論公共行政民營化后的國家責(zé)任

陳恩才

一、問題的提出

20世紀(jì)70年代，民營化首先在撒切爾夫人主政的英國興起，隨后為里根主政的美國所響應(yīng)，再后來為整個歐美發(fā)達(dá)國家及其它發(fā)展中國家效仿，現(xiàn)已呈現(xiàn)燎原之勢。公共行政民營化有力地沖擊了傳統(tǒng)的思想觀念，同時也極大地影響著我們的生活。我們認(rèn)為，公共行政民營化有兩種屬性:一種屬性是其私人組織的市場屬性，即在形式上表現(xiàn)為直接的或者間接的私人組織的市場行為;另一種屬性是其政治和行政屬性，即在實質(zhì)上隱含著應(yīng)該由公共組織維護和保障的公共利益。一個擺在我們面前的現(xiàn)實問題是:如果公共行政民營化后產(chǎn)生了公共產(chǎn)品供給的減少甚至停止 (可以簡稱為民營化失敗)的情況，那么，國家是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，如果答案是肯定的，國家應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任。①關(guān)于民營化失敗的案例很多，常見于公共事業(yè)民營化領(lǐng)域，比如城市公共交通的民營化。我國十堰市公交民營化的失敗就是一個典型的案例，關(guān)于此案例媒體曾有詳盡報道，參見丁補之:《十堰公交民營化改制，“多贏”變“多輸”》、載《南方周末》2008年2月27日;網(wǎng)址為http://www.infzm.com/content/trs/raw/38653;陳周錫:《全國首例公交民營化遇挫真相》，載《經(jīng)濟觀察報》2008年5月30日，網(wǎng)址為http://www.eeo.com.cn/eeo/jjgcb/2008/06/02/101862.shtml。到目前為止，學(xué)者們的研究成果中對公共行政民營化合理性提供論證的居多，而對公共行政民營化本身的合理性提出質(zhì)疑，以及對其不利后果提出警告的成果不多，對公共行政民營化失敗后公共部門的責(zé)任 (國家責(zé)任)內(nèi)容和責(zé)任形式則鮮有涉及。

我們認(rèn)為，公共行政民營化并不是簡單地把原本由政府擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧D(zhuǎn)移給私人部門的問題，而只是增加公共產(chǎn)品供給的一個途徑，它并不能動搖和否認(rèn)國家擔(dān)負(fù)的最終保障者責(zé)任。如果在公共行政民營化的過程中，我們只考慮如何提高公共行政的效率而不重視民營化后私人組織提供公共物品存在的市場風(fēng)險和社會風(fēng)險，②我們此處所說的市場風(fēng)險，是指私人組織因經(jīng)營不善或者在市場競爭中處于不利地位，以及因政策、法律環(huán)境發(fā)生變化而虧損、停業(yè)、破產(chǎn)時，導(dǎo)致其不能提供公共產(chǎn)品的風(fēng)險;社會風(fēng)險是指私人組織在提供公共產(chǎn)品過程中產(chǎn)生的、與公共產(chǎn)品的提供沒有直接關(guān)聯(lián)的其它風(fēng)險，比如私人組織打著履行公共行政職能的旗號，從事與提供公共產(chǎn)品無關(guān)的活動，這些活動可能會侵犯自然人、法人和其他社會組織合法權(quán)利。社會風(fēng)險的一個實例如下:深圳城管的部分職能外包給了私人組織，而該私人組織竟然具有黑社會性質(zhì)，在外包的地域內(nèi)給娛樂場所“看場”、收取商鋪和攤檔保護費、故意傷害、放“高利貸”，危害一方，讓百姓不得安寧。詳細(xì)資料請參見報道:“黑老大竟攬下南山粵海街道城管執(zhí)法協(xié)管外包業(yè)務(wù)”，網(wǎng)址為:http://city.sz.net.cn/city/2012-07/19/content_2969644.htm.瀏覽時間:2012-7-26。忽視公共行政所蘊含的公平、公正和民主參與等價值，尤其是在公共行政民營化失敗后拒絕對受到其不利后果影響的社會公眾進(jìn)行救濟，那么，公共行政民營化就事實上導(dǎo)致了國家責(zé)任的規(guī)避。國家責(zé)任的規(guī)避雖然不是公共行政民營化的初衷，卻可能是公共行政民營化的后果，這一后果理當(dāng)引起我們的警覺。

二、公共行政民營化后國家責(zé)任的理論基礎(chǔ)

(一)公共行政民營化和國家責(zé)任的關(guān)系

明確公共行政民營化后國家是否還應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，以及承擔(dān)什么責(zé)任，是實施公共行政民營化的前提，否則，公共行政民營化就會失去方向或者找不到合理的邊界。同時，任何一項政策或法律的制定和實施必須找到恰當(dāng)?shù)睦碚摶A(chǔ)，唯有如此，才能使該政策和法律具有正當(dāng)性，進(jìn)而才能在實踐中獲得公眾的支持。一般認(rèn)為，公共行政民營化的理論基礎(chǔ)是:通過民營化，可以充分利用市場機制，進(jìn)而增加公共物品的供給，減少政府的財政支出。簡而言之，公共行政民營化可以提高公共活動的效率。經(jīng)濟學(xué)的理論和公共行政的實踐已經(jīng)為公共行政民營化提供了強有力的論證，在此已無需贅述。

但問題的另一面，即公共行政民營化并不是一種經(jīng)濟學(xué)上的“帕累托最優(yōu)”——在通過競爭增加公共物品供給的同時不減少公共行政蘊含的公平、公正和公眾的民主參與價值，更何況公共行政民營化也并不意味著其效率目標(biāo)一定能夠得到實現(xiàn)。事實上，公共行政所承載的價值并不當(dāng)然在民營化后的市場競爭中得到維護，而是極有可能減少甚至被完全排除，用經(jīng)濟學(xué)的術(shù)語表述則是公共行政民營化可能導(dǎo)致市場對維護公共利益的失靈。作為彌補市場失靈的對策，國家對公共行政民營化后繼續(xù)保障公共物品的有效提供和公共利益的充分實現(xiàn)負(fù)有不可推卸和無可替代的責(zé)任。

(二)公共行政民營化后國家責(zé)任的政治學(xué)和行政學(xué)基礎(chǔ)

從學(xué)科的發(fā)展歷史看，(公共)行政學(xué)是政治學(xué)的派生物，政治和行政的關(guān)系密不可分。政治學(xué)的流派眾多，其中之一是“管理性解釋”，它把政治也視為一種廣義的公共管理活動。中國民主革命的先行者孫中山先生曾以管理來界定政治，他認(rèn)為:“政治兩字的意思，淺而言之，政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事，便是政治?！薄?〕美國著名的行政學(xué)者古德諾認(rèn)為，所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能，“政府的這兩種職能可以分別稱作‘政治’與‘行政’。政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)?！薄?〕簡言之，政治和行政都強調(diào)公共性和公共利益，在這一點上兩者沒有本質(zhì)的區(qū)別。

公共行政和民營 (化)本身是一組對立的范疇，公共行政主要屬于政治國家范疇，民營則主要屬于市民社會范疇。就公共行政和民營 (化)的關(guān)系而言，公共行政屬性是對民營化的限制和約束，離開了公共行政去討論民營化會使得后者失去參照，其后果必然是民營化失去方向。代表公眾以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的國家活動，以及代表私人以實現(xiàn)私人利益為目標(biāo)的市民活動，在古希臘和古羅馬時代就有了區(qū)分。這種區(qū)分到了近代社會則更趨明顯，黑格爾把這一對關(guān)系稱之為政治國家和市民社會。在黑格爾之后，這一對關(guān)系被逐漸抽象成概念與形成內(nèi)容相對固定的范疇。近代社會以后，在西方占統(tǒng)治地位的國家觀念是“社會契約論”，雖然不同學(xué)者對“社會契約論”的理解有所不同，但是，沒有人否認(rèn)國家對維護公民的生存和發(fā)展、自由和平等、安全和秩序等負(fù)有不可替代的責(zé)任。換言之，“社會契約論”不僅僅論證了人民一致同意組成國家并由國家行使統(tǒng)治權(quán)的合法性，還論證了國家對維護社會安全與秩序、保障人民生存和發(fā)展以及自由和平等等權(quán)利的不可推卸和不可替代的責(zé)任。

眾所周知，社會科學(xué)及其指導(dǎo)下的實踐活動通常無法保持價值中立，總是負(fù)載著某一個或多個特定的價值。公共行政作為國家政治和行政活動的一種形式，除了民營化倡導(dǎo)的效率價值之外，無疑還承載著其它的價值。公共服務(wù)學(xué)派的代表人物登哈特夫婦就認(rèn)為:“這并不是說所有的人都承認(rèn)效率是評價行政官員的最終標(biāo)準(zhǔn)。……還有一些人則提出，不僅政治領(lǐng)導(dǎo)人而且行政官員最終都要關(guān)注諸如正義、自由和平等這樣的問題——這些問題要比單獨的效率難以處理得多?！薄?〕國家的公共活動負(fù)有提供公共物品和維護公共利益的責(zé)任，承載效率、公平、民主等多重價值，這些價值本身及其形式具有國家倫理性?，F(xiàn)代國家不僅是由一定的國土、自然資源和人民結(jié)合在一起，還包括一個民選的實施管理的實體，它必須是一個有價值感和倫理觀的實體。國家倫理顯然是一個形而上的概念，如何把形而上的概念擴展成體系更加完整、內(nèi)容更加豐富的范疇，進(jìn)而把概念和范疇轉(zhuǎn)化成一個有效的機制，才具有指導(dǎo)現(xiàn)實的作用。這一機制無疑就是國家責(zé)任機制，“因為國家行為乃是出自于國家的目的，即國家的主體意志和道德追求，國家的行為也是在國家的名義下作出的，因此，國家行為的后果理應(yīng)由國家這個主體來承擔(dān)。”〔4〕

(三)公共行政民營化后國家責(zé)任的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)

公共行政民營化最早是經(jīng)濟學(xué)家們提出來的，一般認(rèn)為，民營化的理論是美國經(jīng)濟學(xué)家米爾頓·弗里德曼教授奠定的。早在1950年，弗里德曼教授就提出了公共教育領(lǐng)域內(nèi)用“教育券”來實現(xiàn)民營化的構(gòu)想。新古典經(jīng)濟學(xué)在批評凱恩斯國家干預(yù)經(jīng)濟理論時指出，國家干預(yù)也會失靈，因而重新提倡發(fā)揮市場機制的作用。我們認(rèn)為，從經(jīng)濟學(xué)理論提出民營化并對其可行性進(jìn)行論證，并不能推導(dǎo)出經(jīng)濟學(xué)理論本質(zhì)上是反對公共行政的存在，并進(jìn)而否定國家責(zé)任。恰恰相反，經(jīng)濟學(xué)理論通過引入“公共物品”的概念，充分論證了公共行政蘊含著國家職能存在的必要性。經(jīng)濟學(xué)在論證公共物品的存在以及其最終的供應(yīng)者是國家的同時，也就論證了公共行政的存在以及國家責(zé)任的不可規(guī)避屬性。

私人物品和公共物品是經(jīng)濟學(xué)討論市場和國家關(guān)系的一對范疇。經(jīng)濟學(xué)的研究表明，在市場經(jīng)濟條件下，私人物品應(yīng)該由市場提供，但是，市場機制發(fā)揮作用的前提是商品消費具有排他性和競爭性，否則，私人不愿意提供或者無法提供，則會出現(xiàn)市場失靈。為了彌補市場失靈，公共物品理論應(yīng)運而生。關(guān)于公共物品的定義，不同學(xué)者從不同角度進(jìn)行了分析和界定，他們對公共物品的基本特征和本質(zhì)的認(rèn)識基本相同:公共物品具有非競爭性和非排他性。公共物品這兩個特征使得公共物品的提供者對其消費進(jìn)行收費是不可能的，私人提供者就沒有提供這種物品的積極性，所以，公共物品只能由政府提供。

公共物品的理論有力地證明了國家在彌補市場缺陷過程中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。經(jīng)濟學(xué)理論對公共物品應(yīng)該由國家 (公共部門)提供沒有異議，有爭議的是哪些物品屬于公共物品，因為不是所有的公共物品都具有完全的消費上的非競爭性和非排他性。還存在這一樣一類物品，它們具有部分的競爭性或排他性，經(jīng)濟學(xué)家們把它們稱之為準(zhǔn)公共物品。從國家責(zé)任的角度講，純粹的公共物品當(dāng)然應(yīng)該由國家提供，即國家負(fù)有完全的責(zé)任;準(zhǔn)公共物品 (帶有部分私人物品性質(zhì)的公共物品)可以由國家提供，也可以由私人組織參與提供。公共行政民營化的對象應(yīng)該是準(zhǔn)公共物品，因為這一類的物品不是純公共物品 (具有準(zhǔn)私人物品性質(zhì))，給私人提供或參與提供創(chuàng)造了條件。但是，準(zhǔn)公共物品具有公共物品的性質(zhì)，一方面，表明它不可能完全由市場提供，因為如果能完全由市場提供，它就變成了私人物品;另一方面，表明它不可缺少，因為缺少它會影響人們的社會生活。私人提供準(zhǔn)公共物品必定以追求自身利益最大化為目標(biāo)，這與公共物品蘊含的公共利益不一定吻合。如何協(xié)調(diào)公共利益與私人利益，尤其是維護公共利益，是國家不可推卸的責(zé)任。換言之，當(dāng)準(zhǔn)公共物品由私人提供時，國家并不能從其中完全退出，國家負(fù)有監(jiān)督私人提供充分、無瑕疵的準(zhǔn)公共物品的責(zé)任。

三、公共行政民營化后國家責(zé)任的形式

(一)公共行政民營化的形式與國家責(zé)任的關(guān)系

在承認(rèn)公共行政民營化的合理性和正當(dāng)性的同時，我們不能忽視公共行政民營化可能讓國家從責(zé)任當(dāng)中隱退，更不能贊同把民營化當(dāng)成國家規(guī)避責(zé)任的手段。從形式上看，公共行政民營化改變了公共行政的方式，比如有些公共行政采取公私合作的方式，有些公共行政被委托給私人實施，甚至有些公共行政完全由私人實施。從實質(zhì)上看，當(dāng)公共行政民營化后，如果私人組織在主觀上試圖逃避責(zé)任或者在客觀上不能承擔(dān)責(zé)任，那么，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供公共物品的責(zé)任。

公共行政民營化后國家的責(zé)任形式與公共行政民營化的形式高度相關(guān)，公共行政民營化的形式不同，國家責(zé)任的方式也不同。民營化本身是一個復(fù)雜的現(xiàn)象，其形式也極為多樣，關(guān)于此學(xué)者們已有大量的研究，形成了各種各樣的分類。顯然，公共行政民營化的多樣性為我們探討公共行政民營化下的國家責(zé)任形式帶來了一定的困難。民營化大師薩瓦斯在探討民營化的形式時指出:“民營化可以通過許多不同的技術(shù)和方法來實現(xiàn)。因此，不同國家和不同情境中討論民營化會產(chǎn)生混淆和爭論。人們使用許多概念來表述民營化，如公私伙伴關(guān)系、合同外包、非國有化、非政府化、非國際化、股份化、政府撤資等。這些都是民營化的同義詞?！薄?〕薩瓦斯把民營化歸結(jié)為三大類形式:委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出，其中委托授權(quán)是最常用的方式，每個大類中又包括幾種具體形式。我們參照薩瓦斯的分類，并在適當(dāng)抽象的基礎(chǔ)上分析民營化后國家責(zé)任的形式。

(二)公共行政民營化后國家責(zé)任的形式

1、國家的直接履行責(zé)任

國家的直接履行責(zé)任可以簡稱為國家的履行責(zé)任，是指公共行政民營化后國家對負(fù)責(zé)從事公共活動或者提供公共物品的民間組織實施的不當(dāng)行為或提供的不合格的公共物品承擔(dān)的責(zé)任。國家的履行責(zé)任是國家的當(dāng)然責(zé)任，不是替代性的或補充性的責(zé)任?！?〕在英美國家的委托授權(quán)民營化形式中，合同外包 (contracting out)是最常見的具體形式，通常由政府通過與營利或非營利性民間組織簽訂合同的形式，把公共服務(wù)交由民間組織完成。在德國的功能民營化形式中，行政助手、專家參與、委托經(jīng)營等是典型的形式，通常由政府授權(quán)或者委托民間機構(gòu)參與公共管理活動。功能民營化是相對于實質(zhì)民營化而言的，前者指某些特定事務(wù)的履行中，國家并沒有放棄自身后備支撐責(zé)任，只是在執(zhí)行階段選擇借助私人力量加以完成;后者是指某項特定事務(wù)的國家任務(wù)屬性不變，但是，國家不再負(fù)責(zé)執(zhí)行，而轉(zhuǎn)由民間負(fù)責(zé)提供。無論是美國的委托授權(quán)民營化還是德國的功能民營化，負(fù)責(zé)提供公共物品或者實施公共行政行為的主體仍然是行政機關(guān)和公共組織，私人組織只不過是接受公共組織的委托來組織生產(chǎn)并提供公共產(chǎn)品，它們通常不以自己的名義從事活動，即使以自己的名義從事活動，也要告知服務(wù)對象自己是受公共組織的委托從事活動。因此，委托私人實施公共行政行為或者提供公共服務(wù)的公共組織依然是直接的責(zé)任主體，公共組織實際上是國家的代理人，私人組織沒有正確實施公共行為或者沒有有效提供公共物品的責(zé)任，應(yīng)該由國家承擔(dān)。

2、國家的間接履行責(zé)任

國家的間接履行責(zé)任，可以稱之為補充責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任，是指在公共行政民營化后，負(fù)責(zé)實施公共活動或者提供公共物品的民間組織不能有效履行職能時，國家承擔(dān)間接的補充責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的主體首先是民間組織，只有當(dāng)該民間組織沒有能力承擔(dān)責(zé)任時，國家才承擔(dān)責(zé)任，所以，它是一種間接責(zé)任，也可稱之為補充責(zé)任。國家之所以承擔(dān)補充責(zé)任，源于民營化背后的公共性和公共利益，民營化只是國家借助民間組織 (或者說市場)的力量完成公共行政活動的手段。國家的補充責(zé)任與國家的履行責(zé)任之間的差別源于公共行政民營化的形式不同，在形式的背后是民營化的程度不同。與國家的間接履行責(zé)任相對應(yīng)的典型的民營化形式是特許經(jīng)營，特許經(jīng)營被廣泛運用于公共設(shè)施的建設(shè)與運營 (BOT)。當(dāng)國家通過招投標(biāo)的方式選擇某個民間機構(gòu)從事公共設(shè)施的建設(shè)和運營時，該民間機構(gòu)以自己的名義從事原本屬于公共組織從事的活動。

公共設(shè)施在公眾的生產(chǎn)和生活中不可或缺，在采用特許經(jīng)營的方式由私人組織建設(shè)與運營后，國家并不能置身事外。強調(diào)國家的間接履行責(zé)任，是為了防止私人組織在提供公共物品時產(chǎn)生的固有風(fēng)險。私人組織在提供私人物品的過程中，如果遭遇到無法克服的經(jīng)營風(fēng)險，他們可以選擇通過破產(chǎn)并承擔(dān)有限責(zé)任的方式合法規(guī)避責(zé)任;如果遭遇到自然災(zāi)害和意外事故，可以以不可抗力為由不承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)私人提供公共物品時，類似的風(fēng)險同樣存在，私人組織也會采用類似的方式規(guī)避責(zé)任，這是私人組織參與市場活動的特征，也是其本質(zhì)屬性。公共行政民營化后，國家基于管理公共事務(wù)的身份和維護公共利益的要求，必須在民間組織不能提供公共物品和公共服務(wù)時承擔(dān)間接的履行責(zé)任，換言之，國家應(yīng)該承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。

3、國家的監(jiān)督責(zé)任

公共行政民營化的形式不同，民間組織參與公共行政的程度也會不同，但是，有一點可以肯定:私人組織的私人利益和公共利益并不當(dāng)然一致，而私人組織通?？偸前阉饺死娣旁诘谝晃唬虼?，在公共行政民營化后，國家負(fù)有監(jiān)督私人組織不損害公共利益的責(zé)任。盡管國家可以通過履行擔(dān)保性的補充責(zé)任來保障公共物品的提供，但是，對提供或參與提供公共物品的私人組織實施監(jiān)督，是減少或避免上述責(zé)任的最佳途徑，也是國家作為公共利益代理人身份的當(dāng)然責(zé)任。國家如何監(jiān)督私人組織的行為，與公共行政民營化的方式有密切的關(guān)系，所以，很難給出一個統(tǒng)一的監(jiān)督模式。我們不妨以公共行政民營化的兩種重要形式，即特許經(jīng)營和合同外包為例進(jìn)行分析。無論是特許經(jīng)營還是合同外包，它們都是政府通過合同的方式把原本屬于由政府機關(guān)或者公共組織完成的事務(wù)委托給私人完成，只不過特許經(jīng)營的事務(wù)所涉及的通常是公共事業(yè)，其民營化的范圍更為廣泛、更為徹底，而合同外包的事務(wù)所涉及的通常只是公共事務(wù)中的某一項具體事務(wù)，其民營化的范圍較窄。有鑒于此，我們認(rèn)為，對特許經(jīng)營和合同外包這兩種不同方式下的民營化的監(jiān)管需要分別進(jìn)行探討。

以公共事業(yè)特許經(jīng)營為例，薩瓦斯敏銳地指出國家的監(jiān)管責(zé)任，他認(rèn)為“特許經(jīng)營是指政府將壟斷性特權(quán)給予某一私營企業(yè)，讓它在特定領(lǐng)域里提供特定服務(wù)，通常是在政府的價格管制下進(jìn)行?！薄?〕考慮到特許經(jīng)營具有壟斷的可能性，因此，有學(xué)者指出，“實行民營化后，政府在不直接干預(yù)經(jīng)營主體的市場決策行為的同時，需要對民間經(jīng)營者的行為進(jìn)行全面的監(jiān)督，包括對其質(zhì)量、價格、市場準(zhǔn)入等的監(jiān)督，以保證其不損害國家和廣大消費者的正當(dāng)利益。”〔8〕我們認(rèn)為，政府對質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的重點是防止民間組織在特許經(jīng)營的時間內(nèi)偷工減料，以免其提供的公共物品質(zhì)量低劣;對價格進(jìn)行監(jiān)督的重點是防止民間組織濫用壟斷性地位隨意制定高價，以免其獲取壟斷利潤;對市場準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管的重點是防止某些民間組織為獲得特許經(jīng)營權(quán)而實施欺詐;對退出經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督的重點是防止特許經(jīng)營企業(yè)在無利可圖時停止提供產(chǎn)品或服務(wù)，甚至從市場上消失?？偠灾?，國家對特許經(jīng)營的監(jiān)管是一個全方位和動態(tài)的過程。

考慮到合同外包所涉及的公共事務(wù)大多并不復(fù)雜，能夠勝任的民間組織較多，因此，國家機關(guān)或者公共組織對受托人的選擇并不需要過于挑剔，否則會增加行政管理成本;對受托人的經(jīng)營活動并不需要過多干涉，否則不僅會增加行政管理成本，而且會妨礙受托人的正常經(jīng)營活動。對合同外包而言，國家機關(guān)或者公共組織固然要選擇合適的受托人，但是，更為重要的任務(wù)是，在與受托人簽訂外包合同時，要盡可能地把公共物品的價格、質(zhì)量、數(shù)量等進(jìn)行量化，以便于對其履行合同的情況實施監(jiān)督。對受托的民間組織的違約行為，作為委托人的國家機關(guān)或者公共組織應(yīng)該要求其糾正，當(dāng)受托人不予糾正時則應(yīng)該及時解除合同。當(dāng)然，國家機關(guān)或者公共組織在解除外包合同時必須慎重，因為一方面國家不能濫用公共權(quán)力損害受托人的合同權(quán)益;另一方面，國家機關(guān)或者公共組織必須維護公共權(quán)力的公信力。換言之，國家機關(guān)或者公共組織濫用公權(quán)力任意解除合同的行為本身也是一種違約行為，從維護公共權(quán)力的公信力出發(fā)，公共行政事務(wù)一旦已經(jīng)民營化，除非民營化已經(jīng)失敗，否則不得隨意收回，以充分維護私人組織的合法權(quán)益。總之，對于合同外包形式，國家機關(guān)和公共組織主要以私人組織履行合同的具體情況為標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)管程度顯然要弱于對特許經(jīng)營形式的監(jiān)管。

四、結(jié)束語:對公共行政民營化后國家責(zé)任的研究還需要更深入

探討公共行政民營化后國家責(zé)任的目的，在于提醒研究民營化的學(xué)者和從事民營化實踐的公共機構(gòu)高度關(guān)注民營化失敗后的責(zé)任承擔(dān)問題。既然公共行政具有公共屬性，承載著公共利益，同時，公共行政的民營化并不當(dāng)然在實現(xiàn)效率價值的同時又不對公共利益造成影響，那么，對其可能產(chǎn)生的不利后果，特別是民營化失敗后的責(zé)任，無疑應(yīng)該由國家承擔(dān)。然而，就我國公共行政民營化的實踐看，國家對民營化失敗后責(zé)任的承擔(dān)顯然是不足和缺乏的。比如，中華人民共和國建設(shè)部2004年2月24日通過并于2004年5月1日起施行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，雖然該《辦法》宣稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則，也規(guī)定了主管部門對特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任，但是，對特許經(jīng)營企業(yè)未能按照合同規(guī)定提供公共產(chǎn)品時國家應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任，則沒有做出規(guī)定。我們認(rèn)為，民營化的理論仍有待進(jìn)一步豐富和完善，民營化的實踐在形式上具有多樣性，因此，民營化后的國家責(zé)任究竟如何承擔(dān)，還需要學(xué)者們結(jié)合民營化的實踐進(jìn)行更深入、更具體的研究。

〔1〕孫中山選集 (下)〔M〕.人民出版社，1957.661.

〔2〕〔美〕F·J·古德諾著.政治與行政〔M〕.王元譯.華夏出版，1987.8.

〔3〕 〔美〕珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù)而不是掌舵〔M〕.丁煌譯.中國人民大學(xué)出版社，2004.6.

〔4〕田文利著.國家倫理及其實現(xiàn)機制〔M〕.知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010.206.

〔5〕〔美〕E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，2002.127

〔6〕肖望兵.論服務(wù)型政府公共服務(wù)職能的有限性〔J〕.湖南科技大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)，2011，(6).

〔7〕〔美〕E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，2002.81

〔8〕汪菁.淺談中國公營事業(yè)民營化改革中的政府責(zé)任〔J〕.中共浙江省委黨校學(xué)報，2004，(6).