城鎮(zhèn)化背景下地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)研究*

谷秀娟 李文啟

自1978年實(shí)行改革開放政策以來，我國的綜合國力顯著增強(qiáng)，一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，創(chuàng)造了中國“經(jīng)濟(jì)奇跡”。伴隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，我國的城鎮(zhèn)化水平逐年提高，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，我國1978年的城鎮(zhèn)化率是17.92%，2011年為 51.27%，是 1978年的 2.86倍，然而，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的水平，而且低于同等發(fā)展階段的發(fā)展中國家水平。因此，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)任重道遠(yuǎn)。在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，中國地方政府投融資平臺(tái)(下文簡(jiǎn)稱“融資平臺(tái)”)的發(fā)展?fàn)顩r逐漸成為中央政府和社會(huì)輿論廣泛關(guān)注的重點(diǎn)，主要原因有兩個(gè):一是融資平臺(tái)與城鎮(zhèn)化關(guān)系密切。盡管我國《預(yù)算法》規(guī)定“地方政府不得發(fā)行政府債券”，然而，在各地城鎮(zhèn)化發(fā)展中，由于受“唯GDP至上”的晉升模式的激勵(lì)，地方政府依托土地財(cái)政發(fā)行債務(wù)，大部分融資資金流向非民生工程領(lǐng)域，使得城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化畸形發(fā)展。二是融資平臺(tái)的發(fā)展歷程是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變化。1994年的財(cái)稅體制改革開啟了地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的新時(shí)期，為應(yīng)對(duì)1997年爆發(fā)的東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及2008年的全球金融危機(jī)，政府積極出臺(tái)刺激計(jì)劃，為其擴(kuò)張?zhí)峁┝藲v史機(jī)遇，造就了空前的繁榮，融資平臺(tái)的規(guī)模越來越大。據(jù)2013年6月國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果顯示，36個(gè)地方政府2012年底債務(wù)余額共計(jì)3.85萬億元，比2010年增長(zhǎng)了12.94%，伴隨著債務(wù)規(guī)模急劇膨脹的是融資平臺(tái)的經(jīng)營機(jī)制不健全、注冊(cè)資本不實(shí)等發(fā)展亂象，融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。因此，在國家大力實(shí)施以產(chǎn)業(yè)化和實(shí)體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略背景下，需要對(duì)融資平臺(tái)加以引導(dǎo)和規(guī)范，推動(dòng)建立符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的運(yùn)行模式，促進(jìn)其健康發(fā)展。

一、文獻(xiàn)評(píng)述

關(guān)注地方政府融資平臺(tái)的多數(shù)文獻(xiàn)是較新的研究成果，這與實(shí)際中融資平臺(tái)的空前繁榮不無關(guān)系。從內(nèi)涵上講，地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)方式設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(魏加寧，2010)。具體來講，文獻(xiàn)中關(guān)注融資平臺(tái)的文獻(xiàn)大致分為以下幾類:

第一，基于財(cái)政分權(quán)的視角來考察融資平臺(tái)。1994年的財(cái)稅體制改革是影響深遠(yuǎn)的一次改革，多數(shù)學(xué)者基于這一視角來探析地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生、發(fā)展等問題。如賈康等人(2002)認(rèn)為為了完善分稅制，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，有必要發(fā)展地方政府融資平臺(tái)。祝志勇和高揚(yáng)志(2010)認(rèn)為在財(cái)政壓力和地方競(jìng)爭(zhēng)制度框架下，地方政府投融資平臺(tái)是地方政府擁有的新競(jìng)爭(zhēng)工具。投融資平臺(tái)在發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)聯(lián)效應(yīng)的同時(shí)，可能使地方政府變相擁有貨幣發(fā)行權(quán)，影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。龔強(qiáng)等人(2011)在財(cái)政分權(quán)的框架下通過對(duì)地方政府債務(wù)的成因、影響、管控的相關(guān)理論分析和經(jīng)驗(yàn)研究的梳理后認(rèn)為，中國的地方政府債務(wù)問題因與分稅制度不完善、地方官員激勵(lì)扭曲、地方融資平臺(tái)不規(guī)范、宏觀調(diào)控和財(cái)政政策需要等問題聯(lián)系在一起而更加錯(cuò)綜復(fù)雜。唐洋軍(2011)從財(cái)政分權(quán)的角度比較了中國和美日歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配度問題，得出融資平臺(tái)的產(chǎn)生具有歷史必然性，背后隱藏著一系列的政治經(jīng)濟(jì)體制問題，僅從金融機(jī)構(gòu)防范化解信貸風(fēng)險(xiǎn)的角度入手無法從根本上解決融資平臺(tái)的問題。

第二，基于風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)形成原因的視角進(jìn)行闡述。伴隨著融資平臺(tái)的數(shù)量增加、規(guī)模變大，對(duì)其可能產(chǎn)生的隱性風(fēng)險(xiǎn)及防范措施等也成為文獻(xiàn)關(guān)注的焦點(diǎn)。如巴曙松(2009)的研究表明，過度負(fù)債的地方投融資平臺(tái)所形成的風(fēng)險(xiǎn)是多元化多角度:既有微觀融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，又有財(cái)政的隱形負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，還有政府行為失控風(fēng)險(xiǎn)等，應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化市場(chǎng)化透明化改革。封北麟(2009)認(rèn)為應(yīng)從整合資源，提高投融資平臺(tái)市場(chǎng)化程度，強(qiáng)化投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制;加強(qiáng)投融資平臺(tái)的外部監(jiān)管等方面防范風(fēng)險(xiǎn)。楊偉和黃亭亭(2010)發(fā)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾點(diǎn):一是地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)作不透明和軟約束機(jī)制容易導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);二是地方政府通過投融資平臺(tái)獲得大量資金，可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn);三是擠壓貨幣政策操作空間。王修華等人(2011)采用情景分析法對(duì)地方政府融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)及債務(wù)規(guī)模進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果顯示:融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)總體上處于可控狀態(tài)，債務(wù)規(guī)模處于地方承受范圍以內(nèi)，其風(fēng)險(xiǎn)形成和影響因素涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國家政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方財(cái)政狀況和平臺(tái)運(yùn)行狀況四個(gè)層面。武志(2013)認(rèn)為現(xiàn)今需要清理規(guī)范政府融資平臺(tái)，化解潛在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

第三，從管理模式體制創(chuàng)新的角度來考察融資平臺(tái)?；诨馊谫Y平臺(tái)面臨的種種問題，部分文獻(xiàn)思考如何創(chuàng)新發(fā)展融資平臺(tái)。如宋冬凌(2010)的觀點(diǎn)是，可以通過建立金融控股集團(tuán)、設(shè)立股權(quán)投資基金、各平臺(tái)公司組建財(cái)務(wù)公司來加強(qiáng)資金管理，實(shí)現(xiàn)政府投融資平臺(tái)建設(shè)的創(chuàng)新。趙全厚等人(2011)通過對(duì)國內(nèi)上海、重慶及天津等地方政府融資平臺(tái)體制模式進(jìn)行對(duì)比后認(rèn)為，應(yīng)從整合融資渠道，建立健全監(jiān)督機(jī)制，完善激勵(lì)約束機(jī)制等方面探索適合中國國情和區(qū)域特色的政府投融資管理新機(jī)制。劉煜輝和沈可挺(2011)的觀點(diǎn)是，應(yīng)徹底改變當(dāng)前以地方政府融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構(gòu)建以市政債券市場(chǎng)為基礎(chǔ)的多元化的地方政府公共資本融資模式，促進(jìn)地方債務(wù)的顯性化和透明化，是現(xiàn)階段推進(jìn)地方政府金融管理體制改革的關(guān)鍵。

上述文獻(xiàn)為文章的研究提供了很好的參考，然而，基于城鎮(zhèn)化的視角進(jìn)行考察的文章并不多見。中國發(fā)展實(shí)踐表明，融資平臺(tái)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)聯(lián)系緊密，因此，從城鎮(zhèn)化建設(shè)的視角來審視融資平臺(tái)的發(fā)展具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。文章接來下分析融資平臺(tái)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系;然后，基于實(shí)踐數(shù)據(jù)，考察融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題;在此基礎(chǔ)上，探討如何發(fā)展融資平臺(tái)、支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、地方政府融資平臺(tái)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系

在我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)最為繁重，基礎(chǔ)設(shè)施包括交通運(yùn)輸系統(tǒng)、通訊設(shè)施、發(fā)電設(shè)施、金融設(shè)施、教育和衛(wèi)生設(shè)施等領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域建設(shè)均需要大量的資金。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)分析表明，在中國近十年年均10%經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率中，城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了3個(gè)百分點(diǎn);城市化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，新增投資需求達(dá)6.6萬億元;到2020年，中國城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求將超過40萬億。

基礎(chǔ)設(shè)施的公共性決定了其投資具有長(zhǎng)期性的特征。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，一般是由政府出面進(jìn)行投資。具體而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金的來源主要有三個(gè)途徑:地方財(cái)政撥款、銀行貸款及BOT形式。對(duì)于那些無法產(chǎn)生盈利的城市公共設(shè)施，只有通過政府財(cái)政撥款進(jìn)行建設(shè)，社會(huì)資本不宜也不愿參與。自上世紀(jì)90年代以來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢(shì)，相對(duì)滯后的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施越來越滿足不了日益膨脹的城市人口的需求。這就需要巨額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，然而，僅僅依靠財(cái)政撥款根本無法滿足這一需求，而BOT形式受制于項(xiàng)目盈利性，民營資本規(guī)模小等限制，難以成為主要的資金來源。在此背景下，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，在城鎮(zhèn)化建設(shè)、尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生于1994年的財(cái)稅體制改革，此次改革的重點(diǎn)在于中央與地方政府的分權(quán)分稅，分稅制改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移。自此以后，地方政府承擔(dān)了地方建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，地方政府財(cái)政支出緊張，地方政府壓力巨大。1978年我國地方政府財(cái)政收入占比為84.5%，此后逐年降低，1993年為78%，1994年驟降為44.3%，此后一直穩(wěn)步在45%與50%之間。財(cái)政支出自1978年的52.6%，上升至1994年的69.7%，此后年份均超過70%，2011年為84.2%。

但是我國從1995年起實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在此法律的硬性約束下，地方政府的財(cái)政缺口越來越大，自1978年，尤其是1993年以來，我國地方政府財(cái)政收支缺口呈現(xiàn)快速的擴(kuò)大之勢(shì)。1993年我國地方財(cái)政收支盈余61.20億元，自1994年開始出現(xiàn)缺口，當(dāng)年缺口資金1726.59億元，2011年缺口為40186.57億元，這也從側(cè)面反映了我國地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金是巨大的。

因此，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中缺少資金問題，各地紛紛結(jié)合實(shí)際情況，不斷探索投融資體制的創(chuàng)新發(fā)展模式，相繼建立了隸屬于地方政府的投融資公司，依托地方財(cái)政向銀行貸款，以此來推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；仡櫲谫Y平臺(tái)的發(fā)展歷程看出，自1994年以來爆發(fā)的兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)為地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展、繁榮提供了歷史機(jī)遇。為應(yīng)對(duì)1997年東南亞金融危機(jī)對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，政府采用擴(kuò)張性的財(cái)政刺激計(jì)劃，如發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國債、加大財(cái)政投入的方式來刺激經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是其中的主要內(nèi)容。受此宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，為緩解地方建設(shè)資金需求，各地開始探索成立大量的城投公司、交通公司等，通過向銀行貸款來支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行貸款逐漸成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金供應(yīng)者。因此，各地的政府融資平臺(tái)發(fā)展較快，國內(nèi)產(chǎn)生了幾個(gè)具有代表性的融資平臺(tái)模式:如上海模式，特征是率先改革，走出城建投融資主體多元化的新路;重慶創(chuàng)立了“八大投”模式(包含城投公司、高發(fā)公司、高投公司、地產(chǎn)集團(tuán)、建投公司、開投公司、水務(wù)控股和水投公司)。此后，各地紛紛建立了省級(jí)、市級(jí)的融資平臺(tái)，融資平臺(tái)呈現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

2008年全球金融危機(jī)席卷全球，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的外部環(huán)境，中央政府審時(shí)度勢(shì)，實(shí)施積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，推行了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中支持民生工程及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金比例達(dá)67%。2009年3月，中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)公布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。自此之后，地方政府加大了設(shè)立融資平臺(tái)的行政級(jí)別和規(guī)模，成立了省、市、縣三級(jí)共存的地方政府融資平臺(tái)，有力地支持了城鎮(zhèn)化建設(shè)。據(jù)審計(jì)署的資料顯示，截至2010年底，在地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占總債務(wù)61.86%。因此，盡管受復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不利影響，地方政府融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到了重要的促進(jìn)作用。

三、融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題分析

在看到地方政府融資平臺(tái)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)起到的積極作用的同時(shí)，不能忽視的是最近兩年來融資平臺(tái)出現(xiàn)的一系列問題。因此，需要對(duì)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析。

自2009年開始，地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立形成了井噴之勢(shì)，發(fā)展現(xiàn)狀呈現(xiàn)如下特征:第一，融資平臺(tái)數(shù)目多。據(jù)國家審計(jì)署公布的全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果(2011年第35號(hào))顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中:省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家;有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司均達(dá)10家以上;第二，規(guī)模大，債務(wù)增長(zhǎng)較快。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。其中，融資平臺(tái)公司為4.97萬億元，政府部門和機(jī)構(gòu)為2.50萬億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中:政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31375.29億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8143.71億元、其他相關(guān)債務(wù) 10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。2013年6月，審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府債務(wù)進(jìn)行第二次審計(jì)，結(jié)果顯示，截至2012年底，抽查的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38，475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。

伴隨著地方政府融資平臺(tái)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，融資平臺(tái)暴露出一系列問題，針對(duì)這種局面，2010年6月13日國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)。具體來講，這些問題主要有以下幾個(gè)方面。

第一，公司治理結(jié)構(gòu)不完善。主要體現(xiàn)在融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，治理結(jié)構(gòu)不夠完善。多數(shù)融資平臺(tái)并未真正按照公司法人的運(yùn)作模式融資，具有準(zhǔn)政府性質(zhì)，體現(xiàn)的是政府意志，這就使得融資平臺(tái)公司的監(jiān)督缺位，缺乏獨(dú)立性，資金使用效率較低。

第二，地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大。地方政府為了獲取城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，在向銀行貸款時(shí)，通過將財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)為抵押，違規(guī)向融資平臺(tái)提供擔(dān)保，有的地方變相擔(dān)保方式，以獲取資金，導(dǎo)致償還債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加大。據(jù)審計(jì)署2013審計(jì)結(jié)果顯示:在2012年融資平臺(tái)公司償還的債務(wù)本息3618.85億元中，以財(cái)政資金償還 1205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項(xiàng)共占53.74%，雖然比2010年下降15.81個(gè)百分點(diǎn)，但融資平臺(tái)公司自身償債能力仍顯不足。

第三，部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失。以國開行為代表的政策性銀行及以國有四大商業(yè)銀行為代表的國有銀行向地方政府提供了大量貸款，成為地方城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要的資金提供者。根據(jù)中央銀行的專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2009年末，全部金融機(jī)構(gòu)地方融資平臺(tái)貸款余額集中度約為20.4%;截至2012年底的地方政府債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%。由于現(xiàn)有的政治體制決定了地方政府與銀行的緊密關(guān)系，因此，在對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款時(shí)，銀行放松了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并未認(rèn)真落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，未完全按商業(yè)化原則履行審批程序，也無真正評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來源，從而對(duì)融資平臺(tái)的信貸管理缺失。

第四，融資平臺(tái)盈利能力普遍較弱，償債過度依賴于土地財(cái)政。大多數(shù)融資平臺(tái)公司的功能定位為支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施屬于公用事業(yè)領(lǐng)域，這些項(xiàng)目盈利能力十分有限;特別地，通過將道路、醫(yī)院、公園、學(xué)校等公益資產(chǎn)納入平臺(tái)，由于這些資產(chǎn)質(zhì)量較差，無法形成收入，在此情況下，只有依托地方政府出讓土地獲取收入，這也是近年來地方政府抵制房地產(chǎn)調(diào)控的一大原因。

除此之外，融資平臺(tái)還面臨著注冊(cè)資本金不實(shí)，平臺(tái)退出機(jī)制不健全等問題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，融資平臺(tái)出現(xiàn)的上述問題，均不利于我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

四、政策建議

針對(duì)上節(jié)中提到的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中融資平臺(tái)出現(xiàn)的問題，為進(jìn)一步發(fā)揮地方政府融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化中的作用，我們提出如下政策建議。

第一，推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，規(guī)范平臺(tái)發(fā)展。按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行整頓，堅(jiān)決取締不符合條件的融資平臺(tái)，對(duì)違規(guī)擔(dān)保的融資平臺(tái)限期整頓，妥善處理融資平臺(tái)的存量債務(wù)，推動(dòng)融資平臺(tái)的健康發(fā)展。清理規(guī)范的目標(biāo)可以是保留省本級(jí)(每省一家)、市本級(jí)(每個(gè)地級(jí)市一家)的融資平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一管理，出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，促進(jìn)其朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。

第二，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方融資平臺(tái)可能產(chǎn)生隱性風(fēng)險(xiǎn)的主要原因在于地方融資平臺(tái)的無序發(fā)展，融資平臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)不夠健全。在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)根據(jù)省、市、縣三級(jí)本級(jí)政府的具體情況，研究不同本級(jí)的政府債務(wù)融資模式，探索與此級(jí)別適應(yīng)的舉債融資體制。對(duì)個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)的債務(wù)資金管理使用不規(guī)范等現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)管理。

第三，加速市場(chǎng)化進(jìn)程，推進(jìn)傳統(tǒng)融資向多元化融資轉(zhuǎn)變。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)負(fù)債比率較高的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)借助于市場(chǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y方式，逐漸發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在融資方面的作用。著重依托債券市場(chǎng)，大力發(fā)行城投債等金融產(chǎn)品，滿足城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，以此來提高直接融資比例。

第四，健全信息披露制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)。目前，多數(shù)地方政府融資平臺(tái)過度依靠土地財(cái)政，在房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)繁榮時(shí)，政府的土地收入能夠保障融資平臺(tái)的還款要求，一旦房地產(chǎn)出現(xiàn)蕭條時(shí)，依托土地財(cái)政的融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)就凸顯。因此，要按照現(xiàn)代公司制度的相關(guān)要求，逐步建立融資平臺(tái)的信息披露制度，及時(shí)公布相關(guān)信息，同時(shí)要加強(qiáng)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理，加快建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

［1］魏加寧.地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)何在［J］.中國金融，2010，(16).

［2］賈康，李煒光，劉軍民.關(guān)于發(fā)展中國地方政府公債融資的研究［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較(雙月刊)，2002，(5).

［3］祝志勇，高揚(yáng)志.財(cái)政壓力與官員政績(jī)的牽扯:細(xì)究地方政府投融資平臺(tái)［J］.改革，2010，(12).

［4］龔強(qiáng)，王俊，賈珅.財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究:一個(gè)綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2011，(7).

［5］唐洋軍.財(cái)政分權(quán)與地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展:國外模式與中國之道［J］.上海金融，2011，(3).

［6］巴曙松.地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［J］.西南金融，2009，(9).

［7］封北麟.地方政府投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)研究［J］.中國財(cái)政，2009，(18).

［8］楊偉，黃亭亭.我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析［J］.中國金融，2010，(6).

［9］王修華，劉燦，金潔.地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算與規(guī)范發(fā)展研究［J］.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐(雙月刊)，2011，(3).

［10］趙全厚，楊元杰，趙璧，孫昊旸.地方政府投融資管理模式比較研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011，(10).

［11］孟春，高偉.世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)與我國城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)［J］.區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2013，(4).

［12］武志.清理規(guī)范政府融資平臺(tái)，推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革［J］.金融發(fā)展評(píng)論，2013，(1).

［13］宋冬凌.地方政府投融資平臺(tái)創(chuàng)新途徑探討—以河南為例［J］.金融理論與實(shí)踐，2010，(12).

［14］劉煜輝，沈可挺.中國地方政府公共資本融資:問題、挑戰(zhàn)與對(duì)策—基于地方政府融資平臺(tái)債務(wù)狀況的分析［J］.金融評(píng)論，2011，(3).