公用事業(yè)民營化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及防范

王茂濤 馮 偉

一、引言

公用事業(yè)①源自英語中的“Public Utilities”，有人將其譯為“公共行業(yè)”，還有人譯為“公共部門”或“公共服務(wù)行業(yè)”。按照韋氏大辭典的解釋，“公用事業(yè)”主要是指提供某種基本的公共服務(wù)并且受政府管制的行業(yè)。在我國國家工商行政管理局發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。綜合國內(nèi)外學(xué)者從不同角度提出的見解，筆者認(rèn)為，公用事業(yè)民營化主要是指政府利用私營部門來提供和完成公共服務(wù)，以改進(jìn)公共部門服務(wù)的質(zhì)量。

從20世紀(jì)70年代末起，許多國家開展了公共行政改革運(yùn)動(dòng)，其主要內(nèi)容是更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。此后，越來越多的民營企業(yè)介入到公用事業(yè)領(lǐng)域中來，承擔(dān)起生產(chǎn)和提供部分公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任。各國紛紛改革公用事業(yè)投資和經(jīng)營模式，從制度設(shè)計(jì)上為民間資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造條件，公用事業(yè)的民營化成為公共行政改革的潮流。

伴隨著公用事業(yè)民營化改革運(yùn)動(dòng)的興起，西方學(xué)術(shù)界先后出現(xiàn)了三個(gè)有代表性的學(xué)術(shù)思潮，為公用事業(yè)民營化改革提供了理論支持:以布坎南、繆勒為代表的公共選擇理論學(xué)派;以奧斯本、蓋布勒為代表的新公共管理理論;以羅西瑙、皮埃爾、庫伊曼等人為代表的治理理論。公共選擇理論通過對公用事業(yè)治理中的“政府失靈”問題的深入分析和研究，提出了更多地采用由私人企業(yè)承包公用事業(yè)的政策，引進(jìn)市場機(jī)制，改善政府公共服務(wù);新公共管理理論將關(guān)注點(diǎn)從政府內(nèi)部引向外部，強(qiáng)調(diào)將政府公共物品和公共服務(wù)的提供者角色與生產(chǎn)者角色分開，打破了公私界限，鼓勵(lì)民營機(jī)構(gòu)與政府共同承擔(dān)過去由政府獨(dú)自承擔(dān)的公用事業(yè)，并據(jù)此“重塑政府”;治理理論研究公用事業(yè)治理的方式和價(jià)值，主張建立政府與社會(huì)合作的公共管理模式，即“善治模式”。深厚的理論基礎(chǔ)，再加上在實(shí)踐過程中所開發(fā)的民營化技術(shù)和戰(zhàn)略②，使西方國家的公用事業(yè)民營化改革成為一個(gè)既仔細(xì)考量成本收益，又十分關(guān)注民眾愿望的雙重權(quán)衡過程，推動(dòng)了公用事業(yè)民營化改革不斷向前發(fā)展。

在這種趨勢下，我國也對眾多以往由政府一手掌控和提供服務(wù)的公用事業(yè)部門進(jìn)行了民營化的改革，效果顯著。然而，任何改革都不是一帆風(fēng)順的。在公平競爭和法制環(huán)境相對缺失的特殊國情背景下，借鑒于西方的公用事業(yè)民營化改革在我國遇到了很多現(xiàn)實(shí)困境，存在不少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如，由于特許經(jīng)營和承包經(jīng)營帶來的新的私人壟斷風(fēng)險(xiǎn)、由于缺失政府管制帶來的民營化后公用事業(yè)普遍服務(wù)原則喪失風(fēng)險(xiǎn)、由于民營企業(yè)放任逐利性帶來的危及社會(huì)公平性風(fēng)險(xiǎn)以及由于權(quán)力尋租行為帶來的各種腐敗風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)既違背了公用事業(yè)的原有價(jià)值取向，也使政府的合法性和公信力受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)。因此，研究公用事業(yè)民營化改革的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和防控策略，把推進(jìn)民營化進(jìn)程與有效實(shí)現(xiàn)公共利益內(nèi)在地統(tǒng)一起來，無疑是理論與實(shí)踐價(jià)值兼?zhèn)涞恼n題。

二、公用事業(yè)民營化在我國的實(shí)踐及其障礙分析

由于單一的財(cái)政投入無法滿足急速發(fā)展的城市化對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)的巨大需求，我國從20世紀(jì)80年代初就開始嘗試用BOT模式③改善基礎(chǔ)設(shè)施投資，從魯布革電站、三茂鐵路，到許多城市的燃?xì)獍l(fā)電、中巴公交和出租汽車，國外資本和民間資本陸續(xù)進(jìn)入了公用事業(yè)的增量領(lǐng)域。經(jīng)過探索和經(jīng)驗(yàn)積累，新世紀(jì)以來國家相繼頒布實(shí)施《城市市政公共事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》、《關(guān)于促進(jìn)和引進(jìn)民間投資的若干意見》、《關(guān)于加快市政公共行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》等法律、法規(guī)及相關(guān)政策，開放部分公用事業(yè)，允許民間資本甚至外資進(jìn)入該領(lǐng)域，為推動(dòng)公用事業(yè)的民營化改革創(chuàng)造了條件，這意味著我國開始通過“市場化”、“民營化”途徑全面推行公用事業(yè)改革?？v觀30多年來我國公用事業(yè)民營化改革的實(shí)踐情況可以看出，在實(shí)踐中我國公用事業(yè)民營化已經(jīng)形成了下列幾種模式:第一，BOT模式。第二，合資模式，即中外按比例投資建設(shè)的方式。第三，直接購并模式，即民間資本或外資對國有企業(yè)的直接兼并方式。第四，純民營模式，即由民營資本獨(dú)家投資建設(shè)的方式。第五，TOT(Transfer－Operator－Transfer的縮寫)模式，即政府投資建設(shè)公用事業(yè)項(xiàng)目并擁有所有權(quán)，但有償轉(zhuǎn)讓給其他市場經(jīng)營主體，回收資金用于其他項(xiàng)目建設(shè)。第六，PPP(Public Private Partnership的縮寫)模式，即政府與民營企業(yè)、外資企業(yè)基于契約的合作，以雙方履約的方式建設(shè)公用事業(yè)項(xiàng)目。第七，MBO(Management Buy－out的縮寫)模式，即管理層收購，主要是指公司的經(jīng)理層利用借貸所融資本或股權(quán)交易收購本公司的一種行為。在30多年的民營化進(jìn)程中，我們?nèi)〉昧瞬簧賹?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高了資金使用效率，擴(kuò)展了建設(shè)資金的來源渠道，分散了政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了市場的競爭活力。然而，任何一種制度設(shè)計(jì)都會(huì)受到該國特定國情和社會(huì)歷史條件的影響。與西方國家相比，我國在制度法律環(huán)境、市場秩序、參與主體能力諸方面相對落后，這成為我國公用事業(yè)民營化改革的障礙，在一定程度上制約了我國公用事業(yè)民營化改革的進(jìn)程。具體地說，制約我國公用事業(yè)民營化改革進(jìn)程的障礙主要有四個(gè)方面。

1.制度安排障礙

西方國家的實(shí)踐表明，公用事業(yè)民營化需要一個(gè)相匹配和相適應(yīng)的良性制度環(huán)境，各方在共同規(guī)范的邊界內(nèi)活動(dòng)。因此，建立一個(gè)內(nèi)容健全、組織有序、反應(yīng)靈敏的制度體系是民營化改革的根本保障。難以否認(rèn)，當(dāng)前我國公用事業(yè)民營化改革在制度安排上還存在不少缺陷，主要體現(xiàn)有三點(diǎn):一是公用事業(yè)民營化改革的國家層面的戰(zhàn)略管理體系缺乏，未能將公用事業(yè)改革整合于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展之中，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，到目前僅限于有關(guān)部委的指導(dǎo)性意見和宏觀政策。二是公用事業(yè)民營化改革的法律、法規(guī)體系不完整。我國尚沒有一部完整的關(guān)于規(guī)范公用事業(yè)民營化的法律，而部門的政策和有關(guān)規(guī)定約束效力低，責(zé)任不清，行使權(quán)力與履行義務(wù)的程序不明，還不足以擔(dān)當(dāng)建立現(xiàn)代公用事業(yè)法律制度的完整功能。三是有關(guān)政策和規(guī)定在執(zhí)行過程中隨意性強(qiáng)，不同程度地存在著政府憑借強(qiáng)勢地位侵蝕投資主體權(quán)益的現(xiàn)象。

2.市場環(huán)境障礙

公用事業(yè)民營化要取得成功必須有一個(gè)公平競爭的市場環(huán)境。公開透明的市場程度與資本參與的積極性成正比例關(guān)系。當(dāng)前我國的公用事業(yè)民營化改革的市場環(huán)境還存在如下問題:一是市場準(zhǔn)入過窄。民營資本參與門檻過高，民眾參與明顯不足。二是管理運(yùn)作過程中的信息不透明。信息披露的不公開和各方信息獲取的不對稱現(xiàn)象，使不同競爭主體未能處于一個(gè)公開透明的競爭環(huán)境中公平競爭。三是競爭機(jī)制不健全。招投標(biāo)過程中的不正當(dāng)競爭、惡性競爭、權(quán)力尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是國際市場引入不足。國際知名大企業(yè)參與公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)在國內(nèi)尚少見。

3.主體能力障礙

民營化本身是各種參與主體利益博弈的過程，這些主體包括政府公共部門、民營企業(yè)、第三部門、公民等。由于“公有、公管、公用、公享”的傳統(tǒng)思維根植人心、市場發(fā)育不足等原因，我國公用事業(yè)民營化參與主體的能力尚顯不足:一是部分既得利益群體(主要是公共部門及其官員)主觀上出于公共利益考量、客觀上出于自身利益維護(hù)而采取消極應(yīng)對態(tài)度，且部分公共部門官員的市場運(yùn)作能力缺乏;二是當(dāng)前我國第三部門發(fā)育不成熟，力量薄弱，第三部門對公用事業(yè)的參與還很少;三是公民個(gè)人參與公用事業(yè)的自主性和獨(dú)立性不強(qiáng)，公民個(gè)人影響決策能力和自服務(wù)能力較低。

4.監(jiān)管機(jī)制障礙

在民營化改革中，如果政府的監(jiān)管缺位或漏洞百出，就會(huì)出現(xiàn)投資和經(jīng)營主體為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化而使公共利益邊緣化現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)違法現(xiàn)象。我國公用事業(yè)民營化改革中監(jiān)管機(jī)制障礙體現(xiàn)在:監(jiān)管缺位，即對公共利益的維護(hù)該管的未管;監(jiān)管過多，即對微觀企業(yè)干預(yù)過多，使民營資本望而卻步;責(zé)任追究制不健全，使監(jiān)管者出現(xiàn)事故后可以事后逃避責(zé)任;監(jiān)管者素質(zhì)有待提升。

三、公用事業(yè)民營化中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)以上對公用事業(yè)民營化在我國實(shí)踐中存在障礙的分析，來自各個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)將始終伴隨我國公用事業(yè)民營化的改革進(jìn)程，而當(dāng)這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)涉及重大公共利益和敏感的民生問題時(shí)，有時(shí)候會(huì)轉(zhuǎn)化為突出的社會(huì)問題，甚至演變?yōu)槿后w性事件。

1.公用事業(yè)民營化可能會(huì)導(dǎo)致私人壟斷

實(shí)踐一再表明，公用事業(yè)民營化的關(guān)鍵不是公營還是私營，而是壟斷還是競爭，民營化后的公用事業(yè)如果沒有市場競爭的壓力，仍會(huì)形成新的壟斷。對公共事業(yè)治理而言，“關(guān)鍵是公共服務(wù)必須打破壟斷(無論是政府壟斷還是私人壟斷)，競爭共存(無論是公公競爭、公私競爭還是私私競爭)”④，通過引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共物品和公共服務(wù)的最佳供給和公共資源的最佳配置。因此，如果沒有形成多元主體的公平競爭格局，而是僅僅簡單化地將原來的國有企業(yè)壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮贁?shù)民營企業(yè)獨(dú)占市場，就達(dá)不到以民營化促進(jìn)激勵(lì)機(jī)制形成的最初改革愿望。⑤如在公用事業(yè)民營化實(shí)踐中運(yùn)用最廣泛的特許經(jīng)營和合同承包兩種形式，雖然在操作上可以在獲得壟斷性經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)方面引入競爭，但在取得經(jīng)營權(quán)或承包合同之后，企業(yè)在特許經(jīng)營期和承包期內(nèi)仍處于壟斷地位，在實(shí)際經(jīng)營階段就可能出現(xiàn)因?yàn)楦偁幦笔Ф鴮?dǎo)致的壟斷現(xiàn)象。例如，我國在公用事業(yè)利用外資的過程中，不少地方簡單地援引或照搬一般性行業(yè)外商投資優(yōu)惠政策的內(nèi)容，給予外資盡量長的經(jīng)營年限，有些甚至達(dá)到50至70年。給予公用事業(yè)民營企業(yè)過長的經(jīng)營年限，等于名正言順地允許民營企業(yè)在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間段內(nèi)以合法手段排斥或躲避競爭，從而形成新的私人壟斷。

2.公用事業(yè)民營化可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公平的缺失

公用事業(yè)民營化可以為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給提供多元化和多樣性的選擇。然而，無論供給主體怎么變化，其產(chǎn)品和服務(wù)的公共屬性亦即公益性不應(yīng)改變。因此，負(fù)責(zé)生產(chǎn)和提供公共物品和公共服務(wù)的民營企業(yè)，應(yīng)該在公共物品和公共服務(wù)的供給中繼續(xù)堅(jiān)持普遍服務(wù)的原則⑥，做到公平與公正，體現(xiàn)公共性，并把遵守普遍服務(wù)原則作為至高無上的企業(yè)品質(zhì)和社會(huì)責(zé)任。但是，不可回避的矛盾是，在純公益和準(zhǔn)公益項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營中，投資主體遵循普遍服務(wù)可能會(huì)犧牲其經(jīng)濟(jì)利益，甚至虧本。如果沒有合理的補(bǔ)償機(jī)制和來自經(jīng)營以外的回報(bào)，投資者很可能會(huì)犧牲甚至放棄普遍服務(wù)原則，而投資主體回歸純粹的經(jīng)營本性，就會(huì)舍棄那些投資和經(jīng)營成本高而又關(guān)涉公眾福祉的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目，這無疑又會(huì)損害公眾利益。比如，近年來許多地方的民營資本進(jìn)入燃?xì)?、水?wù)、交通等公用事業(yè)領(lǐng)域后，熱衷于上馬成本低、收益高、見效快的城市公共服務(wù)項(xiàng)目，而對于低收入群體或者弱勢消費(fèi)群體居住的偏遠(yuǎn)農(nóng)村則缺乏投資熱情，這無疑會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的不均衡供給，導(dǎo)致社會(huì)公平的缺失。

3.公用事業(yè)民營化可能為腐敗提供新的土壤

企業(yè)介入公用事業(yè)領(lǐng)域不一定必然帶來腐敗問題，但在公私合作的過程中，公與私廣泛接觸，增加了腐敗的機(jī)會(huì)。具體來說，這種腐敗的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，在企業(yè)介入公共事業(yè)領(lǐng)域的過程中，存在著權(quán)錢交易的可能。在監(jiān)管機(jī)制不健全的情況下，企業(yè)可能為了獲取準(zhǔn)入資格、優(yōu)惠政策或低廉成本而在各類招標(biāo)中以行賄等不正當(dāng)?shù)母偁幨侄闻艛D其他競爭者，公共部門官員也可能憑借手中資源進(jìn)行權(quán)力尋租。企業(yè)和官員的尋租無疑增加了公用事業(yè)項(xiàng)目的成本，這樣在企業(yè)獲取項(xiàng)目后，便會(huì)通過提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)價(jià)格、降低公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水準(zhǔn)來平衡前期的尋租成本，這些代價(jià)則最終由公眾承擔(dān)，公眾的利益就會(huì)蒙受損失。在近年來的公共物品政府采購和招標(biāo)中，這類事例屢見不鮮。由于監(jiān)督不力，一些單位或個(gè)人為了自身利益把公開、公正、透明的政府采購制度變成暗中規(guī)定，在招標(biāo)中屢屢出現(xiàn)行政首長干預(yù)競爭、供應(yīng)商與評委互相勾結(jié)、供應(yīng)商之間互相聯(lián)手操縱招標(biāo)等問題。另一方面，存在著監(jiān)管者被經(jīng)營者“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)(諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者施蒂格勒理論)。這是因?yàn)椋捎诮?jīng)營者與消費(fèi)者之間存在著信息不對稱，作為被監(jiān)管的經(jīng)營者利用占有的信息優(yōu)勢影響監(jiān)管者而使后者作出有利于自己的決策?！胺@”的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致兩種危害行為:一是企業(yè)利用國家資源中飽私囊;二是政府官員利用國家資源干預(yù)市場獲取私利。

4.公用事業(yè)民營化可能導(dǎo)致政府對某些公用事業(yè)的失控

公用事業(yè)可以民營化，但公共責(zé)任不能民營化。政府作為受托方，必須對其委托人即公眾負(fù)責(zé)。為了有效地維護(hù)公眾的利益，保證社會(huì)各領(lǐng)域的平衡發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，政府必須在總體上對公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)供給保持控制權(quán)，這是政府能夠順利履行自身職責(zé)的重要條件。但是，在公用事業(yè)民營化的改革實(shí)踐中，那些承擔(dān)巨額投資和主要風(fēng)險(xiǎn)的私人合作者，通常會(huì)在有關(guān)的決策問題上，如如何提供服務(wù)、收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等，有更大的決策權(quán)。結(jié)果私人部門會(huì)憑借資本投入，更從容地運(yùn)用其討價(jià)還價(jià)的能力對抗本地的公共利益，使政府失去對某些公用事業(yè)領(lǐng)域的控制權(quán)。珠海市農(nóng)貿(mào)市場民營化實(shí)踐中就曾有民營企業(yè)在取得對外出售產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，為片面追求私人利潤，不顧農(nóng)貿(mào)市場的基本功能和社會(huì)效益，自行改變市場經(jīng)營范圍，使農(nóng)貿(mào)市場面積大大減少，攤位減少，攤位平均租金上升4至6倍，肉鋪?zhàn)饨鹕踔辽仙_(dá)20倍。⑦安徽合肥、湖北十堰等地也曾出現(xiàn)過民營化改革后公交企業(yè)拒絕搭載有老年證的乘客等漠視公益效益的案例，致使社會(huì)各界一度呼吁公用事業(yè)回歸國有。⑧

綜上所述，雖然公用事業(yè)民營化對改進(jìn)某些公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的供給發(fā)揮了良好的作用，但是對民營化過程中引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，我們不能不加以重視。否則，民營化過程的最終結(jié)果可能與改革者的初衷完全相反。

四、公用事業(yè)民營化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范與政府責(zé)任

防范并消解公用事業(yè)民營化過程中出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必須充分發(fā)揮作為公共利益的總代表的政府的作用。公用事業(yè)民營化的推行，并不意味著政府在公共物品和公共服務(wù)方面的責(zé)任的轉(zhuǎn)移。政府和企業(yè)之間存在著事實(shí)上的委托代理關(guān)系，政府仍要在公共物品生產(chǎn)和公共服務(wù)供給的整個(gè)過程中承擔(dān)最終責(zé)任，以確保公用事業(yè)民營化朝著有利于社會(huì)公共利益的方向順利前進(jìn)。政府在這方面的作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.對公用事業(yè)民營化進(jìn)行細(xì)致、審慎的布局

薩瓦斯指出，區(qū)分公共物品的“安排”與“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，由“安排者”去選擇“生產(chǎn)者”，是“整個(gè)民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)”。⑨根據(jù)薩瓦斯的這一思想，在公用事業(yè)民營化的過程中，政府應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的不同情況采取不同的改革策略，尤其是要進(jìn)行審慎而又合理的布局。⑩第一，區(qū)分核心公共部門和非核心公共部門。在環(huán)境衛(wèi)生、文化體育、安全事業(yè)等核心公共部門，重要的不是市場化和民營化，而是通過提升公務(wù)員素質(zhì)、完善制度體系等措施改善公共服務(wù)質(zhì)量;在交通運(yùn)輸、電力、燃?xì)狻⒆詠硭确呛诵墓膊块T，則可通過設(shè)置內(nèi)部市場、引入競爭、吸引民間資本等措施改善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量。第二，區(qū)分“純公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。后者可以引入市場化和民營化改革，但前者應(yīng)有公共部門提供。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供也應(yīng)該根據(jù)不同的類別和特定的服務(wù)對象選擇契約、特許經(jīng)營、補(bǔ)貼補(bǔ)償、公私合作等不同形式。第三，區(qū)分“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供上，政府要更多地扮演“裁判員”角色，去制定規(guī)則、監(jiān)管企業(yè)，而不是親力親為地直接生產(chǎn)。第四，區(qū)分“自然壟斷業(yè)務(wù)”和“非自然壟斷業(yè)務(wù)”。對前者可引入市場競爭機(jī)制擇優(yōu)選取少數(shù)有實(shí)力有社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)钠髽I(yè)經(jīng)營，政府加強(qiáng)管制;對后者則應(yīng)引進(jìn)多家企業(yè)在公平競爭的機(jī)制中經(jīng)營，最大限度地實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益和公共利益的雙贏。

2.建立完善的公用事業(yè)民營化評估程序，對民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入過程進(jìn)行嚴(yán)格管理

從我國的國情來看，對民營企業(yè)的準(zhǔn)入管理最重要的是做好以下三點(diǎn):一是在推行改革前，要做好充分的可行性論證。諸如該項(xiàng)公共服務(wù)適合什么樣的經(jīng)營主體?民營化后對公共利益會(huì)產(chǎn)生何種負(fù)面影響?民營化后會(huì)遇到哪些陷阱和現(xiàn)實(shí)困境?民營化帶來的預(yù)期收益是什么?通過對這些問題的認(rèn)真研究，增強(qiáng)決策的理性，盡量避免在操作過程中出現(xiàn)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是必須對民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入過程進(jìn)行嚴(yán)格的管理。由于公用事業(yè)本身承載著公共利益，政府為保證公共利益的順利實(shí)現(xiàn)，要為公用事業(yè)的民營化設(shè)定清晰透明的程序，暢通信息渠道，明確參與企業(yè)的資質(zhì)，對民營化過程中的招標(biāo)、通告、競標(biāo)、評價(jià)和決策等環(huán)節(jié)規(guī)定嚴(yán)格的操作標(biāo)準(zhǔn)和方法，規(guī)范相應(yīng)的操作流程，把好民營企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入關(guān)口。三是對那些具體負(fù)責(zé)和操作民營化項(xiàng)目的政府相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，降低和消除腐敗風(fēng)險(xiǎn)。由于政府握有公共權(quán)力和公共資源，在游戲規(guī)則的制定、經(jīng)營主體的選擇、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的價(jià)格等方面有較大的裁量權(quán)，在監(jiān)督缺失的情況下容易滋生腐敗。因此，在方案的具體實(shí)施過程中，尤其要特別注意相關(guān)廉政制度的配套跟進(jìn)，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的積極作用。

3.對民營企業(yè)生產(chǎn)公共物品、提供公共服務(wù)的過程實(shí)行有效的社會(huì)管制

公用事業(yè)民營化后，能否最大程度地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公用事業(yè)本身所承載著的社會(huì)公共價(jià)值，避免和防范種種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)兩者的動(dòng)態(tài)平衡，是政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。解決好這一問題的關(guān)鍵是要建立一套公用事業(yè)管理體制，使公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供在政府的有效監(jiān)督下進(jìn)行。管制是指政府為防止民營企業(yè)在作出決策時(shí)未充分考慮諸如公平、健康和安全等公共利益而對民營企業(yè)進(jìn)行的監(jiān)督和控制活動(dòng)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的管制有兩種基本形式，即為糾正市場失靈而實(shí)行的經(jīng)濟(jì)性管制和為維護(hù)公共利益所實(shí)行的社會(huì)性管制。就公用事業(yè)民營化來說，在目前條件下，社會(huì)管制應(yīng)主要包括以下內(nèi)容:第一，價(jià)格管制。公用事業(yè)領(lǐng)域的改革不能將利潤最大化作為改革目標(biāo)，企業(yè)只能在保障社會(huì)公共利益最優(yōu)化的前提下追求利益的較大化。為此，必須對進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的民營企業(yè)所提供的產(chǎn)品和勞務(wù)的價(jià)格實(shí)行管制。通過管制，既保證社會(huì)的利益能夠基本得到滿足，又能使企業(yè)獲得合理的利潤，從而促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率，保持發(fā)展?jié)摿?。第二，質(zhì)量管制。在已經(jīng)具備競爭條件的公用事業(yè)領(lǐng)域，市場競爭機(jī)制會(huì)促使企業(yè)自發(fā)地提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，但也存在著由于信息不對稱或信息搜尋成本過高而引發(fā)的質(zhì)量問題。在非競爭性領(lǐng)域，企業(yè)擁有壟斷地位，而消費(fèi)者由于缺失選擇或缺乏對不同企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的比較，喪失了接受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主動(dòng)選擇權(quán)。因此，為維護(hù)公共利益，政府在對公用事業(yè)進(jìn)行價(jià)格管制的同時(shí)，還必須對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量實(shí)行管制，制定嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，采取有效措施，強(qiáng)制企業(yè)保證其產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)到一定的質(zhì)量水平。第三，運(yùn)行管制。為了保證公用事業(yè)單位運(yùn)行的穩(wěn)定和安全，必須加強(qiáng)對公用事業(yè)單位運(yùn)行的監(jiān)督。主要是督促企業(yè)制定各項(xiàng)安全生產(chǎn)制度，定期檢查安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實(shí)情況;制定特殊情況下的應(yīng)急預(yù)案，確保公用事業(yè)運(yùn)行的安全;對企業(yè)退出市場加以嚴(yán)格規(guī)范，防止企業(yè)隨意退出而中斷服務(wù);對競爭性領(lǐng)域的企業(yè)競爭秩序加以監(jiān)督，防止破壞性競爭、不正當(dāng)競爭或企業(yè)限制競爭的行為，保證公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率與穩(wěn)定。第四，根據(jù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征而進(jìn)行的特殊管制。如:對自來水行業(yè)的管制，除價(jià)格和質(zhì)量外，還有控制環(huán)境污染的問題;對憑借網(wǎng)絡(luò)開展業(yè)務(wù)的單位的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管;對交通部門的安全管制;城市和鄉(xiāng)村中垃圾處理的管制;公園景點(diǎn)的衛(wèi)生管制。通過這些社會(huì)性管制，禁止那些對社會(huì)公共利益可能產(chǎn)生極端危害的行為發(fā)生，將一些可能危及到社會(huì)公共利益的行為限制在一定程度和范圍之內(nèi)，使其不至于危害社會(huì)公共利益，對那些為了謀取個(gè)人私利而擅自違反管理規(guī)定的行為進(jìn)行懲罰告誡，并力促他們及時(shí)糾正不當(dāng)行為，挽回社會(huì)損失，達(dá)到社會(huì)利益與企業(yè)利益的均衡。

4.給予公眾某些支持和補(bǔ)償

為公眾提供公共物品和公共服務(wù)是政府的職責(zé)，盡管公用事業(yè)民營化后，私營部門承擔(dān)起了生產(chǎn)和提供部分公共物品和公共服務(wù)的職責(zé)，但公用事業(yè)的公共性要求政府要為社會(huì)提供普遍服務(wù)，為避免公眾陷入集體行動(dòng)的困境，政府應(yīng)該通過下列途徑給予公眾某些支持和補(bǔ)償。[11]第一，建立公開透明的信息發(fā)布機(jī)制，將公用事業(yè)民營化的領(lǐng)域和具體項(xiàng)目如實(shí)告知公眾，并有適當(dāng)?shù)臏贤ㄇ罏楣姶鹨山饣?，以避免出現(xiàn)信息不對稱的情況。第二，盡可能地培育民間團(tuán)體、社區(qū)自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等，開辟公眾參與公用事業(yè)的渠道，培訓(xùn)公眾集體行動(dòng)的能力，以最大限度地維護(hù)公共利益。第三，對社會(huì)弱勢群體給予直接補(bǔ)助或補(bǔ)償，如對低收入者發(fā)放優(yōu)惠券進(jìn)行補(bǔ)貼，使其能消費(fèi)到具有普遍性質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)。

五、結(jié)語

總之，在公用事業(yè)領(lǐng)域推行民營化改革，并不是要削弱或者廢除政府在公用事業(yè)領(lǐng)域的職能，而是要在新的基礎(chǔ)上重構(gòu)政府職能和角色，并以此來協(xié)調(diào)和平衡私益與公益，把企業(yè)的自利行為限制在合理適度的范圍之內(nèi)，并把企業(yè)追求自身利益的行為引導(dǎo)到促進(jìn)社會(huì)公共福祉的軌道上去，從而使企業(yè)不僅成為一種創(chuàng)造財(cái)富和利潤的工具，而且可以成為對社會(huì)公共價(jià)值和公共利益的實(shí)現(xiàn)有所貢獻(xiàn)的“公器”。

注釋

①學(xué)術(shù)界一般把公用事業(yè)具體劃分為純公用事業(yè)(核心公用事業(yè))和準(zhǔn)公用事業(yè)(廣義公用事業(yè))兩部分，而準(zhǔn)公用事業(yè)又可以分為公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)和公益事業(yè)三個(gè)部分。本文的公用事業(yè)主要是單指準(zhǔn)公用事業(yè)，不涉及對純公用事業(yè)的考量。②薩瓦斯在其《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中就民營化實(shí)際操作過程中的技術(shù)問題進(jìn)行了系統(tǒng)介紹，如撤資、委托、替代三種形式以及國企撤資、合同承包、特許經(jīng)營、憑單等。其他學(xué)者也做了眾多技術(shù)設(shè)計(jì)。③BOT是英文“build－operate－transfer”的縮寫，譯為“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”，基本思路是:政府對項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)，授予簽約方的社會(huì)投資者(項(xiàng)目公司)來承擔(dān)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營與維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有該項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，并通過經(jīng)營，以獲取商業(yè)利潤，特許期滿將項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)交。④李含章:《公共服務(wù)市場化及其主要機(jī)制》，北京行政學(xué)院公共管理教研部、北京市領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)學(xué)會(huì)選編《服務(wù)型政府——公共管理評論》，中央編譯出版社，2005年，第73頁。⑤汪永成:《公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制》，中國行政管理學(xué)會(huì)網(wǎng)站，http://www.capsonline.org.cn/index.asp.⑥普遍服務(wù)原則是指公用事業(yè)的經(jīng)營者在提供那些用以滿足全體居民基本生活和發(fā)展需求的基本服務(wù)時(shí)，應(yīng)滿足如下三個(gè)要求:有一定的質(zhì)量保證;對所有用戶;價(jià)格可以承受。簡單地說，就是使服務(wù)具有普遍性而不為少數(shù)人所專享，不能對不同的人進(jìn)行差別對待。⑦林丹:《廣東珠海農(nóng)貿(mào)市場改制后肉鋪?zhàn)饨饾q20倍》，《羊城晚報(bào)》2008年3月24日。⑧高學(xué)軍:《失控的公交車:合肥反省公交民營化》，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2007年5月24日;權(quán)義:《湖北十堰公交改制失敗，政府承諾政策未實(shí)施》，《長江商報(bào)》2008年4月17日。⑨［美］E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第68頁。⑩汪永成:《公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制》，《江海學(xué)刊》2005年第1期。[11]婁成武、尹濤:《論政府在公共服務(wù)民營化中的作用》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2003年第5期。