教育制度設(shè)計：基于協(xié)商民主式公眾參與的分析進路＊

繆文升

近些年來，我國民眾的權(quán)利意識、民主要求、平等觀念、法治訴求日漸強烈，以善治為最高目標的“治理”所蘊涵的若干特點正在成為改善社會管理的目標取向。“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間?！保?］（P60-73）實現(xiàn)學校教育的良治需要政府、社會和教育機構(gòu)共同做出努力，特別需要發(fā)揮社會組織和人民群眾主動參與的積極性。因此，創(chuàng)新和完善多元主體參與教育制度設(shè)計的機制，充分維護和保障多元主體的制度設(shè)計參與權(quán)，是當前完善學校制度建設(shè)的核心議題。實現(xiàn)這一價值目標必須以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐推進學校管理創(chuàng)新，真正實現(xiàn)政府、學校、公眾和社會組織共同參與教育制度的設(shè)計，從而構(gòu)建參與型、互動型乃至自治型學校管理模式，推動教育制度設(shè)計民主、科學和法治的進程。

一、公眾參與的缺失呼吁制度設(shè)計主體的多元化

改革開放以來，黨和國家積極落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，從完善政策法規(guī)和制度保障等方面積極推動教育公平，然而，我國在教育均衡發(fā)展方面仍然存在大量問題，突出反映在義務(wù)教育發(fā)展不均衡、職業(yè)教育學費高而收益低、高中校際差距過大、高校入學機會不均以及進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育難等方面。這里的原因是多方面的，僅以高等教育法律制度建設(shè)及其實施效果來看，“我國的高等教育法制缺乏民主參與，是導致高等教育立法、執(zhí)法、司法在‘應(yīng)然’與‘實然’兩個層面產(chǎn)生差距的根本原因”［2］。

當前，我國關(guān)于教育法制民主參與的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)中。這其中仍然存在很多不足的地方，如參與主體個體性，而由于個體的力量過于分散，對教育法制的發(fā)展影響力非常有限；從我國高等教育法制立法現(xiàn)狀看，民主參與的具體立法規(guī)定、程序和途徑等存在明顯的真空狀態(tài)［3］。面對日益復(fù)雜的教育矛盾和日益繁重的教育管理任務(wù)，僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，必須促進和保障政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。“面對轉(zhuǎn)型、變化發(fā)展中的社會，行政事務(wù)并不是在行政機關(guān)與公民對立或者競爭沖突的境況中作出的，它需要雙方的合作，需要公民的參與。”［4］因此，要改變過去那種政府是唯一制度設(shè)計主體的“怪狀”，使凡是與教育政策有利害關(guān)系的主體“都有權(quán)參與該程序并得到提出有利于自己的主張和證據(jù)以及反駁對方提出之主張和證據(jù)的機會”［5］，從而構(gòu)建由政府、學校、社會組織和社會公眾多元主體參與教育制度設(shè)計的模式，維護和保障社會組織與公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓“公眾參與”成為教育制度設(shè)計的社會文化和主體性習慣。

二、治理語義中的公眾參與教育制度設(shè)計

作為治理理論的創(chuàng)始人之一的美國學者詹姆斯·N.羅西瑙，把“治理”界定為一系列活動領(lǐng)域的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能發(fā)揮作用。治理不等同于統(tǒng)治，指一種由共同目標支持的活動，這些活動的主體不一定是政府，也并不完全靠國家的強制力來實現(xiàn)治理的目標［6］（P4-5）。也就是說，社會治理強調(diào)公共事務(wù)治理主體除政府外，市場、社會組織乃至公民個人同樣可以成為公共治理的主體。伴隨“治理”的出現(xiàn)，“參與式治理”這一術(shù)語開始被學術(shù)界采用，如佩特曼的“參與式民主”和巴伯的“強勢民主”。概言之，學界將參與式治理要素概括為一個賦權(quán)的過程，更加突出“參與”、強調(diào)“利害相關(guān)人”的權(quán)力和責任，是政府與公民之間的合作治理，更加強調(diào)發(fā)揮公民社會的作用。

教育制度設(shè)計的公眾參與適應(yīng)了教育資源配置權(quán)力主體多元化、教育資源配置行為非管制化、教育資源配置程序的交涉性這一社會變革趨勢，從而使教育制度設(shè)計更具政治合法性和社會實效性，更易為非權(quán)力主體所信賴、遵守。多元主體參與教育制度設(shè)計強調(diào)政府與各種非正式組織并存；強調(diào)學校管理權(quán)力中心的多元性，各種公私團體、組織和個人管理過程的參與性；強調(diào)政府與社會各種權(quán)力的互動性；強調(diào)權(quán)力與組織之間的協(xié)商性與合作性；強調(diào)社會的自主性和自治性［7］（P2-3）。多元主體參與教育制度設(shè)計中的參與不是自身的目的，而是在教育資源配置中分享資源、權(quán)利和責任，也是政治資源的整合和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程。因此，參與式教育制度設(shè)計模式是一個上下互動的管理過程，是一個開放的動態(tài)過程，是通過對話、交涉、協(xié)商、博弈、合作等方式進行的社會治理活動，其目的不再只是實現(xiàn)公共利益，而是要實現(xiàn)公共利益與個體利益的雙贏。換言之，多元主體參與教育制度設(shè)計是以公眾、社會組織、學校和政府等為主體的相關(guān)利益方按照一定程序和規(guī)則，在互利合作的基礎(chǔ)上積極主動地參與資源分配和政治決策過程的一種治理模式［8］。

多元主體參與教育制度設(shè)計的核心是參與，強調(diào)社會公眾對學校發(fā)展事業(yè)和各項利益維護的參與，通過對學校發(fā)展事業(yè)和利益的維護，共同協(xié)商、共同決策解決公共問題［9］（P285）。實踐證明，多元主體參與教育制度設(shè)計有助于保障社會公眾的基本權(quán)利，防止行政權(quán)力的濫用，確保教育制度設(shè)計的公正性、合理性，從而促進教育公平秩序的生成和實現(xiàn)。制度之于學校教育具有不可或缺性，“學校的長處全在于制度，它包括了學校發(fā)生的一切事。因為制度是一切的靈魂。通過它，一切產(chǎn)生、生長和發(fā)展，并達到完善的程度”［10］（P242）。我國公眾參與政府立法制度建設(shè)始于《中華人民共和國立法法》的要求，2001年國務(wù)院修訂了《行政法規(guī)制定程序條例》，同時又出臺了《規(guī)章制定程序條例》，要求政府立法應(yīng)當調(diào)查研究、聽取意見，并強調(diào)聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式。2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》指出：“健全行政決策機制；科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則；建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制；實行依法決策、科學決策、民主決策?！?010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，堅持教育公益性原則，健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。在我國，教育發(fā)展不僅僅是政府的事，教育治理的責任主體理所當然包括政府、學校、社會三個層面。為促進教育和教育機構(gòu)健康發(fā)展，政府必須發(fā)展教育并提供為教育服務(wù)的機制；利益相關(guān)者表達訴求并充分發(fā)揮監(jiān)督效能；教育機構(gòu)履行使命并進一步開放管理機制［11］。當然，要將字面上的參與權(quán)變?yōu)楣姮F(xiàn)實的、可以隨時行使的權(quán)利，還需要包括設(shè)計相對完備的協(xié)商機制和平臺等可行性措施。

三、以協(xié)商民主機制為媒介促進公眾參與

協(xié)商民主是20世紀90年代以來在西方政治學界興起的一種民主理論，并成為大多數(shù)民主理論的核心。這其中，羅爾斯和哈貝馬斯作為20世紀晚期最重要的自由主義理論家和批判理論家，為協(xié)商民主理論的發(fā)展作出了重大貢獻。當前，學界基本認同“協(xié)商民主是這樣一種觀念：合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商。作為對民主的規(guī)范描述，協(xié)商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想。簡而言之，它呈現(xiàn)的是一種基于公民實踐理論的政治自治理想”［12］（導言）。在協(xié)商的過程中，核心是討論、對話，也就是公共協(xié)商，即“政治共同體參與公共討論和批判地審視具有集體約束力的公共政策的過程”，其主要目標是“利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有公民愿望的政策”［13］。將協(xié)商民主引入教育制度設(shè)計，其目的就是使不同的社會主體通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，發(fā)表意見和建議，進而影響制度的設(shè)計。不同的主體在教育制度設(shè)計過程中表達自己的觀點，同時傾聽他人不同的意見，分析彼此產(chǎn)生分歧的原因，經(jīng)過審慎的思考不斷修正自己的觀點，可以在相對公平配置教育資源等問題上達成共識。

協(xié)商民主獨到之處在于，“政治決策應(yīng)該通過協(xié)商而不是金錢或權(quán)力的途徑進行，同時，協(xié)商決斷的參與度應(yīng)該盡可能平等和廣泛”［14］。在教育制度設(shè)計中必須充分發(fā)揮協(xié)商民主的功能，而協(xié)商民主功能發(fā)揮的社會基礎(chǔ)是承認現(xiàn)代利益的多元性，充分尊重各種主體的不同利益，在對話、討論和交流中，協(xié)商教育資源配置的關(guān)系。教育制度設(shè)計中的協(xié)商民主鼓勵立法和決策的利益相關(guān)者積極參與協(xié)商，在參與協(xié)商過程中公開自己的偏好和理由，了解并尊重他人的偏好?！皡f(xié)商過程的政治合法性不僅出于多數(shù)的意愿，而且不定期基于集體的理性反思結(jié)果，這種反思是通過政治上平等參與尊重所有公民道德和實踐關(guān)懷的政策確定活動而完成的”［15］。協(xié)商民主的“成功有賴于培育理性的公開運用的社會條件和制度安排之創(chuàng)造”［16］。教育制度設(shè)計中的協(xié)商民主建立在公共理性之上，不同主體間通過公開的對話、交流和協(xié)商，有利于主體間相互了解、溝通、理解，從而進一步夯實合作行為的社會信任基礎(chǔ)。

首先，進一步明確教育制度設(shè)計中協(xié)商民主機制的基本要素。根據(jù)國內(nèi)外學者關(guān)于協(xié)商民主理論的研究，可以把教育制度設(shè)計中的協(xié)商民主要素概括為平等的利益主體、信息的溝通與對話、結(jié)果的共識及相關(guān)規(guī)則的保障等方面。利益共同體紐帶把單一的不同主體連接在一起，在共同體中，人們有共同的利益關(guān)系，也有交流溝通的意愿。在教育制度設(shè)計協(xié)商的過程中，參與協(xié)商的不同主體通過相互之間的溝通和交流，彼此交換信息，有利于增加不同主體的知識存量，使原有的認識得到提高，或者建立起新的認識關(guān)系?！罢螞Q策的合法性來源不是預(yù)定的個人意志，而是它形成的程序，即協(xié)商本身。作為合法性的必要條件，尋求所有人參與的協(xié)商，即保障所有人參與協(xié)商的權(quán)利是合理的。”［17］（P282）在協(xié)商的過程中，參加者具有平等的身份和地位，可以自由地、不受限制地發(fā)表自己的觀點和理由，同時聽取他人的觀點和理由。因此，就參與制度設(shè)計的主體而言，所有公民都有平等參與權(quán)，每個人都有表達和被傾聽的同等機會；就內(nèi)容而言，凡進入制度設(shè)計程序的參與者，其意見和建議都應(yīng)該得到制度設(shè)計主導機關(guān)的同等對待。在協(xié)商理論中，協(xié)商共識產(chǎn)生于充分協(xié)商論辯基礎(chǔ)上的協(xié)商參與者利用公共理性對所討論問題做出的一致性判斷。教育制度設(shè)計結(jié)果的共識是協(xié)商希望達致的目標結(jié)果，是制度設(shè)計過程參與者在充分協(xié)商基礎(chǔ)上形成的，對所討論問題表現(xiàn)出的一致性。“商議性政治的成功并不取決于一個有集體行動能力的全體公民，而取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用?！保?8］（P371）制度設(shè)計中協(xié)商的目的是為了進行決策，而決策的實質(zhì)是一種利益分配的過程，這個過程中必然會有各種不同甚至相反的觀點和要求，要保證教育制度設(shè)計協(xié)商程序的順利進行，必須有相應(yīng)的運行規(guī)則作為保障。

其次，在培育多元主體“公共理性”的基礎(chǔ)上，進一步完善教育制度設(shè)計的參與平臺?！肮娛且环N社會群體，它具有社會交往性，并呈現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性，特定的公眾成員因共同的理念和價值形成公眾群體?！保?9］（P366）教育制度設(shè)計的協(xié)商民主傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機制，以求達致公共利益基礎(chǔ)上社會成員廣泛接受的共識。為此，一方面，要培養(yǎng)不同參與主體的公共理性精神。“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度所服務(wù)的目標和目的所在?！保?0］（P225）根據(jù)羅爾斯的分析，公共理性是解決多元與共識這一人類基本矛盾的理性方式，是一種“重疊共識”與理性的公開運用并達致“公共性”的理性方式，即“最初的臨時協(xié)定——追求共識的合法性——重疊共識”［21］。因此，公共理性“是指民主制度框架內(nèi)的公民依據(jù)現(xiàn)代公共價值原則進行推理、共治的能力和機制。公正是公共理性的基本原則”22。另一方面，要搭建公眾參與教育制度設(shè)計的“陽光平臺”，具體可以借助因特網(wǎng)、電子郵件、電子布告欄等現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，建立政府、學校、公民及第三部門之間制度設(shè)計的對話與溝通媒介，反映不同主體在制度設(shè)計中的要求和呼聲，從而提高政府在教育資源公平配置中的社會回應(yīng)力。還可以書面征詢意見，應(yīng)邀參加座談會、研討會、論證會、聽證會，旁聽法制委會議等形式促進和維護公眾的參與，并把公眾參與教育制度設(shè)計的諸多有效機制變成長效機制，使其規(guī)范化、制度化。

最后，進一步完善多元主體參與教育制度設(shè)計的程序規(guī)則?！俺绦驔]有預(yù)設(shè)的真理標準，程序通過促進意見疏通、加強理性思考、擴大選擇范圍、排除外部干擾來保證決定的成立和正確性?！保?3］多元主體參與教育制度設(shè)計的程序主要包括建立信息公開制度、完善公眾參與制度設(shè)計的互動規(guī)則等方面。教育制度設(shè)計的信息公開是指政府、學校等部門通過多種方式公開其政務(wù)和校務(wù)活動，允許不同主體通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用政府和學?？刂频男畔?。在教育制度設(shè)計中，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響參與的廣度和深度。因此，公共權(quán)力機構(gòu)必須保障信息公開，擴大公眾知情權(quán)，這是促使和保證多元主體參與學校治理的先決條件。同時，多元主體參與教育制度設(shè)計的過程實際上是權(quán)力主體行使權(quán)力與私人參與學校合作治理的互動過程?！斑@種反復(fù)溝通和交流，可以將行政意志融化為相對人意志，也可以將相對人意志吸收到行政意志中，從而使行政法關(guān)系真正具有雙方性，使相對人真正成為行政法關(guān)系的主體。”［24］（P215-247）在這樣的制度設(shè)計結(jié)構(gòu)中，互動過程意味著權(quán)力相對人成為積極主動的主體一方；在互動過程中，相對人的意志必然影響著權(quán)力主體意志的形成，從而使參與形成的結(jié)果同樣體現(xiàn)著相對人的意志。概言之，公眾參與教育制度設(shè)計是一個程序性權(quán)利，要從建立信息溝通程序、構(gòu)建制度設(shè)計的回應(yīng)程序和關(guān)乎公眾切身利益的聽證程序等方面予以制度保障。當然，多元主體參與教育制度設(shè)計的程序是對話的過程，是平等的商談、論證、抗辯與交涉，因而，對話商談規(guī)則、論證規(guī)則、理由說明規(guī)則、談判機制、訴求表達機制、異議尊重和納入機制、沖突的規(guī)范性解決機制的完善都應(yīng)該在公眾參與的程序中體現(xiàn)。

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