回歸民間：社會組織管理的“返本歸真”——以深圳市為例

樊詩如

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州350007）

轉(zhuǎn)型時期，中國社會呈現(xiàn)復(fù)雜性、多元性、不確定性等特征，社會分化嚴(yán)重。社會組織在整合社會利益、重建社會秩序，實現(xiàn)社會“再組織化”過程中發(fā)揮的重要作用日益凸顯。隨著改革開放的深入推進(jìn)和社會組織在中國的迅猛發(fā)展，中央高度重視社會組織的建設(shè)和管理?！笆舜蟆眻蟾嬷赋?，要“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。如何引導(dǎo)社會組織發(fā)揮積極作用，成為當(dāng)前政府面臨的重要課題。

一、社會組織管理創(chuàng)新的必要性

“社會組織”是“介于政府和市場之間，民間自發(fā)成立的，不以營利為目的的社會群體，通常包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三類組織?！睆母拍钪锌梢钥闯觯鐣M織應(yīng)當(dāng)具備以下五種特征：民間性、組織性、非營利性、自治性和志愿性［1］。

社會組織在一定程度上能夠彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的缺陷，在促進(jìn)公民參與社會事務(wù)，承接政府轉(zhuǎn)移的職能，提供社會服務(wù)，維護(hù)社會穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，以及增加就業(yè)等方面起著重要作用。然而許多成長于轉(zhuǎn)型時期的中國社會組織，官辦色彩濃厚，自治能力較差，資源匱乏，提供公共服務(wù)的能力較弱，這與它們所承擔(dān)的日益繁重的社會責(zé)任不匹配，因此，對社會組織管理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新十分必要。

第一，社會組織的雙重管理體制與社會組織的民間性和自治性存在矛盾。1998年國家正式公布的《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》以及2004年通過的《基金會管理條例》為管理民間組織提供了重要的法律依據(jù)，自此，“歸口登記”、“雙重負(fù)責(zé)”、“分級管理”的社會組織雙重管理體制基本形成。然而隨著社會的發(fā)展，雙重管理體制逐漸暴露出了許多問題，例如，由于社會組織登記門檻過高，導(dǎo)致許多熱心公益事業(yè)的組織因為找不到“掛靠單位”而無法獲得合法身份。這在一定程度上抑制了社會組織功能的發(fā)揮。

第二，社會組織管理的非競爭性原則不利于社會組織的成長發(fā)育。1998年的《社會團(tuán)體登記管理條例》第十三條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒必要成立的，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。”這種規(guī)定下，有些地區(qū)早已成立國家認(rèn)可的慈善會，那么對于其他一些事實上從事公益事業(yè)的慈善類非營利組織而言，他們就不能以慈善社會團(tuán)體的身份進(jìn)行登記。這既不利于社會團(tuán)體合法地位的獲得與資源的獲取，也不利于社會組織之間的相互競爭與發(fā)展。

二、深圳市改革實踐：來自開放前沿的探索

針對當(dāng)前存在的問題，全國范圍內(nèi)很多地方也在積極探索社會組織管理制度改革的路徑。針對目前社會組織管理存在的一些問題，深圳市委市政府先試先行，在放松政府管制，提高社會組織獨立運(yùn)作的能力方面，進(jìn)行了大膽的探索與創(chuàng)新。

（一）深圳市社會組織改革的做法與成效

1.基本做法。在改革中，深圳采取的是分領(lǐng)域的“半步走”策略，首先選取敏感度、風(fēng)險度較低的行業(yè)協(xié)會作為改革的突破口，改革行業(yè)協(xié)會登記管理體制，完成了由“新二元體制”到“準(zhǔn)一元體制”的過渡，并逐步擴(kuò)大直接登記的領(lǐng)域，從先前只允許工商經(jīng)濟(jì)類、社會福利類、公益慈善類實行一體化登記，擴(kuò)大到社會服務(wù)類、文娛類、科技類、體育類和生態(tài)環(huán)境類五大類社會組織也可以直接到民政部門登記的“一體化”管理模式。同時還在推進(jìn)社會組織信息公開，完善退出機(jī)制，增強(qiáng)扶持力度，轉(zhuǎn)移政府職能以及給予外包項目支持和資金等方面作出了相關(guān)規(guī)定，給社會組織的發(fā)展以配套支持［2］。

2.改革成效。以社會組織的總體數(shù)量，社會組織民間化程度以及社會組織的競爭力這三點作為衡量指標(biāo)，深圳市社會組織管理改革取得了顯著成效：

首先，以行業(yè)協(xié)會的數(shù)量提升為例，2004年之前，深圳市共有146家行業(yè)協(xié)會登記注冊，平均每年增加7.7家；登記程序改革后，2004年至2009年這五年內(nèi)，深圳市新增行業(yè)協(xié)會82家，平均每年新增行業(yè)協(xié)會16.4家，并且新增的行業(yè)協(xié)會全部由民間自發(fā)成立。

其次，從直接登記的社會組織比重來看，自從2006年深圳放開部分社會組織可直接登記以來,直接登記的社會組織的數(shù)量已上升到773家，占全市社會組織總數(shù)的14.4%。截至2012年9月30日，深圳市共有社會組織5353家，其中市級社會組織1536家，區(qū)級社會組織3817家，社團(tuán)2396家，民辦非企業(yè)單位2916家，基金會41家［3］。

再次，從社會組織競爭能力的提升來看，改革過程中，深圳市敢作敢為，適度突破行業(yè)協(xié)會“一業(yè)一會”的限制，增強(qiáng)了社會組織之間的競爭性，有助于促進(jìn)社會組織自主能力的提升和社會組織服務(wù)質(zhì)量的提升。

在社會組織管理改革方面，深圳市逐步實現(xiàn)了從雙重管理到直接登記的轉(zhuǎn)變，改變了過去重審批、輕監(jiān)管的做法，在一定范圍內(nèi)實行起了“寬進(jìn)、嚴(yán)管”理念，注重加強(qiáng)社會組織管理配套服務(wù)制度的建設(shè)，初步建成了一個社會組織管理制度改革的配套服務(wù)體系。2010年1月，深圳市獲得了中央編譯局、中央黨校、北京大學(xué)聯(lián)合舉辦的第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

（二）深圳市改革過程中存在的問題

其一，直接登記制度仍只局限在部分領(lǐng)域。深圳市率先試水社會組織直接登記的管理制度，但對諸如“權(quán)益維護(hù)類”等敏感領(lǐng)域的社會組織，實行直接登記可能存在潛在的政治風(fēng)險，政府一時還未能放開登記管制。

其二，民間組織與原主管單位脫鉤后資源相對匱乏。社會組織的“民間化”，使得社會組織與原來的業(yè)務(wù)主管單位在人、財、物方面脫鉤，改變了原來的行政性的依附關(guān)系，獲得了較大的自由發(fā)展空間，但是，一元的登記管理模式下的主管機(jī)關(guān)，能夠提供的資源有限，而一直受到行政部門的“悉心監(jiān)護(hù)”的許多社會組織還處于發(fā)育成長階段，獨立性較差，自主獲取資源的能力不強(qiáng)，因此，資源相對匱乏成為制約社會組織發(fā)展的絆腳石。

其三，一元化管理體制下社會組織潛在政治風(fēng)險的防范。一元化的登記管理體制，降低了社會組織成立的門檻與難度，但相較于雙重管理體制，其抵御潛在政治風(fēng)險的能力方面還是有所降低［4］；同時，一元化管理模式下，民間組織管理局承擔(dān)起了登記和管理的雙重責(zé)任，由于各類社會組織的業(yè)務(wù)范圍各異，這就造成了民政部門監(jiān)管責(zé)任重、難度大的問題，亟需政府通過其他的配套政策措施來加以彌補(bǔ)。

三、回歸民間：社會組織管理創(chuàng)新的實踐路向

深圳市社會組織管理制度創(chuàng)新雖然是地方改革的結(jié)果，但是從全國的形勢來看，顯然是國家層面改革的先聲。盡管改革過程中還存在一些問題，其大膽嘗試為全國范圍內(nèi)的社會組織管理體制改革提供了寶貴經(jīng)驗，樹立了良好的典范。深圳市的改革為全國范圍內(nèi)的社會組織管理創(chuàng)新指出了實踐路向——走“民間化”的改革之路，讓社會組織回歸民間。

（一）登記制度去行政化

為降低社會組織自發(fā)成立的門檻，社會組織“去行政化”的改革至少應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容：一是要厘清政府與民間組織的關(guān)系。應(yīng)堅持社會組織民間性、非營利性和自治性的原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改變政社不分的現(xiàn)狀，結(jié)合行政體制改革，有步驟、分階段地實現(xiàn)民間組織的民間化身份。逐步實現(xiàn)政府職能部門或具有行政職能的單位與行業(yè)協(xié)會的徹底分離，在人、財、物等各方面實現(xiàn)全面脫鉤。二是簡化登記程序。切實降低社會組織獲得合法身份的門檻，減少民間自發(fā)成立社會組織的難度，逐步擴(kuò)大社會組織直接向民政部門申請登記的范圍，在社區(qū)推行登記備案雙軌制，對沒有達(dá)到條件的社會組織，可先培育后注冊登記。

（二）管理制度去壟斷化

為打破“非競爭性原則”的限制，鼓勵自下而上的社會組織的設(shè)立，幫助自發(fā)成立的社會組織獲得合法身份?？稍谝恍┥鐣M織領(lǐng)域進(jìn)行試點，適度放開“一業(yè)一會”的限制，放寬設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，按產(chǎn)業(yè)規(guī)模合理細(xì)分行業(yè)，允許多個主體之間相互競爭，互相促進(jìn)。另外，打破社會組織成立、運(yùn)作的地域限制，行業(yè)協(xié)會可以跨區(qū)域組建、合并組建和分拆組建?？山梃b深圳市的做法，例如，允許業(yè)務(wù)范圍相近或相似的行業(yè)協(xié)會實行同類合并；允許同類型、同行業(yè)、同領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會組建聯(lián)合協(xié)會。允許行業(yè)覆蓋面廣的現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會，按國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的中小類標(biāo)準(zhǔn)分拆，或按產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)分拆。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善退出機(jī)制

清華大學(xué)教授王名曾經(jīng)說過，對社會組織的管理，國際通用的管理方法有兩種：一種是追懲制，另一種是預(yù)審制，我國目前采用的是預(yù)審制。而我國這種重視事前控制的管理模式，在某種程度上導(dǎo)致了“重審批，輕監(jiān)管”現(xiàn)象的存在。因此，對社會組織進(jìn)行改革的過程中，尤其是對登記管理制度進(jìn)行“松綁”后，應(yīng)當(dāng)更加注重對社會組織的監(jiān)管。首先可參照深圳市的做法，探索社會組織分級分類準(zhǔn)入和管理制度。根據(jù)社會組織主體資質(zhì)的差異，探索觀察備案、法人登記、公益認(rèn)定的三級準(zhǔn)入機(jī)制。同時，必須加強(qiáng)公眾監(jiān)督，相應(yīng)地建立起公益舉報和回應(yīng)系統(tǒng)，對舉報做出迅速有效的反應(yīng)。需要明確的是，對社會組織的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)至少包括社會組織的財務(wù)活動狀況、社會組織的公共服務(wù)質(zhì)量兩方面，以確保社會組織的公益性和民間性。

另外，為保證監(jiān)管的效果，還必須完善社會組織的退出機(jī)制。例如，對不符合設(shè)立條件、弄虛作假取得登記的，組織機(jī)構(gòu)不健全、管理混亂、超過一年未開展活動、符合注銷條件但不辦理注銷手續(xù)的，連續(xù)兩年或累計三年未參加年檢的，連續(xù)兩年年檢不合格或連續(xù)三年年檢基本合格的社會組織，實行有序退出。

（四）加大扶持力度，給予政策支持

為推進(jìn)社會組織的民間化，提高其自治能力和獨立運(yùn)作能力，政府應(yīng)加大政策、資金的扶持力度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，可參照深圳模式，利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，例如針對一些還不符合社會組織的有關(guān)登記規(guī)定，但又具有潛力的社會組織，建立社會組織“孵化基地”來幫助培育社會組織；將福利彩票公益金作為向社會組織購買服務(wù)的“種子基金”；通過第三方咨詢機(jī)構(gòu)對社會組織的定期評估，對社會組織的公共服務(wù)能力以及項目承接能力進(jìn)行綜合評估及等級劃分，對于有資質(zhì)的社會組織，政府優(yōu)先給予外包項目，并提供資金支持。這些做法一定程度上能夠促進(jìn)社會組織的民間性和自治性。而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的改革而言，則應(yīng)盡力為民間社會組織獲取合法性身份創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境，注重培養(yǎng)公民的參與精神與參與意識。

［1］王名.中國民間組織30年走向公民社會［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.1-3.

［2］劉培峰，謝海定.民間組織發(fā)展與管理制度創(chuàng)新［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.220-236.

［3］白景坤.我國社會組織管理體制改革的目標(biāo)和路徑探析［J］.理論探討，2010，（2）：136-139.

［4］鄭琦，喬昆.社會組織登記管理體制改革：模式比較與路徑選擇［J］.理論與改革，2011，(1)：163-166.