)是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器，因此行政處罰自由裁量權(quán)需要加以合理控制和規(guī)范［3］?！?/p>

二、當(dāng)前行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化工作中的問(wèn)題梳理

2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推行依法行政實(shí)施綱要的通知》提出了“合理行政”的要求，規(guī)定“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾”。據(jù)此，行政主體紛紛制定內(nèi)部規(guī)范性文件，開(kāi)展了行政自由裁量權(quán)的規(guī)范化工作，取得了較大成效，例如隨意執(zhí)法現(xiàn)象減少，有關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行政復(fù)議與行政訴訟銳減等。但各地的這種做法畢竟是在探索階段，與中央提出的公正執(zhí)法、法治政府的目標(biāo)相比，與群眾的要求相比，行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化工作還存在差距與不足。

(一) 制定行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所考慮因素太少，對(duì)自由裁量權(quán)空間缺乏全面規(guī)范

我們現(xiàn)在對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)做細(xì)化、量化等規(guī)范化工作時(shí)，著重考慮的因素是罰款額度的規(guī)范問(wèn)題。

當(dāng)前有些行政主體認(rèn)為，行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化就是一個(gè)罰款數(shù)字分檔問(wèn)題，因此在制定規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)主要對(duì)罰款額度進(jìn)行了量化規(guī)范，忽視了或者有意回避了其他更主要的自由裁量權(quán)因素，諸如違法行為的事實(shí)認(rèn)定、性質(zhì)界定、罰款種類、情節(jié)輕重、處罰期限等，其結(jié)果是自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)范的內(nèi)容有失偏頗。例如對(duì)非法占用土地的違法行為的處罰，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條規(guī)定:未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，國(guó)土資源部門(mén)可以給予的處罰是:限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施;沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施;并處以罰款等。而某市國(guó)土部門(mén)對(duì)此行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范是:第一，非法占用土地為建設(shè)用地的，處每平方米10 元罰款;第二，非法占用耕地以外的其他農(nóng)用地和未利用土地的，處每平方米15元罰款;第三，非法占用基本農(nóng)田以外的其他耕地的，處每平方米20 元罰款;第四，非法占用基本農(nóng)田的，處每平方米30 元罰款?？梢?jiàn)該國(guó)土資源部門(mén)無(wú)視其他情節(jié)和處罰種類，而僅僅以罰款了事。

這種對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范化起到了統(tǒng)一的作用，卻缺乏對(duì)自由裁量權(quán)因素的全面考慮，難以做到罰當(dāng)其過(guò)。制定行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所考慮的因素不全面，必然導(dǎo)致對(duì)自由裁量權(quán)空間缺乏全面規(guī)范。這一方面表現(xiàn)在行政處罰主體沒(méi)有全面考慮自由裁量權(quán)的各個(gè)階段，另一方面缺乏對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的各種空間進(jìn)行規(guī)范，例如缺乏對(duì)處罰種類、情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等更加重要的空間做出細(xì)化、量化等做出規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，再者即便是在罰款幅度的規(guī)范化中，標(biāo)準(zhǔn)也過(guò)于簡(jiǎn)單。一般而言，行政主體主要是對(duì)罰款種類中的數(shù)額按照“輕、中、重”區(qū)分了檔次。

(二) 在行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化的制定中，缺乏對(duì)區(qū)域性差異的考慮

當(dāng)前許多縣市級(jí)行政主體，在對(duì)行政處罰自由裁量規(guī)范化時(shí)，直接套用了省一級(jí)或市一級(jí)部門(mén)的行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。這種部門(mén)內(nèi)的“條條”化的自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)形式上比較規(guī)范，能夠在全省或全市范圍內(nèi)起到執(zhí)法尺度的相對(duì)統(tǒng)一，但卻容易忽視縣域乃至鄉(xiāng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)匦姓幜P相對(duì)人的承受能力，達(dá)不到自由裁量權(quán)設(shè)置的初衷和目的，還不能被處罰相對(duì)人真正認(rèn)同，難以達(dá)到罰過(guò)相當(dāng)?shù)墓龍?zhí)法目的。例如山東的新泰和肥城兩市在第七屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣分列第31 位和第51位，而東平縣卻是山東省省級(jí)貧困縣，寧陽(yáng)縣則是國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼縣。在此情形下統(tǒng)一執(zhí)行泰安市或山東省的標(biāo)準(zhǔn)就難以體現(xiàn)真正的執(zhí)法公正了，也難以起到因時(shí)因地制宜的自由裁量宗旨。

(三) 行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)別條款有違法之嫌

筆者在某縣法制辦調(diào)研時(shí)得知，某縣行政主體將行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)提交備案，但法制辦發(fā)現(xiàn)有接近一半無(wú)法準(zhǔn)予備案，原因就在于有的行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化觸及到了對(duì)法律的變更問(wèn)題，超越了對(duì)自由裁量空間規(guī)范化的范疇。例如我國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法第39 條規(guī)定:“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)予以取締”，但《江西省衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)(試行)》是這樣細(xì)化該條規(guī)定的:“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)經(jīng)限期改正后仍不改正的并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款”，法律規(guī)定的是一律取締，而細(xì)化的規(guī)定是限期改正，一律取締與限期改正有沖突，限期改正就存在違法之嫌。

(四) 對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的更新完善不夠

一是，隨著時(shí)間推移，行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，落后于時(shí)代的要求。二是，前些年各地剛剛推行行政處罰自由裁量權(quán)，當(dāng)時(shí)許多認(rèn)識(shí)還不成熟，但隨著法治政府的不斷推進(jìn)和行政處罰實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，各個(gè)行政執(zhí)法主體對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的認(rèn)識(shí)不斷深化，應(yīng)該就原來(lái)的裁量權(quán)進(jìn)行重新梳理并進(jìn)行更新完善，以更好地利用完善自由裁量權(quán)，切實(shí)達(dá)到依法公正執(zhí)法的目的。三是，近幾年我國(guó)行政執(zhí)法形勢(shì)也發(fā)生了較大變化，我國(guó)出臺(tái)了一些新的行政法方面的法律、條例和法規(guī)，涉及到了行政處罰和行政程序問(wèn)題，對(duì)此，作為比較機(jī)動(dòng)靈活的行政系統(tǒng)的內(nèi)部約束制度的自由裁量權(quán)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該及時(shí)跟上細(xì)化、明確化，以利于對(duì)新法的具體貫徹實(shí)施，也是適應(yīng)行政執(zhí)法形勢(shì)變化的需要。

(五) 對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)不夠

一是，有些行政部門(mén)對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)范化缺乏正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化是對(duì)工作的約束，主觀上有抵觸情緒，有敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象;二是，在當(dāng)前以發(fā)展項(xiàng)目、招商引資為中心的大背景下，有些地方以優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為借口，對(duì)許多客商尤其是大客商給予了超國(guó)民待遇的特殊待遇，對(duì)于客商的一些違法行為，本屬于情節(jié)嚴(yán)重，需要重罰的，卻一概以底線處罰來(lái)處理，對(duì)其他主體來(lái)講便造成不公正的待遇，同時(shí)違背了法制統(tǒng)一的基本要求。三是，行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化制度還缺乏相應(yīng)的配套制度，在一定程度上也影響了行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化的落實(shí)。

三、提高行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化水平的對(duì)策思考

(一) 改變行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化就是罰款額度規(guī)范化的簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)，全面規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的空間

我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，罰款額度只是行政處罰的一個(gè)相對(duì)明確的、易于操作的處罰種類而已，將行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化等同于罰款數(shù)字分檔的做法是錯(cuò)誤的，實(shí)質(zhì)上，罰款數(shù)額之外的其他裁量因素往往比罰款數(shù)額的量化更加重要，例如，認(rèn)定違法行為的性質(zhì)是處罰的基礎(chǔ)，而對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定和處罰種類的選擇，對(duì)一個(gè)行政相對(duì)人來(lái)講有著更實(shí)質(zhì)性的影響。

鑒于此，我們要從正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的目標(biāo)出發(fā)，全面考慮行政處罰自由裁量權(quán)諸多因素，不僅考慮罰款額度的量化，還要對(duì)其他自由裁量權(quán)進(jìn)行量化、細(xì)化。

如何考慮行政處罰自由裁量權(quán)空間的其他因素而全面規(guī)范自由裁量權(quán)呢?我們?cè)嚺e一例加以說(shuō)明。例如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第21 條第2 款規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者擅自使用知名商品特有的名稱、包裝、裝潢，或者使用與知名商品近似的名稱、包裝、裝潢，造成和他人的知名商品相混淆，使購(gòu)買(mǎi)者誤認(rèn)為是該知名商品的，監(jiān)督檢查部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收違法所得，可以根據(jù)情節(jié)處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，可以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照;銷售偽劣商品，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

對(duì)此，如果簡(jiǎn)單地將行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化工作看作是罰款額度規(guī)范化，我們可以直接按照違法所得數(shù)額確定幾個(gè)罰款倍數(shù)即可，例如當(dāng)前山東泰安工商部門(mén)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是:“第一，沒(méi)有違法所得或者違法所得一萬(wàn)元以下的，處以違法所得一倍以上二倍以下的罰款;第二，違法所得一萬(wàn)元以上的，處以違法所得二倍以上三倍以下的罰款”。但如果要全面考慮行政處罰自由裁量權(quán)因素，做到真正的行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化，可以按照下面的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范:第一步，就該違法行為做出一個(gè)可以定性的描述，通過(guò)部門(mén)或行業(yè)統(tǒng)一的定性分析可以更好地使執(zhí)法者對(duì)違法行為進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，定性更準(zhǔn)確，達(dá)到區(qū)域內(nèi)或行業(yè)內(nèi)的統(tǒng)一認(rèn)定;第二步，就情節(jié)嚴(yán)重與否明確區(qū)分;第三步，就處罰種類的選擇做出明確的標(biāo)準(zhǔn);第四步，如果確定了處以沒(méi)收違法所得的處罰類型，還要對(duì)沒(méi)收違法所得的倍數(shù)方面進(jìn)行細(xì)化和量化。通過(guò)對(duì)自由裁量權(quán)全面的規(guī)范化，才有可能基本上做到同案同罰，可以有更充足的理由說(shuō)服被處罰者，處罰公正，減少社會(huì)矛盾，創(chuàng)造社會(huì)和諧。

(二) 把握好合法性基礎(chǔ)，注重區(qū)域性特點(diǎn)來(lái)規(guī)范行政處罰自由裁量空間

一方面，我們要牢記行政處罰的自由裁量權(quán)規(guī)范化是在法律基礎(chǔ)上的細(xì)化、量化工作，而不是修改法律、超越法律、篡改法律。一定要在合法性的基礎(chǔ)之上對(duì)行政處罰的合理性進(jìn)行落實(shí)，而不能借行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化的理由有意或無(wú)意地修改或超越法律。另一方面，應(yīng)注意區(qū)域特點(diǎn)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)做出規(guī)范，如果不注意照顧到地方的特殊性，就失去了自由裁量權(quán)存在的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，我們可以在上級(jí)行政部門(mén)“條條”化規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)市域、縣域或鄉(xiāng)域方面的屬于“塊塊”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的調(diào)查研究，要對(duì)省府所在地、發(fā)達(dá)地市、地級(jí)市、區(qū)、各縣市區(qū)分別考察后，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，充分吸收和尊重縣域和鄉(xiāng)域的特殊因素，在體現(xiàn)全省、全市的基礎(chǔ)上進(jìn)一步體現(xiàn)出縣域和鄉(xiāng)域的特殊情況，作出與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。全面具體考慮后的標(biāo)準(zhǔn)才能真正做到公平合理、過(guò)罰相當(dāng)，起到相應(yīng)的教育與處罰相結(jié)合的目的。

(三) 改變簡(jiǎn)單化做法，結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步規(guī)范罰款幅度

針對(duì)當(dāng)前大部分行政處罰主體在罰款額度的規(guī)范化中，僅根據(jù)違法情節(jié)的輕、中、重分別對(duì)罰款的額度大約分了2 到3 個(gè)檔次的情形，筆者認(rèn)為，具體問(wèn)題應(yīng)該具體分析，不能一概而論，對(duì)于法律規(guī)定處罰幅度過(guò)大的，可以適當(dāng)多分幾個(gè)檔次，多設(shè)立幾種情形。例如對(duì)組織策劃傳銷違法行為，工商部門(mén)根據(jù)《禁止傳銷條例》第24 條規(guī)定，可以沒(méi)收非法財(cái)物，沒(méi)收違法所得，處50 萬(wàn)元以上200 萬(wàn)元以下的罰款。單就罰款來(lái)看，罰款幅度從50 萬(wàn)到200 萬(wàn)，跨度非常大，如果僅僅簡(jiǎn)單分2 到3 個(gè)檔次罰款顯然是不夠的，而應(yīng)該根據(jù)違法情節(jié)、社會(huì)危害性等具體情況，至少劃分五個(gè)檔次甚至更多檔次，才能體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，讓人心服口服。

(四) 建立配套制度和機(jī)制，使行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化工作發(fā)揮實(shí)效

一是繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)踐中行之有效的行政處罰決定備案制度和案卷評(píng)查制度，促使各個(gè)行政處罰主體在制作處罰文書(shū)時(shí)，通過(guò)引用行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)加以落實(shí)，而法制部門(mén)也通過(guò)對(duì)備案處罰案卷的監(jiān)督而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

二是推行行政處罰說(shuō)明理由制度。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行［中華人民共和國(guó)行政訴訟法］若干問(wèn)題的解釋》第62 條規(guī)定:“人們法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件”，這意味著，法律之外的規(guī)范性文件是完全可以引用的。實(shí)質(zhì)上，行政處罰主體引用自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)就是行政處罰是否合理的一個(gè)證明。因此，行政主體在做出行政處罰決定時(shí)，應(yīng)向行政處罰相對(duì)人說(shuō)明處罰公正適當(dāng)?shù)睦碛?，通過(guò)面對(duì)相對(duì)人說(shuō)明理由，督促執(zhí)法人員在處罰中不得不考慮執(zhí)法的公正性。

三是建立行政處罰主體內(nèi)部的職能分離制度。山東新泰市環(huán)保局和食品藥品局對(duì)行政處罰進(jìn)行了調(diào)查與處罰分離制度，社會(huì)反響和效果不錯(cuò)。職能分離要求行政主體在內(nèi)部進(jìn)行職能分工，由不同的內(nèi)部機(jī)構(gòu)分別行使執(zhí)法案件的調(diào)查權(quán)、審查權(quán)和裁決權(quán)，案件的調(diào)查人員不得參與案件的審查和決定，實(shí)行流水線作業(yè)，這樣能有效限制單個(gè)執(zhí)法人員的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使行政處罰裁量權(quán)的有效制約和監(jiān)督，同時(shí)還能夠有效統(tǒng)一執(zhí)法尺度。

四是充分利用電子科技，完善執(zhí)法程序。我國(guó)電子科技對(duì)開(kāi)展各項(xiàng)工作提供了快捷方便的工作平臺(tái)，我們可以在行政處罰中引進(jìn)電子政務(wù)。例如可以利用電子科技查閱相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，作出相同或類似處罰，可以利用網(wǎng)絡(luò)工具對(duì)行政處罰執(zhí)法人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督等。

五是完善行政主體的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。加強(qiáng)依法行政和公正執(zhí)法的考核制度，制定科學(xué)合理的行政管理工作績(jī)效評(píng)估體系，將人民群眾的滿意度作為衡量行政處罰工作績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。山東新泰市依法行政中的倒扣分機(jī)制是促進(jìn)依法行政和合理行政的一個(gè)例子，由于考評(píng)結(jié)果與行政機(jī)關(guān)及其工作人員的切身利益掛鉤，考評(píng)效果和作用日益明顯。

(五) 做好更新工作，使行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)，切合實(shí)際

各地行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)更新不夠的問(wèn)題，影響了行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范化作用的發(fā)揮，因此應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。一方面，我國(guó)法律制度的發(fā)展變化比較快，國(guó)家行政機(jī)制也進(jìn)行了調(diào)整，有關(guān)行政處罰方面的新法或者新內(nèi)容不斷推出，作為執(zhí)行落實(shí)層面的各個(gè)行政處罰執(zhí)法主體應(yīng)時(shí)刻注意這些變化，保證行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)法律的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整。為此法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督機(jī)制，動(dòng)態(tài)關(guān)注新法新規(guī)定和行政執(zhí)法機(jī)制的變化，定期對(duì)各部門(mén)行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)施進(jìn)行跟蹤檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)指導(dǎo)、監(jiān)督各項(xiàng)自由裁量權(quán)的量化、細(xì)化等規(guī)范化工作及時(shí)解決，各部門(mén)也應(yīng)及時(shí)將自己領(lǐng)域內(nèi)的變化向法制部門(mén)報(bào)告，并更新行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，制定切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)的“授而不濫”、“控而不死”。裁量標(biāo)準(zhǔn)既不能消滅執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，執(zhí)法人員仍有自由裁量的余地，也要控制執(zhí)法人員或個(gè)別部門(mén)的隨意性。

［注 釋］

①參見(jiàn)林遠(yuǎn)程.黑車“釣魚(yú)式”執(zhí)法的若干法律問(wèn)題研究.百度文庫(kù)，2010年11月11日。主要過(guò)程為:2009年10月14日晚上7 點(diǎn)半左右，19 歲的孫中界開(kāi)面包車去南匯航頭附近接人，當(dāng)車輛行駛在閘航路上時(shí)，一名男子攔下了他的車請(qǐng)他幫忙搭車，隨后該男子要求停車，并掏出一些錢(qián)來(lái)要放到車上，錢(qián)還沒(méi)放到車上，就有幾名男子向他沖過(guò)來(lái)?yè)寣O中界的鑰匙，然后強(qiáng)行踩剎車，不讓啟動(dòng)，并將孫中界拉進(jìn)他們的車?yán)?，要求在一個(gè)單子上簽字，此后，這些人給了他一張單子，告訴他星期五早上8 點(diǎn)半到滬南公路一個(gè)部門(mén)接受有關(guān)非法營(yíng)運(yùn)的處理。為此，孫中界一氣之下，把自己的左小指剁了。此事一經(jīng)曝光，引起了軒然大波，“倒鉤執(zhí)法”的真實(shí)面目也逐漸浮出水面。此前一個(gè)月此類事情已經(jīng)多次發(fā)生，上海白領(lǐng)張軍因好心幫載自稱胃痛要去醫(yī)院的路人，結(jié)果卻被城市交通執(zhí)法大隊(duì)認(rèn)定為載客黑車，遭扣車與罰款1 萬(wàn)元。原來(lái)那名路人是執(zhí)法大隊(duì)的“鉤子”，專門(mén)誘人入甕的。

［1］余凌云.行政自由裁量論［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2005.

［2］卡羅爾·理查德.法律與行政［M］.羅林斯，楊偉東，譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，2004.

［3］Keneth Club Davis Discretionary Justice:A Preliminary Inquiry Baton Rouge:Louisiana State University，1971，25.