論我國(guó)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的完善

劉 艷

(安徽經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院 政治法律與社會(huì)文化教研部，安徽 合肥 230059)

隨著國(guó)家法定節(jié)假日的增加，旅游行業(yè)呈現(xiàn)加速發(fā)展的趨勢(shì)，但由此暴露出的行業(yè)性問(wèn)題也逐步增多，結(jié)合“黃金周”旅游資源配套的匱乏和秩序失范的現(xiàn)實(shí)困境，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)一步突顯，構(gòu)建完善的旅游質(zhì)監(jiān)體系與行政執(zhí)法制度迫在眉睫。

一、我國(guó)當(dāng)前旅游質(zhì)監(jiān)和行政執(zhí)法工作的困境及原因分析

近年來(lái)，媒體屢屢曝光的天價(jià)海鮮、強(qiáng)制購(gòu)物等一系列問(wèn)題，從本質(zhì)上暴露出我國(guó)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的短板，梳理我國(guó)當(dāng)前的旅游質(zhì)量監(jiān)督檢查與行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，究其原因大致有以下幾個(gè)方面:

(一)體制原因

旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的制度性困境在于制度系統(tǒng)的不健全。首先，由于我國(guó)基本旅游立法的缺位導(dǎo)致旅游行政執(zhí)法過(guò)程中所適用的法律依據(jù)往往由于效力層級(jí)處于低位而導(dǎo)致執(zhí)法效果難以得到保證。其次，由于旅游行政執(zhí)法依據(jù)等級(jí)不高，產(chǎn)生與其他部門執(zhí)法的效力層級(jí)沖突。再次，由于我國(guó)現(xiàn)有立法多以旅游主體法和對(duì)象法為主體，涉及旅游行為及旅游權(quán)益保護(hù)的程序法尚不完善，由此不健全的旅游法律體系導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中旅游者和經(jīng)營(yíng)者權(quán)益往往都難以得到充分的保護(hù)。最后，具體到旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中的具體法律適用問(wèn)題，又面臨著法律授權(quán)的性質(zhì)界定不清的尷尬局面。根據(jù)國(guó)家旅游局2009年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定:“旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起三項(xiàng)主要任務(wù)，即受理旅游投訴、開展旅游服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)場(chǎng)檢查、開展旅游行政執(zhí)法。”就旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)屬于法律授權(quán)還是行政委托的問(wèn)題尚不明確，由此引發(fā)的法律責(zé)任歸屬問(wèn)題也處于待定狀態(tài)。且根據(jù)此規(guī)定，旅游行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在缺乏旅游事故責(zé)任鑒定權(quán)的情形下，其行政執(zhí)法權(quán)難以得到根本保障。

(二)業(yè)態(tài)原因

由于缺乏系統(tǒng)的法律調(diào)整，旅游業(yè)的迅猛發(fā)展帶來(lái)的一系列問(wèn)題集中表現(xiàn)在旅游業(yè)態(tài)發(fā)展的混亂上，由此加大了旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作的難度。

1.旅游服務(wù)理念存在偏差。與公共權(quán)力的異化對(duì)應(yīng)，在旅行經(jīng)營(yíng)主體開展旅游服務(wù)的過(guò)程中也存在著理念偏差。隨著旅游市場(chǎng)的逐步放開，旅游產(chǎn)品價(jià)格的惡性競(jìng)爭(zhēng)也隨之發(fā)展，旅游服務(wù)進(jìn)入微利時(shí)代，由此，導(dǎo)致旅游從業(yè)人員在提供旅游服務(wù)過(guò)程中以強(qiáng)制旅游者購(gòu)物收取商家回扣為目的，淡化了旅游服務(wù)質(zhì)量提供的約束性要求。與此同時(shí)，旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額，也不惜以低價(jià)格進(jìn)行惡性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致整個(gè)旅游市場(chǎng)的失范，旅游消費(fèi)者無(wú)所適從。

2.旅游業(yè)發(fā)展資金投入不足。根據(jù)法律規(guī)定，風(fēng)景名勝、文物古跡等旅游資源屬國(guó)家所有，由此旅游資源的開發(fā)與維護(hù)也應(yīng)主要靠政府資金的投入，甚至與旅游開發(fā)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也應(yīng)以政府為主體。但由于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步遲、且相對(duì)于其他傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)收入在GDP中占比不高等原因，地方政府的旅游開發(fā)投入相對(duì)于旅游業(yè)的發(fā)展需求而言顯得較為短缺，由此帶來(lái)旅游業(yè)發(fā)展的專業(yè)化人才同時(shí)短缺，對(duì)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的重視度也就不足，間接地造成了對(duì)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法失范行為規(guī)制不足的局面。

3.旅游質(zhì)監(jiān)部門與執(zhí)法部門界限不明確。嚴(yán)格意義上，旅游質(zhì)量監(jiān)督是行使監(jiān)察權(quán)的表現(xiàn)，而旅游行政執(zhí)法則屬于行使執(zhí)法權(quán)的表現(xiàn)，兩種權(quán)力存在著較大地差異，適度地兩權(quán)分離與牽制是旅游業(yè)健康發(fā)展的必須，但縱觀旅游法律文件的表述，對(duì)二者的職能表述差異性不大，事實(shí)上多數(shù)地區(qū)也是實(shí)行兩個(gè)部門合署辦公，甚至，有的縣級(jí)旅游管理部門甚至尚未成立旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)。[1]由此形成旅游監(jiān)察權(quán)與執(zhí)法權(quán)一體化趨向，極易滋生權(quán)力腐敗，產(chǎn)生對(duì)旅游服務(wù)和產(chǎn)品提供的失范行為監(jiān)管不力的后果。

4.旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善。也其他部門成熟的執(zhí)法模式不同，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法尚未納入綜合執(zhí)法體系，而旅游執(zhí)法本身與其他各行業(yè)性執(zhí)法的關(guān)聯(lián)度又很強(qiáng)，需要加強(qiáng)旅游執(zhí)法與工商、質(zhì)監(jiān)、逐漸、商務(wù)物價(jià)等部門執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)性，但當(dāng)前由于統(tǒng)一的綜合旅游立法尚未出臺(tái)，各地制定的旅游法規(guī)和執(zhí)法尺度也不統(tǒng)一，質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門與其他相關(guān)部門之間的執(zhí)法銜接性不足，尤其跨地區(qū)、跨行業(yè)的案件處理難度較大，[2]由此形成的旅游行政執(zhí)法渠道不暢已極大地影響了旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的效果實(shí)現(xiàn)。

(三)市場(chǎng)原因

1.旅游市場(chǎng)約束機(jī)制不健全。旅游市場(chǎng)的主體主要是旅游企業(yè)和旅游者，相對(duì)于其他市場(chǎng)，旅游市場(chǎng)的特殊性主要表現(xiàn)為在這個(gè)市場(chǎng)上發(fā)生交換的要素是無(wú)形的旅游服務(wù)而非其他有形產(chǎn)品。在缺乏專門的旅游基本法約束的情況下，旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)行為在流通領(lǐng)域的規(guī)范在法律層面只能依靠《民法通則》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等具有普適性的法律來(lái)約束，與旅游市場(chǎng)的個(gè)性化經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)不能完全適應(yīng)。正因?yàn)槿绱?，旅游市?chǎng)經(jīng)營(yíng)行為才會(huì)出現(xiàn)亂象叢生的局面，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法也面臨著無(wú)法可依的窘境。

2.旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理不規(guī)范。當(dāng)前旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法依據(jù)的主要有《旅行社管理?xiàng)l例》、《旅游投訴暫行規(guī)定》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，但旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)的內(nèi)部管理相對(duì)比較松散。面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，旅游企業(yè)發(fā)放給導(dǎo)游、司機(jī)等工作人員的工資往往很低，甚至完全靠帶團(tuán)消費(fèi)取得收入，這是直接誘發(fā)其改變旅游服務(wù)宗旨的原因，旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理的不規(guī)范加大了旅游的行業(yè)性質(zhì)量監(jiān)管難度。

3.旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)激烈?？v觀《旅行社管理?xiàng)l例》等法規(guī)規(guī)章，不難發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較低，因此，近年來(lái)，從事旅游服務(wù)的企業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢(shì)，但由此帶來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也日益激烈，各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段也層出不窮。針對(duì)旅游業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，目前可以直接適用的法律主要是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，而專門的調(diào)整旅游業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律尚屬缺位，甚至連現(xiàn)有的法規(guī)或規(guī)章都對(duì)此都鮮有涉及，旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法工作的完善面對(duì)激烈甚至是惡性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為尚需要進(jìn)一步探索。

二、旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的影響因子分析

旅游質(zhì)與行政執(zhí)法體系的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，總結(jié)起來(lái)，影響旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系構(gòu)建的因子大致包括以下八個(gè)方面:

(一)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法理念的更新

旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法理念的更新直接關(guān)乎旅游業(yè)的發(fā)展和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的效果，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。首先，把旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法當(dāng)作一項(xiàng)旅游管理工作的理念是落伍的，必須改變管理主導(dǎo)理念為服務(wù)主導(dǎo)理念，才能真正促進(jìn)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作的改進(jìn)。其次，將旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法局限于旅游橫向體系甚至僅限于旅行社行業(yè)的觀念也是狹隘的，必須將質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的視野拓展至整個(gè)旅游及與旅游相關(guān)的行業(yè)和產(chǎn)品上，確立“立足大旅游、服務(wù)大市場(chǎng)”的思路。再次，將旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的具體工作與旅游行業(yè)的監(jiān)督管理完全混為一談，極易導(dǎo)致各級(jí)旅游行政部門的監(jiān)督管理處(科)室與旅游質(zhì)監(jiān)所的職能劃分不清，出現(xiàn)相互間的推諉或者“爭(zhēng)權(quán)”的現(xiàn)象。

(二)旅游立法的完善

國(guó)家對(duì)依法行政的要求越來(lái)越高，所以旅游行政管理部門和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的完善不可能脫離立法問(wèn)題。旅游立法的完善直接為旅游旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法行為提供了適用依據(jù)，也是確保旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法行為保持規(guī)范性的前提。

(三)旅游市場(chǎng)的有序性

作為旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法最終的服務(wù)對(duì)象，旅游市場(chǎng)的有序與否，直接影響到旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的難度大小。

(四)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的制度配套

完善的旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)形成依賴于外部制度的配套，例如價(jià)格執(zhí)法制度、旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度、專門性的旅游行政處罰程序規(guī)則等都直接影響旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的啟動(dòng)和效果。

(五)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的法律賦權(quán)

盡管從國(guó)家旅游局的相關(guān)規(guī)章中可以看到對(duì)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門的賦權(quán)，但是這僅限于部門規(guī)章的角度，其效力層次較低，且目前的部門規(guī)章賦權(quán)也存在著范圍窄、執(zhí)行難的問(wèn)題，因此亟待從國(guó)家立法層面明確旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的權(quán)限。

(六)旅游行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)情況

旅游行政執(zhí)法隊(duì)伍是真正落實(shí)制度的主體，其人員規(guī)模的適配性、人員的法律素養(yǎng)、執(zhí)法水平高低都會(huì)影響行政執(zhí)法的效率。在旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善過(guò)程中，必須著力培養(yǎng)專業(yè)化的旅游質(zhì)監(jiān)與執(zhí)法人員隊(duì)伍，促進(jìn)執(zhí)法效率的提高。

(七)旅游保障體系構(gòu)建

旅游保障體系是確保旅游質(zhì)監(jiān)和行政執(zhí)法效力的手段，比如對(duì)旅游事故的責(zé)任保險(xiǎn)制度、旅行社質(zhì)量保證金制度以及對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的資金投入等都是確保旅游質(zhì)監(jiān)體系良性循環(huán)和旅游行政執(zhí)法效果的有力保障。

(八)旅游執(zhí)法手段科學(xué)化

執(zhí)法手段科學(xué)化水平是提高旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作效率的有力支持，比如近些年推行的旅游綜合執(zhí)法、相對(duì)集中處罰權(quán)和旅游公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)等都有效地改善了執(zhí)法效果。未來(lái)旅游質(zhì)監(jiān)和行政執(zhí)法工作依舊需要進(jìn)一步促進(jìn)旅游執(zhí)法手段的科學(xué)化，壓縮旅游行政執(zhí)法的權(quán)力尋租空間和避免人為因素的干擾。

三、旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的對(duì)策

(一)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系完善的整體思路

建立完善的旅游質(zhì)監(jiān)體系和行政執(zhí)法制度，必須橫向、縱向體系網(wǎng)絡(luò)以及考察外部環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行，最終是要建立三位立體的無(wú)縫制度體系。完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的基本原則是:(1)立足大旅游、服務(wù)大市場(chǎng)原則;(2)根據(jù)旅游市場(chǎng)的細(xì)分化，實(shí)現(xiàn)旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法的多元化;(3)旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法工作的規(guī)范化;(4)旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化;(5)旅游質(zhì)監(jiān)和執(zhí)法過(guò)程的程序化。

(二)旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的總體設(shè)想與行政執(zhí)法的制度安排

旅游質(zhì)監(jiān)與旅游行政執(zhí)法是兩項(xiàng)不同的工作，不能混為一談，否則就是混淆了監(jiān)督與執(zhí)行的界限，犯了角色性錯(cuò)誤。根據(jù)國(guó)家旅游局下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作和質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的通知》(旅辦發(fā)[2009]75號(hào))文件精神，旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的職能包括:受理旅游投訴、開展旅游服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)場(chǎng)檢查、開展旅游行政執(zhí)法活動(dòng)。同時(shí)根據(jù)旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的等級(jí)劃分，國(guó)家旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定旅游質(zhì)監(jiān)政策、方針、制度;協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督促其貫徹落實(shí)。省級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)省內(nèi)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法;開展旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法。市縣級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法。由此，構(gòu)建旅游質(zhì)監(jiān)體系的總體原則應(yīng)該是:統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、服務(wù)先導(dǎo)、監(jiān)督有力、執(zhí)法有據(jù)、規(guī)范操作。旅游質(zhì)監(jiān)體系的整體性構(gòu)建，可以從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面著手，其中內(nèi)部體系又應(yīng)從橫向和縱向兩個(gè)層面分析。

1.完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的框架設(shè)計(jì)

根據(jù)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的實(shí)際需要，完善旅游質(zhì)監(jiān)體系應(yīng)從外向和內(nèi)向兩個(gè)方面入手以指導(dǎo)旅游行政執(zhí)法工作。

(1)外向型旅游質(zhì)監(jiān)體系的構(gòu)建應(yīng)包括四個(gè)方面的內(nèi)容:一是關(guān)于旅游市場(chǎng)環(huán)境整治的監(jiān)管制度體系構(gòu)建;二是關(guān)于旅游政策法規(guī)的制定或參與制定程序規(guī)范完善;三是對(duì)旅游政策法規(guī)實(shí)施效果的檢測(cè)與反饋機(jī)制完善;四是建立與旅游相關(guān)的行業(yè)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。

(2)內(nèi)向型旅游質(zhì)監(jiān)體系的構(gòu)建應(yīng)包括橫向與縱向旅游質(zhì)監(jiān)體系兩個(gè)方面。橫向的旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建應(yīng)主要面對(duì)直接從事旅游服務(wù)的旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)，要加強(qiáng)當(dāng)前已有的對(duì)旅行社、旅游景區(qū)、導(dǎo)游人員等方面的監(jiān)管制度建設(shè)，同時(shí)還要構(gòu)建縱向的旅游質(zhì)監(jiān)體系，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)輔助旅游企業(yè)的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)旅游飯店和旅游配套服務(wù)企業(yè)的監(jiān)管制度建設(shè)。

2.完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的制度安排

旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的完善需要相對(duì)完備的制度支撐，根據(jù)上述關(guān)于旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的框架設(shè)計(jì)思路，完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的制度安排應(yīng)包括以下內(nèi)容:

(1)外向型旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的制度安排

首先，必須完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。從旅游質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀看，各地多是采用旅游質(zhì)監(jiān)所與旅游行政執(zhí)法大隊(duì)合署辦公的形式，造成旅游監(jiān)管與行政執(zhí)法的角色混同，極易滋生權(quán)力腐敗，不利于旅游市場(chǎng)秩序的整頓。因此，要構(gòu)建完善的旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系，首先必須完成旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的權(quán)力分置，將旅游質(zhì)監(jiān)所與旅游行政執(zhí)法大隊(duì)獨(dú)立開來(lái)，受旅游行政管理部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，旅游質(zhì)監(jiān)所負(fù)責(zé)督查旅游市場(chǎng)和旅游企業(yè)中的違法違規(guī)行為，而由旅游行政執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)違法違規(guī)行為的依法處理。為了調(diào)動(dòng)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作的積極性并有效的防止權(quán)力尋租，應(yīng)該將旅游質(zhì)監(jiān)所和旅游行政執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一納入全額撥款的事業(yè)單位編制管理。在各縣級(jí)以上地方和大型景區(qū)均應(yīng)設(shè)立旅游質(zhì)監(jiān)所和旅游行政執(zhí)法大隊(duì)，充實(shí)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法隊(duì)伍。

其次，必須完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法依據(jù)。我國(guó)已出臺(tái)幾十部關(guān)于旅游方面的行政法規(guī)和規(guī)章，全國(guó)三十多個(gè)省市也分別出臺(tái)了地方性法規(guī)，如旅行社條例、旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則、國(guó)家旅游局行政許可實(shí)施暫行辦法、導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法、旅游投訴暫行規(guī)定、價(jià)格法等。但受法律效力等級(jí)等問(wèn)題的限制，給旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法工作帶來(lái)困擾，目前的旅游行政執(zhí)法制度及相關(guān)法律法規(guī)都需要進(jìn)一步完善，尤其是具體的行業(yè)性制度亟待補(bǔ)充。當(dāng)前旅游市場(chǎng)秩序的失范最核心的問(wèn)題就是處在旅游執(zhí)法依據(jù)的支撐力不足上。具體而言，完善旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法依據(jù)必須進(jìn)行以下幾個(gè)方面的關(guān)鍵舉措:第一，由于業(yè)界期盼多年的旅游基本立法缺失，導(dǎo)致旅游服務(wù)與市場(chǎng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，因此必須盡早出臺(tái)《旅游法》，對(duì)各地尺度不一的地方性規(guī)定和寬嚴(yán)不同各旅游行業(yè)性規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。在旅游基本立法中，要對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)主體、旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、旅游終端產(chǎn)品和旅游市場(chǎng)秩序管理等分別加以規(guī)定。第二，由于旅游業(yè)態(tài)發(fā)展的多元化，自助游、網(wǎng)上訂房訂票等業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，旅游電子商務(wù)的法律規(guī)制尚屬空白，因此，必須盡早出臺(tái)針對(duì)新的旅游發(fā)展形態(tài)的法律法規(guī)，從旅游經(jīng)營(yíng)終端對(duì)此類旅游行為加以調(diào)控。第三，由于旅游景點(diǎn)依托的管理體制多元化，比如建設(shè)部門負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的管理、寺廟道觀的管理又屬于宗教管理部門、文物博物館的管理隸屬于文化管理部門等，由此造成旅游資源管理多頭領(lǐng)導(dǎo)的混亂局面，給旅游行政執(zhí)法帶來(lái)極大的難度，因此，應(yīng)盡快出臺(tái)協(xié)調(diào)性規(guī)定，理順各部門的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)行為的有序化。

再次，必須構(gòu)建完備的旅游執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化體系。我國(guó)現(xiàn)有37項(xiàng)旅游標(biāo)準(zhǔn)化制度，涉及旅游社、旅游飯店、旅游景點(diǎn)、旅游休閑場(chǎng)所、旅游服務(wù)人員、旅游公共信息管理、旅游安全管理等方面，較為全面。但目前涉及旅游術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化、出境游語(yǔ)言培訓(xùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)內(nèi)部或行業(yè)內(nèi)部約束的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)尚待建立。針對(duì)近些年新型的特殊形態(tài)的旅游服務(wù)項(xiàng)目，除農(nóng)家樂(lè)服務(wù)規(guī)范外，在其他鄉(xiāng)村旅游服務(wù)項(xiàng)目上尚缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中，考慮到與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織、世界旅游組織相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的接軌，在旅游飯店星級(jí)認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)上尚需進(jìn)一步完善。

最后，盡快更新旅游行政執(zhí)法模式。針對(duì)不同業(yè)態(tài)采用不同的執(zhí)法模式，但目前旅游質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法權(quán)限收到較大的限制。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是旅游質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法權(quán)多是針對(duì)旅行社行業(yè)，適用范圍狹窄;二是旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法部門無(wú)旅游事故責(zé)任鑒定權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與旅游保險(xiǎn)理賠等部門的有效銜接。由此，網(wǎng)絡(luò)化的旅游質(zhì)監(jiān)體系與聯(lián)動(dòng)式的旅游執(zhí)法模式跟進(jìn)顯得尤為必要，對(duì)旅游質(zhì)量監(jiān)督與行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)責(zé)任競(jìng)合而相互推諉或爭(zhēng)權(quán)奪利的情況必須采用聯(lián)動(dòng)執(zhí)法模式，加強(qiáng)旅游行政執(zhí)法與工商、價(jià)格、交通、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)甚至食品等執(zhí)法部門的橫向聯(lián)系。

(2)內(nèi)向型旅游質(zhì)監(jiān)體系構(gòu)建的制度安排

對(duì)直接從事旅游服務(wù)企業(yè)和人員要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有旅游質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，加強(qiáng)資質(zhì)和資格管理，現(xiàn)有規(guī)則對(duì)此方面的規(guī)定相對(duì)完善，但尚有一些具體的行為性規(guī)定尚缺乏可操作性。以導(dǎo)游人員的強(qiáng)制游客購(gòu)物行為為例，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法部門在工作過(guò)程中往往面臨取證難、監(jiān)管難的尷尬處境。因此，要從源頭上減少此類行為，在旅游經(jīng)營(yíng)人員收入分配機(jī)制、旅游質(zhì)量保證金、旅游證據(jù)規(guī)則和旅游投訴管理規(guī)定上要作出相應(yīng)調(diào)整。對(duì)輔助旅游企業(yè)的監(jiān)管，旅游行政管理部門可以商請(qǐng)交通、工商、價(jià)格等行政管理管理部門制定聯(lián)合執(zhí)法制度，加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法的全程化管理。

在立足大旅游的視角下，旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法體系的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有全社會(huì)合力推進(jìn)，在國(guó)家法律制度完善和隊(duì)伍建設(shè)條件的逐步完善才能形成立體、無(wú)縫的旅游質(zhì)監(jiān)與行政執(zhí)法鏈條。

[1]林長(zhǎng)榕.論我國(guó)旅游法制建設(shè)的難點(diǎn)與對(duì)策[J].福建論壇(人文社科版)，2006(3):99.

[2]李江玲.中國(guó)旅游法制建設(shè)之路[J].學(xué)術(shù)探索，2005(2):51.