府際合作：陜甘寧革命老區(qū)振興的必由之路

馮海芬

（延安大學(xué)公共管理研究所，陜西延安716000）

2012年3月2日，由國家發(fā)改委、國務(wù)院發(fā)展研究中心編制的我國第一部針對(duì)革命老區(qū)發(fā)展的綜合性區(qū)域規(guī)劃《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》 （簡稱《規(guī)劃》）獲國務(wù)院批復(fù)實(shí)施。歷時(shí)4年編制的《規(guī)劃》，國家從陜甘寧革命老區(qū)所擁有的能源、資源優(yōu)勢出發(fā)，將其定位為黃土高原生態(tài)文明示范區(qū)、國家重要能源化工基地、國家重點(diǎn)紅色旅游區(qū)、現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展示范區(qū)、基本公共服務(wù)均等化試點(diǎn)區(qū)，即“一個(gè)基地四個(gè)區(qū)”。這是中央政府對(duì)老區(qū)發(fā)展導(dǎo)向、戰(zhàn)略定位進(jìn)行的規(guī)劃，是從政策支持上對(duì)老區(qū)發(fā)展的扶持，對(duì)陜甘寧革命老區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)等方面綜合地、可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。目前陜甘寧三?。▍^(qū)）正積極抓緊策劃項(xiàng)目，細(xì)化推進(jìn)措施，爭取盡快把政策機(jī)遇轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)發(fā)展成果。但是，陜甘寧三省（區(qū)）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源占有等方面不盡相同，因而，在推進(jìn)陜甘寧革命老區(qū)的振興過程中，加強(qiáng)和優(yōu)化相關(guān)政府主體間的合作就顯得尤為重要。

一、府際合作的內(nèi)涵

William Anderson最早將府際關(guān)系定義為：美國聯(lián)邦制度中所有類型和所有層次的政府單位之間所出現(xiàn)的大量重要活動(dòng)或相互作用［1］。隨著實(shí)踐的發(fā)展，府際關(guān)系已不僅局限于一國范圍之內(nèi)，還包括國際府際關(guān)系。本文主要探討國內(nèi)府際關(guān)系。我國學(xué)者林尚立在其《國內(nèi)政府關(guān)系》中，將國內(nèi)政府間關(guān)系定義為：國內(nèi)各級(jí)地方政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，包括縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、各級(jí)地方政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系［2］。學(xué)者謝慶奎在《中國政府的府際關(guān)系研究》中認(rèn)為，府際關(guān)系是政府間的關(guān)系，它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系［3］。由以上定義可知，府際關(guān)系可以是同級(jí)或不同級(jí)政府間縱向、橫向及斜向的網(wǎng)絡(luò)式關(guān)系。有學(xué)者指出，府際關(guān)系的產(chǎn)生，是不同的政府行為體為了實(shí)現(xiàn)某一方面或某些共同的利益，在政府運(yùn)作過程中發(fā)生的互動(dòng)行為［4］。這種互動(dòng)關(guān)系目前主要有三種表現(xiàn)形式，即：交流與合作，競爭與摩擦，支援［5］。

府際合作作為府際關(guān)系的一種，是指不同政府主體為達(dá)到某一目標(biāo)而以平等身份開展的多種形式的合作。對(duì)這一概念可做如下理解：府際合作的主體是不同的政府，它可以是同級(jí)的，也可以是不同級(jí)的；可以是正式的政府組織，也可以是經(jīng)有關(guān)部門授權(quán)的其他組織；府際合作的目的是為達(dá)到共同的目標(biāo)，如污染治理、打擊犯罪、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等；府際合作的參與主體的地位是平等的，它們之間不存在上下級(jí)關(guān)系，這也是市場經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)各參與者的要求；府際合作的形式多樣、內(nèi)容豐富。其形式可以有平行的和斜向的，正式的和非正式的，其內(nèi)容涉及資源、人才、教育、工程、交通建設(shè)等。

二、陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的必要性、條件和優(yōu)勢

（一）陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的必要性

第一，從區(qū)域公共管理的角度而言，加強(qiáng)陜甘寧革命老區(qū)府際合作是解決區(qū)域公共管理問題，維護(hù)區(qū)域公共秩序，提供良好公共服務(wù)的有效途徑。與我國府際合作蓬勃發(fā)展相伴產(chǎn)生的區(qū)域性公共問題層出不窮，許多跨區(qū)公共難題亟待各行政區(qū)政府解決，如流行病防治問題、環(huán)境保護(hù)、跨境犯罪問題、污染治理等。這些難題往往超出了以往單一地方政府獨(dú)立處理的能力。由于缺乏跨區(qū)域問題處理的法理與制度層面的支持，單一地方政府面對(duì)此類公共管理事務(wù)時(shí)，表現(xiàn)為經(jīng)常性的“缺位”或偶然的“越位”，致使區(qū)域內(nèi)公共管理問題得不到有效解決，不利于區(qū)域公共秩序的維護(hù)，良好的公共服務(wù)便無從談起。因此，開展府際合作是克服陜、甘、寧三省單一政府處理區(qū)域性公共事務(wù)力量不足的必然選擇。

第二，從資源配置方面來說，陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作是克服“邊界效應(yīng)”的重要方面。雖然我國目前府際合作組織日益增多，但由于行政區(qū)劃客觀地存在，各地方政府作為本地域的利益代表者和維護(hù)者，自然而然地傾向于維護(hù)和擴(kuò)大自身利益，圍繞政策、資源及公共物品等展開競爭，合作區(qū)內(nèi)的“邊界效應(yīng)”日益凸顯，導(dǎo)致各行政區(qū)間的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)受阻，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，合作目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。除此之外，地方政府往往依托自身具有的資源來規(guī)劃比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展道路，而陜、甘、寧三?。▍^(qū)）境內(nèi)擁有著相似的能源、資源結(jié)構(gòu)，在發(fā)展中極易形成相同的城市產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，從而可能引發(fā)惡性競爭。因此，加強(qiáng)陜、甘、寧三?。▍^(qū)）間府際合作，建立積極有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于三?。▍^(qū)）資源效用最大化，有助于各行政區(qū)間實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，促進(jìn)整個(gè)合作區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，從信息溝通方面看，開展府際合作是陜甘寧革命老區(qū)振興之路的必然選擇。良好的信息溝通是保障各項(xiàng)工作順利進(jìn)行的前提，有效的信息溝通有助于各方準(zhǔn)確理解政策，提高工作效率，化解矛盾。但是在實(shí)踐中，地方政府官員具有天然自利傾向，會(huì)封鎖對(duì)自己有利的信息，并且競相出臺(tái)地方保護(hù)政策和優(yōu)惠政策，運(yùn)用行政性力量干擾市場經(jīng)濟(jì)所要求的信息的自由流動(dòng)。因此，各地方政府間經(jīng)常出現(xiàn)信息不對(duì)稱，導(dǎo)致“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”形成。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能會(huì)引發(fā)一系列問題：地方政府企業(yè)化；企業(yè)競爭尋租化；要素市場分割化；經(jīng)濟(jì)形態(tài)同構(gòu)化；資源配置等級(jí)化；領(lǐng)域效應(yīng)內(nèi)部化等［6］。并且由于《規(guī)劃》涉及陜西、甘肅、寧夏回族自治區(qū)三?。▍^(qū)）的8個(gè)地級(jí)市，9個(gè)縣（市），總面積19.2萬平方公里，具有地域廣、跨區(qū)多的特點(diǎn)。如此大跨度的范圍，可能使陜甘寧三?。▍^(qū)）在具體合作過程中難以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目創(chuàng)新等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，為避免以上問題的發(fā)生，陜甘寧三省（區(qū)）有必要建立及時(shí)、有效的區(qū)域性信息共享平臺(tái)，進(jìn)行各方面良好的信息溝通，為整個(gè)合作區(qū)域?qū)崿F(xiàn)集體行動(dòng)提供可能。

（二）陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的條件和優(yōu)勢

第一，各?。▍^(qū)）自身擁有的資源優(yōu)勢為陜甘寧開展府際合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。首先，陜、甘、寧三?。▍^(qū)）有著共同的歷史背景，即陜甘寧革命老區(qū)的前身是陜甘寧革命根據(jù)地?；谶@樣特殊的歷史文化資源，《規(guī)劃》提出要將陜甘寧革命老區(qū)建設(shè)成為國家重點(diǎn)紅色旅游區(qū)，這就為陜、甘、寧三?。▍^(qū)）進(jìn)行區(qū)域合作提供了一個(gè)很好的契合點(diǎn)。其次，陜甘寧革命老區(qū)有著共同的現(xiàn)實(shí)背景。如《規(guī)劃》中涉及的8市9縣的共同點(diǎn)：均位于我國能源開發(fā)基地鄂爾多斯盆地境內(nèi)。目前這一地區(qū)已查明煤炭資源儲(chǔ)量占全國39%，產(chǎn)量已達(dá)到3億多噸；蘊(yùn)藏的石油、天然氣等能源約占全國的35%以上；整體能源調(diào)出量占全國的一半以上；且區(qū)域內(nèi)風(fēng)能、太陽能等新能源也非常豐富，具有發(fā)展百萬千瓦級(jí)風(fēng)電和光伏發(fā)電的有利條件。但是，由于歷史原因、自然條件等的限制，陜甘寧革命老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生態(tài)環(huán)境整體脆弱，資源開發(fā)利用率不高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)一度發(fā)展較慢：人均地區(qū)生產(chǎn)總值和人均財(cái)政支出分別為全國平均水平的76%和69%，城鄉(xiāng)居民收入僅為全國平均水平的77%和68%，55%的縣是國家扶貧工作重點(diǎn)縣，城鎮(zhèn)化率比全國平均水平低11.9個(gè)百分點(diǎn)［7］。而國家為老區(qū)“量身定做”的《規(guī)劃》，成為這一區(qū)域加快發(fā)展的絕好機(jī)遇。面對(duì)共同的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)實(shí)以及政策疊加機(jī)遇等優(yōu)勢，三?。▍^(qū)）只有進(jìn)行合作，形成合力，才能實(shí)現(xiàn)陜甘寧革命老區(qū)的振興。

第二，明顯的合作收益為陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作提供了拉力。促進(jìn)本行政區(qū)各方利益的最大化，是參與府際合作各主體的根本動(dòng)因。我國蓬勃發(fā)展的區(qū)域合作組織在發(fā)展過程中顯示出了巨大的合作收益。再者，通過區(qū)域合作，還可以促進(jìn)各參與主體治理水平的提高。一個(gè)政府治理水平的高低，直接決定了民眾對(duì)他的認(rèn)可與支持程度。對(duì)于陜甘寧革命老區(qū)來說，高效集約發(fā)展區(qū)、旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)的建設(shè)，通過三?。▍^(qū)）的合作才能進(jìn)行有效治理，才能降低治理成本，才能贏得民眾的滿意度和認(rèn)可度。這些明顯的經(jīng)濟(jì)增長率、較低的治理成本和較高的民眾支持度等合作收益為各行政區(qū)政府提供了府際合作的拉力，它與各參與主體的追求自身利益的自發(fā)性動(dòng)因一同促進(jìn)了府際合作的形成。

第三，上級(jí)政府的規(guī)劃為陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作提供了推力。進(jìn)行區(qū)域合作，除了各行政區(qū)政府的橫向合作需求及意愿，還需要來自縱向的更高級(jí)別政府的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)甚至強(qiáng)制。高層政府具有的權(quán)威比較優(yōu)勢對(duì)區(qū)域合作的推力作用主要表現(xiàn)為：能夠有效避免過度競爭，保證合作的規(guī)范性和戰(zhàn)略性，并在合作參與者之間無法形成公平博弈的情況下，起到調(diào)節(jié)作用，有效降低合作的交易成本［8］?！兑?guī)劃》的制定和出臺(tái)，立足于革命老區(qū)發(fā)展實(shí)際，著眼特色優(yōu)勢和資源稟賦，確立了陜甘寧革命老區(qū)構(gòu)建生態(tài)安全屏障、維護(hù)國家能源安全、弘揚(yáng)紅色革命文化、促進(jìn)旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，從更高層面上建立了老區(qū)跨越崛起的新坐標(biāo)?！兑?guī)劃》還提出了2015到2020年該地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，它對(duì)老區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向、戰(zhàn)略定位和政策支持，對(duì)陜甘寧革命老區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃的上、中、下游主體間的銜接和對(duì)接，積極開展實(shí)質(zhì)性的交流合作提供了助推力。

三、陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的途徑

第一，要加強(qiáng)和完善來自中央的調(diào)控。改革發(fā)展過程中對(duì)行政作用的強(qiáng)調(diào)，是我國現(xiàn)行政治體制下政府層級(jí)運(yùn)作的客觀要求。陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作，需要來自更高層級(jí)的政府或政治權(quán)威的支持和推動(dòng)。當(dāng)政治權(quán)威持支持態(tài)度時(shí)，能夠促使相關(guān)議案迅速提上政府的議程和促進(jìn)各項(xiàng)政策的迅速執(zhí)行。中央政府在財(cái)稅金融政策、投資政策、國土資源政策、生態(tài)環(huán)境政策等方面的支持，對(duì)陜甘寧革命老區(qū)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用。其次，在實(shí)踐發(fā)展中，市場型協(xié)調(diào)模式不能徹底解決行政壁壘帶來的惡性競爭，如“諸侯經(jīng)濟(jì)”和愈演愈烈的“地方保護(hù)主義”。因而，必須借助于高層政府干預(yù)型協(xié)調(diào)模式。為此，國務(wù)院有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)老區(qū)宏觀層面的支持、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，扮演好區(qū)域合作中重大事務(wù)的調(diào)控人角色、公益人角色、管制人角色、仲裁人角色、守夜人角色，通過承擔(dān)這五種角色體現(xiàn)政府職能［9］；西部開發(fā)司要及時(shí)跟蹤了解老區(qū)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展情況，做好督促者角色，并及時(shí)協(xié)調(diào)解決一些重大問題。

第二，建立跨區(qū)域性的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)，為府際合作提供組織保障?？鐓^(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)以各參與主體間相互認(rèn)同和信任為基礎(chǔ)，通過廣泛的溝通、協(xié)商、談判等方法協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，建立起一種協(xié)作關(guān)系。對(duì)于陜甘寧革命老區(qū)，其協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子可以由三省的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成，負(fù)擔(dān)區(qū)域內(nèi)事務(wù)的協(xié)商、決策及領(lǐng)導(dǎo)；并根據(jù)社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)合作、公共污染治理等相關(guān)公共事務(wù)設(shè)置必要的部門，其人員可由三省相關(guān)部門抽調(diào)，分工負(fù)責(zé)，分類處理；協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)根據(jù)《規(guī)劃》要求設(shè)立統(tǒng)一的工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算、市場競爭規(guī)則等，運(yùn)用自身的權(quán)威性和協(xié)調(diào)力對(duì)區(qū)域內(nèi)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導(dǎo)來推動(dòng)府際合作。

第三，建立有效的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制。通過府際合作可以對(duì)區(qū)域資源重新整合，有利于形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和分工體系，能為參與府際合作的不同主體帶來經(jīng)濟(jì)效益。但是，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、地區(qū)資源稟賦各異及各自發(fā)展定位不同，在參與府際合作時(shí)需要進(jìn)行各種資源跨行政區(qū)整理、分類、合并、重組和開發(fā)，意味著有些參與方必須改變原來的收益格局，甚至有時(shí)候需要犧牲本地方的利益來保證區(qū)域公共利益，就會(huì)造成各主體在府際合作中的收益不均等，各種摩擦和矛盾不可避免。再者，由于府際合作是平等主體政府間的活動(dòng)，沒有行政隸屬關(guān)系約束，利益受損的主體缺乏更具有權(quán)威性的利益協(xié)調(diào)與調(diào)解平臺(tái)，為了保護(hù)自身利益而極有可能采取地區(qū)封鎖與市場壟斷等辦法，最終導(dǎo)致整個(gè)合作區(qū)域的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)緩慢或無法實(shí)現(xiàn)。顯然，建立有效的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制是一種現(xiàn)實(shí)選擇，它能夠兼顧和平衡各方利益，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)要素流動(dòng)，減少合作摩擦等。對(duì)于陜甘寧革命老區(qū)，這種利益分享與補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容要對(duì)利益補(bǔ)償?shù)姆绞绞侄巍?duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施，以及利益補(bǔ)償資金渠道等均需作出相應(yīng)的制度安排，還必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度安排。陜甘寧革命老區(qū)雖然具有資源豐富的優(yōu)勢，但生態(tài)環(huán)境整體脆弱，一旦遭到破壞則更難治理和恢復(fù)。因此，必須圍繞生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)、補(bǔ)償?shù)姆?、補(bǔ)償?shù)男问胶突I資渠道、補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督等方面，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

第四，引入多元合作參與者。合作區(qū)域可以看做是一個(gè)小社會(huì)，它的健康、有序發(fā)展離不開區(qū)域內(nèi)多種主體的積極參與。政府的參與可以保證開展府際合作的規(guī)范性和程序性；企業(yè)的參與能夠促進(jìn)合作的可行性和合理性；非盈利組織的參與則能確保合作的公平性和公益性。在實(shí)踐層面，政府系統(tǒng)內(nèi)部職能的合理配置有利于合作的針對(duì)性、時(shí)效性、直屬性；相關(guān)企業(yè)、非盈利組織及個(gè)人是參與各種具體工作的第一人，能及時(shí)、有效地反饋府際合作中的具體事項(xiàng)的實(shí)施效果，有助于區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作糾偏、經(jīng)驗(yàn)積累與科學(xué)決策等。因此，陜甘寧三省政府應(yīng)該創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)企業(yè)和非盈利組織參與到府際合作中，引導(dǎo)和促進(jìn)其在陜北組團(tuán)、隴東組團(tuán)、寧東南組團(tuán)發(fā)展中強(qiáng)化跨區(qū)域合作，如跨區(qū)域考查學(xué)習(xí)、舉辦論壇、簽訂協(xié)議及成立協(xié)會(huì)等；政府還應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與到對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等區(qū)域性公共產(chǎn)品的項(xiàng)目、服務(wù)、質(zhì)量和供給情況等的監(jiān)督，以保證合作活動(dòng)的公益性和公共性。

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