西部地區(qū)包容性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌體系構(gòu)建研究

周國(guó)棟 程宏偉 黃薪萌 馮茜穎

一、引 言

資源是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，人類歷史既是一部資源開(kāi)發(fā)利用史，也是一部資源概念拓展史，更是一部資源利益沖突史?！拔鞑康貐^(qū)的優(yōu)勢(shì)在于資源，矛盾也在于資源”。〔1〕礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與利用是當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)西部地區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的利益矛盾也是西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾之一。

“所有資源問(wèn)題本質(zhì)上產(chǎn)生于資源及從中得到的福利隨時(shí)間和空間在各集團(tuán)之間分配方式的沖突”?！?〕由于資源可得性的空間分布，資源開(kāi)發(fā)與消費(fèi)、資源財(cái)富分配的不平衡，衍生了經(jīng)濟(jì)勢(shì)力、行政機(jī)構(gòu)和政治體制間復(fù)雜的利益矛盾。布魯斯認(rèn)為，在處理資源分配或環(huán)境事務(wù)產(chǎn)生的沖突時(shí)，替代性爭(zhēng)端化解 (ADR)較之政治、行政、司法途徑更優(yōu)，ADR應(yīng)該逐漸向替代性治理 (AG)過(guò)渡?！?〕Kathryn提出了多重利益相關(guān)者參與，完善礦產(chǎn)資源法規(guī)，加強(qiáng)宏觀管理和優(yōu)化治理等具體對(duì)策?！?〕針對(duì)我國(guó)具體國(guó)情，林毅夫提出，共享式增長(zhǎng)是構(gòu)建和諧社會(huì)的有效途徑〔5〕劉燦認(rèn)為，中央與地方政府在礦產(chǎn)資源管理體制改革中要實(shí)現(xiàn)從“分權(quán)”到“合作”?！?〕在具體對(duì)策上，成金華提出以“環(huán)境成本內(nèi)化”發(fā)展模式解決環(huán)境補(bǔ)償問(wèn)題;〔7〕朱學(xué)義建立了礦產(chǎn)所有權(quán)權(quán)益、發(fā)現(xiàn)權(quán)權(quán)益和使用權(quán)權(quán)益相統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源價(jià)值補(bǔ)償體系;〔8〕許家林從生態(tài)循環(huán)、經(jīng)濟(jì)循環(huán)和會(huì)計(jì)循環(huán)統(tǒng)一角度，提出價(jià)值補(bǔ)償?shù)馁Y源會(huì)計(jì)框架?！?〕針對(duì)西部礦產(chǎn)資源利益矛盾，學(xué)者們從礦權(quán)制度〔10〕、稅費(fèi)制度〔11〕〔12〕、組織機(jī)制〔13〕〔14〕、利益分享機(jī)制〔15〕〔16〕等方面提出了解決措施。

現(xiàn)有研究為化解西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾提供了思路，但解決機(jī)制的方案設(shè)計(jì)多從單一角度出發(fā)，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性與實(shí)際操作性。本文以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益結(jié)構(gòu)為分析框架，剖析西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾的表現(xiàn)與成因，探討礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌機(jī)制，以期為化解西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾提供決策參考。

二、西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益結(jié)構(gòu)

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益相關(guān)主體的利益結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、政治利益、生態(tài)利益的組合。而生態(tài)利益又表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、政治利益的組合①利益主體的存在與發(fā)展是不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下能量的積聚與轉(zhuǎn)化，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)嵌入自然網(wǎng)絡(luò)，自然法則是決定能量轉(zhuǎn)化的終極標(biāo)準(zhǔn)。利益主體在網(wǎng)絡(luò)中的能量交換能力決定了該主體的存在價(jià)值，利益交易中的力量不平衡必然引起利益沖突。經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、政治利益、生態(tài)利益分別是人類在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、政治活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的能量分配與轉(zhuǎn)化。，經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、政治利益的配比程度越高，生態(tài)利益也就越高。各利益主體具有不同的利益偏好排序組合。中央政府的核心利益是政治利益，其次是經(jīng)濟(jì)利益，再次是社會(huì)利益，最后是生態(tài)利益;地方政府是中央政府在地方的代理人，在國(guó)家安定、社會(huì)穩(wěn)定時(shí)期，地方政府的主要職責(zé)就是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，因而，地方政府的核心利益是經(jīng)濟(jì)利益，其次是社會(huì)利益，再次是生態(tài)利益，在前三種利益得到保障的基礎(chǔ)上追求政治利益;資源企業(yè)作為盈利組織，核心利益是經(jīng)濟(jì)利益，其次是社會(huì)利益，最后是生態(tài)利益;資源地居民以生態(tài)利益為核心利益，其次是經(jīng)濟(jì)利益，然后才是社會(huì)利益與政治利益。核心利益不一致以及利益偏好排序組合差異，使利益主體在利益追求過(guò)程中發(fā)生利益沖突，產(chǎn)生利益矛盾。

三、西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的利益矛盾

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾既是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的直接后果，也是其他社會(huì)矛盾的間接反映。按利益主體劃分，利益矛盾具體表現(xiàn)為:中央與地方的矛盾;政府與企業(yè)的矛盾;居民與政府、企業(yè)的矛盾。

(一)中央與地方的利益矛盾

(1)財(cái)權(quán)矛盾。中央政府的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)源主要有兩種，一種是作為國(guó)家管理者，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)、銷售企業(yè)等相關(guān)企業(yè)征收稅費(fèi);另一種是作為中央企業(yè)的控股人，從企業(yè)盈利中分紅。地方政府的經(jīng)濟(jì)利益主要分為兩種，一種是作為地方管理者，對(duì)地方礦產(chǎn)資源開(kāi)采企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)、銷售企業(yè)等相關(guān)企業(yè)征收稅費(fèi);另一種是作為地方國(guó)企的控股人，參與地方國(guó)企分紅。地方礦權(quán)及礦產(chǎn)資源土地所有權(quán)的缺失直接導(dǎo)致地方在礦產(chǎn)資源利益分配上處于弱勢(shì)地位，地方利益的分配比例完全由中央決定。

(2)事權(quán)矛盾。地方必須為礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)承擔(dān)相應(yīng)的事務(wù)，如日常設(shè)施維護(hù)、移民安置、環(huán)境治理等。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的地方政府財(cái)權(quán)上的損失及事權(quán)上的付出，使地方政府面臨著稅費(fèi)和資源的雙重流失。

(3)區(qū)域矛盾。中央政府在資源分配上更注重資源的使用效率和宏觀調(diào)控。一般情況下，中央政府更傾向于將資源輸送到效率更高的東部使用，從而造成地方間礦產(chǎn)資源利益分配矛盾。資源的輸出除了直接導(dǎo)致資源地資源的流失，還間接導(dǎo)致資源地資源加工業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的流失，從而造成資源加工業(yè)利益的流失。從2005年到2009年，稅收轉(zhuǎn)入地主要為東部沿海地區(qū)，而稅收轉(zhuǎn)出地主要為中西部地區(qū)，我國(guó)稅收收入總體上由中西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域向東部發(fā)達(dá)區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移。

(二)政府與企業(yè)的利益矛盾

(1)礦權(quán)矛盾。礦權(quán)矛盾的核心是行政壟斷性供給與市場(chǎng)化需求之間的關(guān)系。行政壟斷性供給對(duì)應(yīng)市場(chǎng)化需求的錯(cuò)位，引發(fā)礦權(quán)不同利益主體成本與收益的不配比，進(jìn)而引發(fā)礦權(quán)各利益主體之間的矛盾。

(2)稅收矛盾。資源行業(yè)上繳的稅收數(shù)量較多，而收到的政府稅收返還卻較少，資源企業(yè)的整體稅負(fù)較重，不僅高于國(guó)外資源企業(yè)，也高于國(guó)內(nèi)其他行業(yè)企業(yè)。并且，資源企業(yè)的稅種結(jié)構(gòu)在資源企業(yè)內(nèi)部不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同性質(zhì)企業(yè)間也有明顯差異。石油天然氣開(kāi)采業(yè)與煤炭開(kāi)采業(yè)的稅負(fù)高于有色金屬開(kāi)采業(yè)和黑色金屬開(kāi)采業(yè)。除了所得稅、營(yíng)業(yè)稅、土地稅和特殊稅費(fèi)外，西部的其他稅種稅負(fù)都高于東部和中部。總體稅負(fù)最重的是中央企業(yè)，其次是地方國(guó)企，最后是民營(yíng)企業(yè)。

(3)收益分配矛盾。政府與資源企業(yè)的收益分配矛盾主要體現(xiàn)在政府對(duì)企業(yè)生態(tài)環(huán)境成本的約束、紅利分配比例以及生態(tài)利益責(zé)任主體上。我國(guó)資源企業(yè)的收益水平表現(xiàn)出高于社會(huì)平均收益水平的現(xiàn)象，是由于企業(yè)并未對(duì)環(huán)境損害成本和資源耗減成本進(jìn)行確認(rèn)計(jì)量，這部分未扣除的隱形成本轉(zhuǎn)化為了企業(yè)的利潤(rùn)，造成利潤(rùn)虛增。資源企業(yè)分紅比例與國(guó)際上的國(guó)有企業(yè)的分紅比例相比較低。從總體支出結(jié)構(gòu)看，資源企業(yè)收取的國(guó)有資本收益也并未用于礦業(yè)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。

(三)居民與政府、企業(yè)的利益矛盾

(1)補(bǔ)償矛盾。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中，資源地居民會(huì)獲得一定的補(bǔ)償，主要包括以征地補(bǔ)償為主的直接補(bǔ)償和以基礎(chǔ)設(shè)施改善為主的間接補(bǔ)償。然而，由于資源地居民利益補(bǔ)償機(jī)制不完善，居民所獲得的補(bǔ)償不能彌補(bǔ)為之承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，從而引發(fā)利益補(bǔ)償矛盾，主要表現(xiàn)為失地與征地補(bǔ)償不足的矛盾和基礎(chǔ)設(shè)施改善與其導(dǎo)致的生活成本增加的矛盾。

(2)就業(yè)矛盾。資源地居民一般以農(nóng)民為主，失去了土地也就等于失業(yè)。雖然資源開(kāi)發(fā)企業(yè)與資源地政府提供了一些就業(yè)機(jī)會(huì)，但這些就業(yè)機(jī)會(huì)幾乎都是暫時(shí)的，且崗位供給遠(yuǎn)小于需求，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)不足。同時(shí)，由于資源地居民原有生活技能的失效與其他技術(shù)的匱乏，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)。資源地居民由于生產(chǎn)性就業(yè)不充分，導(dǎo)致其家庭收入水平下降，家庭生活水平下降，從而引發(fā)矛盾。

(3)環(huán)境矛盾。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致資源地地面塌陷、地下水位下降、地形地貌破壞、地表植被與生物多樣性破壞等生態(tài)破壞，地表水資源污染、空氣污染、噪音污染等環(huán)境污染，從而引發(fā)水土流失、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，影響資源地居民生活，威脅資源地居民生存。資源開(kāi)發(fā)地在資源開(kāi)發(fā)中將增加大量外來(lái)人員，從而增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、治安等方面的公共需求，增加資源地政府與居民的社會(huì)成本。同時(shí)，由于外來(lái)人員與當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)慣與風(fēng)俗的差異，影響資源地居民與外來(lái)人員的關(guān)系，打破資源地居民原有社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使資源地社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化。

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益矛盾的根源在于缺乏生態(tài)正義基礎(chǔ)上的資源平等與制度公正統(tǒng)籌機(jī)制，利益主體之間的沖突協(xié)商缺乏必要的共同基礎(chǔ)。

四、包容性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌體系

針對(duì)西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的主要利益矛盾，應(yīng)結(jié)合西部特殊區(qū)情，建立以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為根基，以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，民眾廣泛參與和基層民主的包容性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌體系。包容性礦產(chǎn)資源利益統(tǒng)籌體系的構(gòu)建包括:民眾參與型礦產(chǎn)資源管理機(jī)制;合作治理型組織機(jī)制;生態(tài)利益主導(dǎo)型協(xié)調(diào)機(jī)制。

(一)民眾參與型礦產(chǎn)資源管理機(jī)制

民眾廣泛參與型礦產(chǎn)資源管理機(jī)制是包容性礦產(chǎn)資源利益統(tǒng)籌體系的基礎(chǔ)，也是組織機(jī)制與利益協(xié)調(diào)機(jī)制的根基。民眾廣泛參與型礦產(chǎn)資源管理機(jī)制以礦產(chǎn)資源全民所有為前提，以全國(guó)人民代表大會(huì)為主體，社會(huì)民眾通過(guò)專門(mén)委員會(huì)參與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，是所有權(quán)、監(jiān)督權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)力一體化的基層民主型管理體制。民眾參與型礦產(chǎn)資源管理機(jī)制強(qiáng)調(diào)社會(huì)民眾的參與和地方政府作用的充分發(fā)揮。構(gòu)建民眾參與型礦產(chǎn)資源管理機(jī)制，需要從以下三方面入手。

第一，以全國(guó)人民代表大會(huì)為最高決策者。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源歸全民所有。因而，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)決策權(quán)與利益分配權(quán)應(yīng)歸全民所有。全國(guó)人民代表大會(huì)是全民的有效代言人，也是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，故礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)事務(wù)應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)決策，具體事務(wù)交由其下屬專門(mén)委員會(huì)、各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和地方人民代表大會(huì)處理，形成全國(guó)人民代表大會(huì)、專門(mén)委員會(huì)、地方人民代表大會(huì)三級(jí)決策機(jī)制。

第二，成立維護(hù)資源地居民利益與礦區(qū)環(huán)境保護(hù)專門(mén)委員會(huì)。專門(mén)委員會(huì)是社會(huì)民眾廣泛參與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理的合理平臺(tái)。專門(mén)委員會(huì)由資源地居民、環(huán)境非政府組織 (ENGO)以及社會(huì)專家等組成。礦產(chǎn)資源地居民是礦產(chǎn)資源的所有者，更是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)最直接利益相關(guān)者，因而最應(yīng)參與到礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)決策與利益分配過(guò)程中。環(huán)境非政府組織 (ENGO)由各個(gè)階層、各個(gè)領(lǐng)域的環(huán)保愛(ài)好者和志愿者組成，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)起到重要的監(jiān)督與指導(dǎo)作用，同時(shí)也是社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重要媒介?！巴ㄟ^(guò)ENGO可催生出新的交往方式、社會(huì)機(jī)制和結(jié)構(gòu)關(guān)系，通過(guò)環(huán)境信息的流動(dòng)規(guī)律，又可以調(diào)整社會(huì)制度的漏洞，激活環(huán)境知識(shí)與理性向道德、制度和文化的轉(zhuǎn)化能力，增強(qiáng)社會(huì)活力，這從根本上說(shuō)對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義政治文明是個(gè)有力的媒介?！雹賲⒁?jiàn)張豈之為《環(huán)境正義論》一書(shū)所作的序，《環(huán)境正義論》作者為〔美〕彼得·S溫茨，上海人民出版社2007年。專門(mén)委員會(huì)還應(yīng)包括各界社會(huì)專家，為礦產(chǎn)資源勘探、評(píng)估、開(kāi)采、恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)與相關(guān)者利益分配等過(guò)程提供理論支撐與實(shí)踐指導(dǎo)。

第三，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，避免多頭管理，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一管理。我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源管理體制存在失靈問(wèn)題，需要理清礦產(chǎn)資源管理行政關(guān)系，優(yōu)化現(xiàn)行管理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)一管理，形成全國(guó)人民代表大會(huì)統(tǒng)一決策下的國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、地方政府三級(jí)行政管理機(jī)制。

(二)合作治理型組織機(jī)制

合作治理型組織機(jī)制是包容性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌體系實(shí)施的組織保障。在民眾廣泛參與和基層民主的基礎(chǔ)上，實(shí)行礦產(chǎn)資源利益相關(guān)主體以交流協(xié)商、合作博弈為主的合作治理，首先需要搭建有效的合作治理平臺(tái)。

第一，搭建礦業(yè)社區(qū)合作治理平臺(tái)。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、專家指導(dǎo)、企業(yè)支持、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”的礦業(yè)社區(qū)管理格局背景下，設(shè)立隸屬于地方人民代表大會(huì)，以礦區(qū)為管理域的礦業(yè)社區(qū)合作治理委員會(huì)。委員會(huì)由資源地居民、政府、資源企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體組成，為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益主體提供決策參與平臺(tái)、信息交流平臺(tái)、協(xié)商對(duì)話平臺(tái)和利益訴求平臺(tái)。

第二，鼓勵(lì)民眾廣泛參與?！肮妳⑴c是政策開(kāi)發(fā)和有效實(shí)施的重要組成部分。許多國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，推動(dòng)公眾參與并使公眾知情是一種保護(hù)環(huán)境的高效方法。這可以通過(guò)環(huán)境教育、生態(tài)標(biāo)志、公布污染物排放數(shù)據(jù)或建立使公眾直接參與資源管理的制度等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)”?！?8〕西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，最首要的問(wèn)題是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，而資源地居民等社會(huì)民眾是資源地環(huán)境的直接受影響者，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)負(fù)外部性上最具發(fā)言權(quán)。因而，在提高民眾參與意識(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)保證社會(huì)民眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，讓民眾參與礦產(chǎn)資源管理監(jiān)督活動(dòng)。同時(shí)，由于資源地居民是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)最直接利益相關(guān)者，應(yīng)賦予資源地居民決策權(quán)，參與礦產(chǎn)資源管理體制制定與實(shí)施過(guò)程，參與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策事務(wù)，保障生態(tài)利益與居民利益。

第三，充分發(fā)揮資源地作用。地方政府的雙重代理性質(zhì)決定了其在礦產(chǎn)資源管理體制中的多重身份。地方政府不僅參與礦產(chǎn)資源管理體制制定，也是礦產(chǎn)資源管理體制的具體實(shí)施者，還是礦產(chǎn)資源管理體制做實(shí)施監(jiān)管者。在合作治理組織框架下，資源地政府首先應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用形勢(shì)，結(jié)合地方特征，科學(xué)制定礦產(chǎn)資源綜合規(guī)劃。其次，在地方法規(guī)政策制定過(guò)程中，應(yīng)充分考慮生態(tài)保護(hù)與居民利益，為礦產(chǎn)資源科學(xué)開(kāi)發(fā)和礦業(yè)社區(qū)合作治理提供相關(guān)法律保障、政策支持和組織保障。

第四，加強(qiáng)資源企業(yè)的社會(huì)責(zé)任履行。資源企業(yè)是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的直接實(shí)施者，也是礦產(chǎn)資源管理體制實(shí)施的微觀載體，同時(shí)還是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)負(fù)外部性的制造者。因而，資源企業(yè)在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境友好為基礎(chǔ)，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任的履行，施行生態(tài)戰(zhàn)略，追求生態(tài)利潤(rùn)，樹(shù)立生態(tài)聲譽(yù)，履行生態(tài)責(zé)任，把生態(tài)成本等相關(guān)成本納入企業(yè)成本體系，構(gòu)建生態(tài)循環(huán)會(huì)計(jì)等式，使隱性成本顯性化，將外部效應(yīng)內(nèi)部化，促進(jìn)資源企業(yè)利益和諧化，為包容性礦產(chǎn)資源管理體制實(shí)施和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌奠定微觀基礎(chǔ)。

(三)生態(tài)利益主導(dǎo)型利益協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)利益主導(dǎo)型利益協(xié)調(diào)機(jī)制是包容性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益統(tǒng)籌體系的微觀體現(xiàn)，通過(guò)構(gòu)建法律保障、組織優(yōu)化、資本轉(zhuǎn)化、信息透明、強(qiáng)效監(jiān)督一體化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)利益主體內(nèi)部及主體間的利益結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)各利益主體在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中收益與成本的優(yōu)化配比。

第一，法律機(jī)制。礦產(chǎn)資源管理法律體系是礦產(chǎn)資源管理的最高準(zhǔn)則，協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利益結(jié)構(gòu)，首先需要完善礦產(chǎn)資源管理法律體系?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理相關(guān)法律中有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的內(nèi)容較弱，因而，在礦產(chǎn)資源管理法律體系建設(shè)中，總體上應(yīng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)治理，并使相關(guān)條款細(xì)化明確，倡導(dǎo)利益主體樹(shù)立以生態(tài)利益為核心的利益導(dǎo)向。具體來(lái)講，完善礦產(chǎn)資源管理法律體系，需要完善明確的礦產(chǎn)資源所有權(quán)政策、獨(dú)立透明的礦產(chǎn)資源評(píng)估政策、透明非歧視的礦產(chǎn)資源礦權(quán) (探礦權(quán)、采礦權(quán))取得政策、礦山環(huán)境影響評(píng)估與管理政策、保證符合工作和礦業(yè)社區(qū)的健康與安全標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)政策、礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理政策、礦山土地使用規(guī)劃與復(fù)墾計(jì)劃、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)稅收政策、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)端解決政策、利益主體參與和利益分享等相關(guān)法律法規(guī)。

第二，組織機(jī)制。優(yōu)化的組織機(jī)制是利益協(xié)調(diào)得以實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。構(gòu)建合理的組織機(jī)制，目的在于使得虛擬的礦產(chǎn)資源所有權(quán)在財(cái)富生產(chǎn)過(guò)程中，資源得到合理的配置，防止礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)利益失衡。具體來(lái)講，需要建立獨(dú)立的礦權(quán)評(píng)估組織、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓組織、礦山環(huán)境評(píng)估與管理組織、礦山環(huán)境監(jiān)管組織、礦業(yè)社區(qū)治理組織等。

第三，轉(zhuǎn)化機(jī)制。區(qū)域要素資本轉(zhuǎn)化是利益協(xié)調(diào)的主要方式。隨著礦產(chǎn)資源的不斷開(kāi)發(fā)，礦產(chǎn)資源不斷減少，導(dǎo)致生態(tài)資產(chǎn)逐漸轉(zhuǎn)化為其他資產(chǎn)形式，引起區(qū)域要素資本結(jié)構(gòu)不平衡。同時(shí)，礦產(chǎn)資源的客觀存在性與礦產(chǎn)資源利益的主觀分配性的二元背離造成礦產(chǎn)資源利益在主體間結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致區(qū)域要素資本結(jié)構(gòu)失衡，從而影響區(qū)域科學(xué)發(fā)展。因而，需要建立一種區(qū)域要素資本轉(zhuǎn)化機(jī)制使區(qū)域資本結(jié)構(gòu)重新平衡。〔17〕這個(gè)轉(zhuǎn)化機(jī)制的功能包括:加大礦產(chǎn)資源地教育投入，改善資源地教育設(shè)施，提升資源地居民教育水平與技能水平，將生態(tài)資本轉(zhuǎn)化為人力資本;加大科研投入，強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，將生態(tài)資本轉(zhuǎn)化為知識(shí)資本;加強(qiáng)資源就地加工，延伸當(dāng)?shù)刭Y源產(chǎn)業(yè)鏈，將生態(tài)資本轉(zhuǎn)化為人造資本;加強(qiáng)礦業(yè)對(duì)外貿(mào)易，將生態(tài)資本轉(zhuǎn)化為外貿(mào)資本。

第四，監(jiān)督機(jī)制。有效的監(jiān)督機(jī)制是利益主體間利益協(xié)調(diào)得以實(shí)現(xiàn)的外部約束。有效的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)強(qiáng)化資源地居民與第三方組織的參與，因而，監(jiān)督主體除了政府監(jiān)管部門(mén)外，還應(yīng)包括資源地居民、第三方組織和社會(huì)志愿者，尤其是資源地環(huán)境治理應(yīng)主要以居民和環(huán)境非政府組織為主要監(jiān)督者，因?yàn)榫用袷黔h(huán)境最直接受影響者。

第五，信息機(jī)制。透明的信息機(jī)制是利益協(xié)調(diào)的有力保證。透明有效的信息機(jī)制不僅是主體之間有效的溝通平臺(tái)與交流平臺(tái)，也是利益主體的利益表達(dá)機(jī)制。在西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)利益主體間信息對(duì)稱，避免尋租行為，并使整個(gè)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理過(guò)程得到公眾的監(jiān)督，需要建立一套透明的信息機(jī)制，包括透明的信息披露機(jī)制。信息披露機(jī)制可利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立礦山信息系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)應(yīng)包括地質(zhì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、礦權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)、礦山環(huán)境數(shù)據(jù)庫(kù)、資源企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，主要由地方政府和資源企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新披露。

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