地方特色在地方立法中的意義

蔡家琴

（河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封475001）

中國(guó)是單一制、中央集權(quán)國(guó)家，但自建國(guó)之初地方立法就已經(jīng)存在，中間雖歷經(jīng)挫折，如今各地則是蓬勃展開。地方性法規(guī)和規(guī)章是中國(guó)法制的重要組成部分，既是法律、行政法規(guī)的細(xì)化和補(bǔ)充，又是解決各具特色的地方性事務(wù)的法律依據(jù)。如何進(jìn)一步發(fā)揮地方立法在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，需要在地方立法中堅(jiān)持和體現(xiàn)地方特色原則。鑒于當(dāng)前地方立法的發(fā)展，有必要剖析一下地方特色在地方立法中的意義。

一、地方特色體現(xiàn)了地方立法存在的價(jià)值

中國(guó)人口眾多，幅員遼闊，各民族有自己獨(dú)特的民族特色，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，這些都決定中國(guó)特色甚濃的立法體制：中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一定程度分權(quán)，國(guó)務(wù)院享有相當(dāng)大的立法權(quán)，地方享有一定的立法權(quán)。這顯然不同于西方實(shí)行的中央和地方分權(quán)制。經(jīng)驗(yàn)表明，地方立法是中國(guó)立法體制的重要組成部分，雖然居于較低層次，卻在法制建設(shè)和整個(gè)國(guó)家、社會(huì)和公民生活中起重大作用，是一種不可或缺的立法。

地方立法的新格局始于1979年《中華人民共和國(guó)地方組織法》的頒布實(shí)施，該法規(guī)定省級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）及其常委會(huì)行使地方性法規(guī)制定權(quán)，揭開了中國(guó)地方立法的新的序幕。1982年修改后的《地方組織法》規(guī)定省級(jí)政府及省級(jí)政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的政府有制定政府規(guī)章的職權(quán)。之所以最高立法機(jī)關(guān)通過制定法律授予一般地方以地方性法規(guī)和規(guī)章立法權(quán)，是由于我國(guó)幅員遼闊、民族和人口眾多，各地各民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性?！暗胤搅⒎梢杂谢驊?yīng)當(dāng)有鮮明地方特色，其基本原則之一是要從本地實(shí)際出發(fā)，保持地方特色?！保?］“所謂地方特色，就是要求地方立法反映本地的特殊性。就是要求：第一，地方立法能夠充分反映本地經(jīng)濟(jì)、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等立法調(diào)整的需求程度；第二，地方立法要有較強(qiáng)的、具體的針對(duì)性，注重解決本地突出問題，把制定地方性法規(guī)文件同解決地方實(shí)際問題結(jié)合起來?！保?］制定地方政府規(guī)章同樣如此。

地方特色要求地方立法立足于地方。中國(guó)各區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，要求各地立法結(jié)合各區(qū)域各行政區(qū)的具體情況和實(shí)際需要。東部沿海地區(qū)應(yīng)該充分利用其地理優(yōu)勢(shì)，著重發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，地方立法就要著重于外資和項(xiàng)目的引進(jìn)、勞動(dòng)人事、土地管理、稅費(fèi)征收等方面。為了實(shí)施西部大開發(fā)，西部地區(qū)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在遵循法制統(tǒng)一的前提下，應(yīng)重點(diǎn)圍繞西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展科技教育、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大對(duì)外開放等方面加速地方立法，為西部大開發(fā)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。為了配合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中原地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，地方立法要就如何優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、拓展國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、促進(jìn)資源要素優(yōu)化配置和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整等方面及時(shí)進(jìn)行立法。再如，從整體上而言，長(zhǎng)江中下游多河流湖泊，這些省份就會(huì)針對(duì)這一地方特色，就河流、航運(yùn)、漁業(yè)、河堤及濕地保護(hù)等問題立法；內(nèi)蒙古、甘肅、新疆等地多草原、沙漠，這些省、自治區(qū)會(huì)就如何利用草場(chǎng)、如何治理沙漠及防止水土流失方面立法；陜西、山西多煤礦資源，這些地方會(huì)就煤炭的開發(fā)、開采及安全問題進(jìn)行立法。具體到某一省、自治區(qū)、直轄市，情況則更為復(fù)雜和特殊，以甘肅省為例。甘肅作為全國(guó)最貧困的省份之一，貧困問題突出，圍繞貧困弱勢(shì)群體的合法權(quán)益保護(hù)問題，2012年3月，《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》進(jìn)一步明確扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)，強(qiáng)化政府相應(yīng)職能部門職責(zé)。再如，福建省作為“臺(tái)胞”、“僑胞”的故鄉(xiāng)，十分重視“臺(tái)胞”、“僑胞”在對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，制定了不少保護(hù)“臺(tái)胞”、“僑胞”利益，鼓勵(lì)“臺(tái)胞”、“僑胞”投資的地方性法規(guī)。內(nèi)蒙古自治區(qū)自1983年至2004年發(fā)布的關(guān)于草原管理方面的立法多達(dá)92項(xiàng)。

地方特色是地方立法的生命力。地方立法只有針對(duì)中國(guó)各地的具體情況、滿足地方實(shí)際需要才能充分體現(xiàn)其價(jià)值，唯其如此，地方立法才更具生命力。地方特色要求地方有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在編制立法規(guī)劃、制定立法計(jì)劃、提出和確定立法項(xiàng)目時(shí)，要優(yōu)先安排有地方特色、自主創(chuàng)新、先行先試的項(xiàng)目。起草地方性法規(guī)、規(guī)章時(shí)，要立足于本區(qū)域或本行政區(qū)的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)，著眼于未來發(fā)展，體現(xiàn)本區(qū)域或行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)的實(shí)際需要，表達(dá)和反映本地群眾的愿望和要求。立法者所關(guān)注的問題是人民群眾所關(guān)心的問題。法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢止要符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要，要反映地方民眾的利益，不能為了完成立法任務(wù)而立法，簡(jiǎn)單地照抄、照搬、重復(fù)國(guó)家或其他省份的立法，這樣不僅浪費(fèi)了寶貴的立法資源，更主要的是不能解決地方實(shí)際問題，制定的地方性法規(guī)和規(guī)章將會(huì)成為一種擺設(shè)，不能得到有效實(shí)施，從而失去立法的意義?！暗胤教厣堑胤叫苑ㄒ?guī)的靈魂?！保?］當(dāng)然也是整個(gè)地方立法的靈魂。

地方特色有利于平衡地方差異。堅(jiān)持地方特色就要求各地在執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)過程中，考慮到各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的實(shí)際狀況，依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)。例如，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第18條規(guī)定：“行人、乘車人、非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或五元以上五十元以下罰款；非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)司芙^處罰的，可以扣留其非機(jī)動(dòng)車?！边@里規(guī)定的處罰數(shù)額最低是5元，最高是50元，地方立法在制定相應(yīng)實(shí)施辦法或?qū)嵤l例時(shí)，可以結(jié)合本行政區(qū)居民生活水平，東部沿海發(fā)達(dá)省份就可以規(guī)定為50元，中部一些省份則可以規(guī)定為20元，也可以規(guī)定為30元，而西部落后地區(qū)則可以規(guī)定為10元或15元。再如，《中華人民共和國(guó)行政許可法》頒布實(shí)施后，各地行政主體在踐行行政許可過程中，要想真正將《行政許可法》相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，地方立法必須考慮到地區(qū)差異性。上海作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，制定行政許可法實(shí)施條例時(shí)，就應(yīng)該規(guī)定較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方立法中則可以規(guī)定較低甚至法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，地方立法中堅(jiān)持地方特色，可以在一定程度上平衡中國(guó)各地由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡造成的差異。

二、地方特色反映了地方立法的制度創(chuàng)新

在此，我們把制度理解為用來調(diào)整利益、規(guī)范行為的規(guī)則體系，包括一個(gè)國(guó)家現(xiàn)行有效的所有法律、法規(guī)和規(guī)章。制度創(chuàng)新是指對(duì)現(xiàn)有制度的完善和發(fā)展，或創(chuàng)制全新的規(guī)則體系。堅(jiān)持地方特色，制定出符合地方實(shí)際情況、滿足地方發(fā)展的地方性法規(guī)和地方規(guī)章，本身就是制度創(chuàng)新行為。

《中華人民共和國(guó)立法法》第64條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)；除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。”其中第一項(xiàng)，我們稱其為執(zhí)行性或?qū)嵤┬粤⒎ǎ诙?xiàng)為創(chuàng)制性或自主性立法，后面補(bǔ)充的為先行性立法。

通常情況下，一部法律或行政法規(guī)頒布實(shí)施后，地方相關(guān)機(jī)關(guān)為了更好地貫徹、執(zhí)行法律、行政法規(guī)，會(huì)及時(shí)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，這就是執(zhí)行性或?qū)嵤┬粤⒎?。如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》生效后，有的地方制定了《村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法》或《村民委員會(huì)選舉辦法》。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，鑒于中國(guó)各地情況的復(fù)雜性、區(qū)域差異性和發(fā)展的不平衡性，往往只規(guī)定了一個(gè)范圍或大致的框架，過于原則和概括，比較具體的規(guī)定還依賴于地方立法。地方立法一方面是為了貫徹執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，另一方面還要結(jié)合地方的實(shí)際情況和需要，著眼于解決實(shí)際問題，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對(duì)其中部分條款作出符合地方發(fā)展水平的規(guī)定。執(zhí)行性立法實(shí)際上是法律、行政法規(guī)的細(xì)化、具體化，是把法律的一般性和地方的特殊性結(jié)合起來，在一定程度上彌補(bǔ)了中央立法的不足。從這一角度講，執(zhí)行性立法具有一定的創(chuàng)新性。2001年上海市頒布了《上海市勞動(dòng)合同條例》，實(shí)踐表明其中有些條款克服了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》過于原則的弊端。在勞動(dòng)合同的訂立、履行、變更、解除和終止等問題上作出了更具體、可操作的規(guī)定，對(duì)于調(diào)整地方勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。

相較于執(zhí)行性立法，創(chuàng)制性立法和先行性立法的創(chuàng)新性特征更為明顯?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，較大的市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。這就意味著，在遵守國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，為了適應(yīng)改革開放和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，根據(jù)本行政區(qū)域具體情況和實(shí)際需要，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中，針對(duì)各地帶有地方特色的問題和情況，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。凡是關(guān)系到整個(gè)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，帶有全局性、根本性、普遍性社會(huì)關(guān)系，可以制定地方性法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)；有關(guān)地方人民群眾切身利益的重大工程、項(xiàng)目和決策，地方政府在其職權(quán)范圍內(nèi)可以制定地方政府規(guī)章。以上海市為例，早在國(guó)務(wù)院《政府信息公開條例》頒布實(shí)施前，上海市就率先制定了《上海市政府信息公開規(guī)定》，促進(jìn)了公開透明的行政管理體制建設(shè)，保障了公民法人和其他組織的政府信息知情權(quán)。基于上海市的特殊地理位置和國(guó)際化的大都市性質(zhì)，為了踐行“浦東開發(fā)，法制先行”理念，上海市分別于1985年和1996年制定了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》、《上海市外高橋保稅區(qū)條例》，適應(yīng)了浦東開發(fā)開放對(duì)法制的需求。除了上海市，北京市在立法制度創(chuàng)新方面尤為明顯，據(jù)有人統(tǒng)計(jì)，北京市地方性法規(guī)中自主性和先行性法規(guī)比例達(dá)到74%［4］。目前，中國(guó)地方立法創(chuàng)新性不僅存在各行政區(qū)，也表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)行政區(qū)之間協(xié)調(diào)立法方面?！皷|北三省已經(jīng)在這方面開始了探索，遼寧、吉林、黑龍江于2006年簽署了首個(gè)區(qū)域性立法合作框架，在一定程度上建立了一種自上而下嶄新立法體系?！保?］接著，《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》（2006年）、《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》（2008年）、《武漢市城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》（2009年）相繼出臺(tái)。這些規(guī)范性文件的出臺(tái)同時(shí)也昭示了中國(guó)地方立法發(fā)展的一個(gè)新的方向。

創(chuàng)制性立法是在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，即不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，立足于地方實(shí)際，自主地針對(duì)地方性事務(wù)管理，促進(jìn)地方發(fā)展的需要而制定的，體現(xiàn)了地方立法者的管理智慧和制度創(chuàng)新。先行性立法則是基于“對(duì)外改革開放中遇到的一些新情況、新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律”［6］。例如，近些年來，廣東、山東、黑龍江、江蘇、浙江、北京、深圳等省市在中央立法難以到位的情況下先后制定了志愿服務(wù)方面的條例或?qū)嵤┺k法，對(duì)自20世紀(jì)80年代后期出現(xiàn)的志愿服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，發(fā)揮了地方立法中先行先試作用。

三、地方特色反映了地方立法者的法治意識(shí)和社會(huì)管理創(chuàng)新

自1979年地方立法權(quán)恢復(fù)至今，無(wú)論是中央還是地方立法在數(shù)量上都呈上升趨勢(shì)。特別是近十年來，這種趨勢(shì)尤為明顯，地方則更為突出。不僅如此，地方立法調(diào)整范圍也在擴(kuò)大。這一方面反映了整個(gè)中國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r，另一方面也說明有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)法治意識(shí)增強(qiáng)。這些地方國(guó)家機(jī)關(guān)立足于地方實(shí)情，深刻領(lǐng)悟中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理精神，通過立法來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的規(guī)范、引導(dǎo)和保障。

堅(jiān)持地方特色體現(xiàn)地方立法者法治意識(shí)的增強(qiáng)。依據(jù)《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，目前已有81個(gè)省市的地方國(guó)家機(jī)關(guān)成為地方立法主體從而擁有地方立法的自主權(quán)，可以制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。行使立法權(quán)是這些地方國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，相較于地方立法權(quán)恢復(fù)之初，地方立法機(jī)關(guān)畏手畏腳、被動(dòng)立法的表現(xiàn)——立法規(guī)劃由同級(jí)政府編制、通過的法案絕大多數(shù)由政府提出，法規(guī)草案由同級(jí)政府起草——今日地方性法規(guī)無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量上都有所改觀。根據(jù)《立法法》第64條的精神，地方立法機(jī)關(guān)在遵守法制統(tǒng)一的前提下，以地方民眾為本，為了給地方民眾創(chuàng)造良好的工作、生活、活動(dòng)環(huán)境，積極主動(dòng)地就地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、治安、環(huán)境、資源、司法、民政等地方性事務(wù)，已經(jīng)制定了一批卓有成效的、反映地方民眾利益的地方性法規(guī)。這說明地方立法機(jī)關(guān)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，由過去的被動(dòng)立法向今天的主動(dòng)、及時(shí)立法轉(zhuǎn)變，努力用足、用好立法權(quán)。同時(shí)也反映立法機(jī)關(guān)法治理念轉(zhuǎn)變和法治意識(shí)增強(qiáng)。

“社會(huì)管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有的社會(huì)資源和管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，引入新的社會(huì)管理理論、知識(shí)和方式，對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式及管理方法進(jìn)行完善，從而構(gòu)建新的社會(huì)管理機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的活動(dòng)?！保?］堅(jiān)持地方特色體現(xiàn)了地方政府社會(huì)管理理念的轉(zhuǎn)變。地方政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，就本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)主動(dòng)、及時(shí)地制定地方政府規(guī)章，由過去的消極行政過渡到今天的積極行政，這本身就體現(xiàn)了社會(huì)管理理念的變化。表現(xiàn)在立法上，首先是立法調(diào)整范圍的擴(kuò)大，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)性事務(wù)立法。自十一屆三中全會(huì)到現(xiàn)在，我國(guó)地方立法中，以調(diào)整環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、自然資源開發(fā)和有效利用、勞動(dòng)和社會(huì)保障、食品藥品安全等與民生問題密切相關(guān)的社會(huì)性事務(wù)為主要內(nèi)容的立法逐漸占據(jù)重要地位，并成為最近20年地方立法的一個(gè)總趨勢(shì)?！?010年各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)在繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)，加強(qiáng)以關(guān)注民生為重點(diǎn)的社會(huì)領(lǐng)域和環(huán)境資源領(lǐng)域立法，注重增強(qiáng)立法的地方特色?！保?］各種保險(xiǎn)和特殊人群權(quán)益的保護(hù)、各地結(jié)合本地消費(fèi)水平所規(guī)定的最低生活保障和最低工資保障的地方政府規(guī)章在地方立法中所占比例明顯增加。其次是立法調(diào)整方式的轉(zhuǎn)變。從社會(huì)關(guān)系角度看，“地方政府規(guī)章對(duì)民事關(guān)系的調(diào)整從間接調(diào)整發(fā)展到直接調(diào)整，即從原來的對(duì)消費(fèi)者保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等涉及民事關(guān)系的問題進(jìn)行間接調(diào)整發(fā)展到對(duì)平等主體之間的人身和財(cái)產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行直接調(diào)整”［9］。

堅(jiān)持地方特色體現(xiàn)了地方政府社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代政府社會(huì)管理的基本方式是社會(huì)法規(guī)和社會(huì)政策。法規(guī)相對(duì)于政策而言，更具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性和制度化特色。為了適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，滿足建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，政府必須積極地發(fā)揮行政職能。加上國(guó)家任務(wù)范圍擴(kuò)大，即不僅要保證社會(huì)安全，還必須負(fù)責(zé)承擔(dān)組織社會(huì)生存和發(fā)展等一系列職責(zé)，如水、電、液化氣等基本能源供應(yīng)，污水和垃圾處理，教育、人口老化、醫(yī)療保險(xiǎn)等的保障，選擇社會(huì)法規(guī)作為社會(huì)管理方式成為必然。從立法角度來說，一是地方立法宗旨的轉(zhuǎn)變：由崇尚“管理”向既重視“管理”又重視“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。以實(shí)現(xiàn)管理為目的的立法主要涉及政府的有關(guān)方面：政府的管理范圍、內(nèi)容、重點(diǎn)及程序，政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，公共安全維護(hù)、地方市場(chǎng)秩序建立，地方特定能源如煤、水、氣的稅費(fèi)管理。以服務(wù)為目的的立法主要有關(guān)城市建設(shè)的規(guī)劃、公共設(shè)施的保護(hù)、地方公用事業(yè)的發(fā)展、自然資源和環(huán)境的保護(hù)、對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)范、地方科教文衛(wèi)等方面。二是由過去重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理到現(xiàn)在的在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中社會(huì)管理和公共服務(wù)并重；“從行政主導(dǎo)的管理方式，轉(zhuǎn)向組織化、法治化的社會(huì)管理方式。運(yùn)用行政主導(dǎo)的管理方式就是在社會(huì)管理中采取單一的行政干預(yù)。政府憑借政權(quán)力量，依靠自上而下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策和指令的方法，實(shí)施國(guó)家對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理，其硬管理有余、軟管理不足，管理方式不夠靈活”［10］。換句話說，地方國(guó)家機(jī)關(guān)由過去單靠制定政策、發(fā)布行政決定和命令等行政性手段進(jìn)行強(qiáng)力管制，向通過制定地方政府規(guī)章并在此過程注重引導(dǎo)公眾有序參與、適當(dāng)反映和吸納民意，再加上運(yùn)用行政契約、行政調(diào)解等非強(qiáng)力管制和上述強(qiáng)力管制并存轉(zhuǎn)變。從而實(shí)現(xiàn)由公眾被動(dòng)接受地方性規(guī)范法文件到主動(dòng)履行，再到被公眾默認(rèn)并支持，最終形成對(duì)制度的尊重和敬畏。

可見，地方政府通過創(chuàng)制性或執(zhí)行性立法，一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社會(huì)管理創(chuàng)新，又為社會(huì)管理創(chuàng)新提供了制度保障，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理的法治化。

［1］周旺生.立法學(xué)教程［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：301.

［2］周旺生.立法學(xué)［M］.北京：法律出版社，1998：336.

［3］謝蒲定.地方立法一定要立足于地方［J］.人大研究，2012（5）：6－8.

［4］唐立君.北京市地方性法規(guī)立法概況［J］.魅力中國(guó)，2011（13）：35－37.

［5］喬新生.中國(guó)立法史上值得注意的重大事件［J］.經(jīng)濟(jì)，2006（9）：29－30.

［6］吳邦國(guó).形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)［J］.求是，2011（3）：2－5.

［7］應(yīng)松年.社會(huì)管理創(chuàng)新引論［J］.法學(xué)論壇，2010（6）：18－25.

［8］中國(guó)法學(xué)會(huì).中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告（2010）［R］.北京：新華出版社，2011：7.

［9］孫波.地方立法的擴(kuò)張趨勢(shì)分析［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2004：8.

［10］陳用龍.良法善治：社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇［J］.廣州市公安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（2）：30－32.