嵌入性制度：美國慈善基金會的運行機制探析

高 卉

(石河子大學 政法學院，新疆 石河子832003)

慈善基金會及其支持的非營利組織是美國社會充滿活力的秘密，它所提供的資本使大量的社會組織得以建立，并在重塑美國社會、緩解社會矛盾、促進社會整合等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。

慈善基金會不同于其他非營利組織，它并不直接面對受助群體，而是通過向其他非營利機構(gòu)提供資助，促進非營利部門的成長以及慈善事業(yè)的發(fā)展。實際上，慈善基金會是將個人的社會責任和慈善行為制度化的結(jié)果，它將個人的財富歸集起來轉(zhuǎn)化為公共資源，以期在最大程度上滿足社會的多元需求，專業(yè)化、科學化、制度化趨勢是美國慈善基金會蓬勃發(fā)展的不竭動力。

一、美國慈善基金會的發(fā)展溯源

美國慈善基金會歷史已久，但其最初形式并非制度化的產(chǎn)物。其原型最早可追溯至公元前3—4世紀歐洲基金會的建立。公元前387年，柏拉圖在希臘首都雅典建立“柏拉圖學院”，被認為是最早的個人基金會。公元前150年羅馬法律開始允許設(shè)立具有慈善性質(zhì)的協(xié)會，促進了協(xié)會在數(shù)量、類別和資金數(shù)額上的快速增長。中世紀歐洲基督教所屬的基金會具有高度的自主權(quán)，并出現(xiàn)了大量基于捐贈成立的修道院、醫(yī)院和學校。到12世紀末期，基督教會所屬的基金會甚至掌握了英國三分之一乃至一半的公共產(chǎn)品。[1]

16世紀，王室與教會之間的權(quán)力爭奪以及教派之間的戰(zhàn)爭，瓦解了原來的慈善事業(yè)體系。1601年，英國議會通過的《濟貧法》和《慈善使用法》，尤其是《慈善使用法》結(jié)束了王權(quán)與教權(quán)在慈善基金會管理權(quán)上的爭斗，使得基金會的管理完全轉(zhuǎn)向世俗化，并奠定了基金會公益理念的法理基礎(chǔ)，被視為公益事業(yè)史上的里程碑。在此之后的一二百年里，英國世俗化的慈善組織大力發(fā)展。到18世紀初，英國甚至出現(xiàn)了擁有資本金高達60萬英鎊的大型基金會。[2]

美國的慈善思想和基金會脫胎于以英國為主的歐洲傳統(tǒng)。美國公益基金孕育于吉拉德案，其所引發(fā)的法律關(guān)注，以及對捐贈形式和財產(chǎn)公益性指向的明確，促進了南北戰(zhàn)爭后眾多公益用途的基金的相繼出現(xiàn)。第一個由美國人在美國創(chuàng)辦的慈善基金會是喬治·皮博迪(George Peabody)于1867年設(shè)立的“皮博迪教育基金”(Peabody Education Fund) ，它是一個專門致力于資助和發(fā)展內(nèi)戰(zhàn)后南方教育事業(yè)的慈善組織。[3]

真正意義上的現(xiàn)代基金會出現(xiàn)在20世紀初的美國。19世紀末20世紀初，美國經(jīng)濟快速發(fā)展，財富高度集中，貧富差距不斷加大，社會矛盾日益尖銳，政府與市場功能的失靈，呼喚著能夠守護社會底線、緩解社會矛盾的新的社會組織和制度形式的出現(xiàn)，這促成了現(xiàn)代公益事業(yè)得以發(fā)展的歷史性機遇。在遺產(chǎn)稅、捐贈減免稅等優(yōu)惠政策的激勵下，美國社會進入了基金會發(fā)展的黃金時代，萌生出一批影響深遠的公益基金會，如塞奇基金會、洛克菲勒基金會、卡內(nèi)基基金會、福特基金會等。

20世紀50年代以來，隨著中產(chǎn)階級的崛起與財富的增長，捐贈來源呈現(xiàn)多元化，美國開始出現(xiàn)社區(qū)基金會。此后，由于基金會免稅所帶來的內(nèi)部交易以及逃稅漏稅等負面影響，引發(fā)了1969年的稅制改革。稅收改革法的出臺加強了對基金會的嚴格管理，也推動了基金會向公開化、科學化、制度化以及專業(yè)化的發(fā)展。這一法案帶來了基金會發(fā)展的新一輪高潮。[4]2008年，美國各類基金會總數(shù)為7．5萬家，捐贈總額為41．21 億美元，其中獨立基金會捐贈18．5 億美元，比爾及美琳達·蓋茨慈善基金會捐贈2．8 億美元。[5]

美國慈善基金會是美國非營利組織在制度上的創(chuàng)新，它打破了零星的、無計劃的零售式救濟性捐助模式，代之以由專人管理的“批發(fā)式”科學慈善捐贈，它對美國的制度創(chuàng)新、思想創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新貢獻巨大。[1]正如Mark Dowie 所言，慈善基金會在美國的社會生活中作用巨大，這種作用要大過其財富，影響遠遠超出其創(chuàng)辦人所能想象得到的程度。這種作用，不僅體現(xiàn)為它對富人的啟示和召喚以及解決貧困之道的探索，也體現(xiàn)在它的規(guī)模化、專業(yè)化以及制度化的運行機制上。

二、制度與制度嵌入性

從內(nèi)生性制度到嵌入性制度的轉(zhuǎn)變，不僅使美國慈善基金會實現(xiàn)了價值合法性與形式合法性的統(tǒng)一，也有助于達成理性與效率的統(tǒng)一，促進愛心、幸福與美好社會的生成。

(一) 制度與嵌入性

新制度主義的代表人物道格拉斯·C·諾思認為，制度是社會中人與人相互交往的游戲規(guī)則，它約束著人們的相互關(guān)系，抑制著可能出現(xiàn)的、機會主義的和乖僻的個人行為，使人們的行為更可預(yù)見，并由此促進著勞動分工和財富創(chuàng)造。[6]3制度“構(gòu)造了人們政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷決定了社會演進的方式。它是理解歷史變遷的關(guān)鍵”。[6]35同時，他將制度分為非正式約束與正式的法規(guī)，非正式約束是指道德的約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則；正式的法規(guī)則是指憲法、法令、產(chǎn)權(quán)和制度等。[6]3

柯武剛和史漫飛在諾思理論的基礎(chǔ)上，將制度劃分為內(nèi)生性制度和外生性制度。內(nèi)生性制度是指從人類經(jīng)驗中演化而來，體現(xiàn)著過去曾最有益于人類的各種解決辦法，如習慣、倫理等，違反內(nèi)生性制度通常會受到共同體內(nèi)其他成員的非正式處罰。外生性制度是指由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)力機構(gòu)自上而下地設(shè)計，強加于社會并付諸實施的制度規(guī)范，它被清晰地制訂在法規(guī)和條例之中，并由一個諸如政府那樣的、高踞于社會之上的權(quán)威機構(gòu)來正式執(zhí)行，對社會成員的行為具有規(guī)范性影響。[7]由于外生性制度是外加的、強迫的，因而又稱為嵌入性制度。

嵌入性是新經(jīng)濟社會學中的一個基本概念。最早見于經(jīng)濟史家卡爾·波拉尼的名著《大轉(zhuǎn)折：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》一書，波拉尼認為，在19世紀之前，人類經(jīng)濟一直都是嵌入社會之中的，即經(jīng)濟從屬于政治、宗教和社會關(guān)系的。[8]格蘭諾維特在《社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動：嵌入性問題》中將嵌入性細致化，運用嵌入性概念探討了經(jīng)濟活動如何嵌入在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的問題。由于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)屬于社會結(jié)構(gòu)的一個組成部分，因此這里的嵌入性就是“結(jié)構(gòu)嵌入性”。

(二) 制度嵌入性

與傳統(tǒng)經(jīng)濟社會學的“網(wǎng)絡(luò)嵌入性”比較而言，新經(jīng)濟社會學開始把關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟組織的制度化過程，分析金融貨幣、市場及國家等宏觀制度對經(jīng)濟組織的“制度性嵌入”特征，從而拓展了經(jīng)濟社會學更深層次的研究領(lǐng)域，彰顯了其獨特的嵌入性視角和經(jīng)濟制度的社會建構(gòu)性理念。

新經(jīng)濟社會學的制度研究，來源于組織理論中的新制度主義學派對組織的趨同性問題的分析。以邁耶和迪瑪奇奧為代表的新制度主義學派，強調(diào)從組織與其生存的制度環(huán)境中來研究組織行為和組織結(jié)構(gòu)，并為此提出了制度化或結(jié)構(gòu)化理論。邁耶認為，組織的制度化過程就是組織遵循“合法性邏輯”，不斷采納制度環(huán)境強加于組織之上的形式和做法的過程，由此導(dǎo)致了組織之間結(jié)構(gòu)的趨同。

迪瑪奇奧和鮑威爾認為，不同組織之間相互作用并經(jīng)過制度化之后，會形成組織場域的結(jié)構(gòu)化，它包括場域中組織之間互動的增加、組織間形成明確的主從等級結(jié)構(gòu)、場域中的組織相互爭奪的信息增加以及一系列組織的參與者之間共識的增長等。一旦這種制度化了的場域能夠形成，就會成為一種強大的力量，促使其間的組織表現(xiàn)出越來越明顯的相似性，這就是新制度主義者所強調(diào)的“制度性趨同”。

為此，他們還論述了導(dǎo)致制度性趨同的三種機制：一是強制性趨同，源于政治影響和合法性的要求。例如組織必須遵守政府制定的法律、法規(guī)以及企業(yè)組織同盟所制定的行業(yè)規(guī)范等。二是模仿性趨同，源于對環(huán)境不確定性的反應(yīng)。這種模仿行為不同于競爭壓力下的模仿，是一種制度化的模仿行為。三是規(guī)范性趨同，它與專業(yè)化程度的增強有關(guān)。即當進入某些專門領(lǐng)域時組織需要滿足一些專門條件，這些條件就是一種規(guī)范性的力量，當它們被制度化之后，對這些規(guī)范的遵從就會導(dǎo)致組織間的趨同現(xiàn)象的產(chǎn)生。

20世紀90年代以來，新經(jīng)濟社會學運用上述機制對更大范圍的經(jīng)濟社會現(xiàn)象進行解釋。第一，從組織理論的強制機制出發(fā)，新經(jīng)濟社會學著重研究國家、政府、法律等強制性制度對經(jīng)濟生活的塑造和制約。第二，從模仿機制出發(fā)，新經(jīng)濟社會學著重探討經(jīng)濟意識形態(tài)、經(jīng)濟政策范式以及商業(yè)文化對經(jīng)濟行為的影響。第三，從規(guī)范化機制入手，新經(jīng)濟社會學著重探討諸如行業(yè)協(xié)會等非市場機制對經(jīng)濟組織治理模式的影響和經(jīng)濟行為方式的約束。[9]

制度性嵌入試圖揭示人們對何謂理性和效率的不同認知，以及決定采取何種制度安排，這是該學派最具原創(chuàng)性的貢獻，也有助于更深刻地理解美國慈善基金會由于制度性嵌入所呈現(xiàn)出的繁榮世相。

三、美國慈善基金會的嵌入性制度

現(xiàn)代慈善基金會如何取得合法性地位，以及如何控制由于人性的弱點所造成的運作風險和政治腐敗，是制度嵌入其中的理由，也是平衡理性與效率、價值與形式的有效手段。美國慈善基金會也是如此，不論是從章程到董事會，從制度到人，從機構(gòu)設(shè)置到戰(zhàn)略目標，還是從經(jīng)費來源、資金使用以及監(jiān)督管理，制度嵌入的身影無時不在，無處沒有。

(一) 從章程到董事會

基金會的協(xié)議和章程是制度嵌入性的明顯結(jié)果，它規(guī)定著基金會的基本屬性與活動范圍，是基金會的根本法與憲法。董事會也是制度化的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生與職能嚴格遵照一定的程序和規(guī)章制度，并受到政府、社會以及基金會內(nèi)部的約束與監(jiān)督評估。

1．基金會的協(xié)議和章程

基金會的協(xié)議和章程均是法律文件，是奠定機構(gòu)運作的最根本的規(guī)章制度。協(xié)議一般確定基金會的名稱、地址和創(chuàng)辦目的，指明董事會及其他領(lǐng)導(dǎo)層不能分配機構(gòu)所獲得的贏利，明確基本組織機構(gòu)、是否屬于會員性組織、會員是否具有選舉權(quán)等。該文件一般由律師協(xié)助撰寫，然后根據(jù)各州的規(guī)定由創(chuàng)始人簽字生效。

章程是基金會運作的“憲法”。一般來講，章程明確規(guī)定董事會的具體程序：董事會的人數(shù)、任期期限、如何選舉、成員和官員的權(quán)利和義務(wù)，每年舉行幾次董事會、怎么舉行等。章程可以根據(jù)基金會的需要進行修改，但要得到2/3 以上董事會成員的同意。

基金會的成立需要按照一定的程序進行申請。首先是注冊申請，待國稅局批準后，可再申請免稅待遇。國稅局依據(jù)機構(gòu)是否屬于公益性質(zhì)來確認是否享有免稅待遇以及待遇的范疇，并要求達到一系列的確認標準，其中最重要的條件是要求機構(gòu)1/3 以上的收入來自公眾捐贈、政府撥款或私人基金會的贈款。國稅局批準后頒發(fā)決定信，認可機構(gòu)的免稅地位，并確定屬于哪類的免稅機構(gòu)。

2．董事會

董事會是機構(gòu)治理的主體和最高權(quán)威，它由具有影響的各界知名人士組成，對機構(gòu)的發(fā)展負最終責任。它任命并委派執(zhí)行總監(jiān)負責機構(gòu)的運轉(zhuǎn)?；饡吭露ㄆ谡匍_一次董事會會議，主要內(nèi)容包括通過上個月的董事會會議紀要，執(zhí)行總監(jiān)匯報上個月工作，討論本月重大事件等。重大的事項由董事會投票決定，要求達到半數(shù)以上的贊同票才算通過。每次會議的內(nèi)容和決議都有會議記錄并存檔。

董事會成員通常已有在社區(qū)基金會服務(wù)的經(jīng)歷，其職責是依靠法律和道德責任貫徹執(zhí)行基金會的宗旨。董事會成員的候選人來自社區(qū)成員名單，由當屆董事會開會討論、審查他們的專業(yè)和捐助歷史，預(yù)測他們能為社區(qū)帶來什么。最后董事會成員由董事會按照程序選舉產(chǎn)生，每屆任期3年，屆滿后可再續(xù)任3年，但6年后必須離任。同時，董事會實行交錯任期制，每年有1/3 的董事會成員被替換。交錯任期可以保證董事會的延續(xù)性，即大約2/3 的董事會成員已經(jīng)具有經(jīng)驗，熟悉機構(gòu)的運作情況，也可保證每年都有一些新鮮血液的注入。

(二) 從制度到人

基金會的管理具有公司制度的影子，但又不同于企業(yè)管理，它所具有的公益性、非營利性和志愿性等特征，使基金會的管理更加復(fù)雜與多元。但制度的嵌入是必要與高效的，它能夠限定基金會不同組成部分的權(quán)利，規(guī)范他們的行為，從而促進權(quán)力制衡、科學決策與行事效率。

1．組織架構(gòu)

基金會的組織結(jié)構(gòu)遵循決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的框架。董事會、執(zhí)行總監(jiān)和各個職能部門分層管理，董事會、執(zhí)行總監(jiān)和員工分工協(xié)作，形成牢固的三角形結(jié)構(gòu)。第一層面是董事會，董事會成員都是功成名就之人，董事會的設(shè)置是基金會最重要的制約機制。董事會的主要職責是制定戰(zhàn)略規(guī)劃、監(jiān)督財務(wù)、籌措資金和聘用執(zhí)行總監(jiān)。董事會一般每年召開三至四次會議，參與人數(shù)達到要求比例決策才能生效。第二層面是執(zhí)行總監(jiān)，他由董事會任免，負責基金會日常的運作和戰(zhàn)略。第三層面是基金會各部門的項目官員，他們負責對捐助的項目進行考察、管理、監(jiān)督和評估，他們與受贈機構(gòu)直接交往、合作和溝通。

2．財務(wù)與問責制

為保證財務(wù)的真實、完整和透明，基金會每年向國稅局遞交項目和財務(wù)報告，這一報告稱為“990 表”，是完全對社會公開的文件。同時，它也要求保持一定的財務(wù)記錄，建立財務(wù)報告。為保證他們高效和有效地運作，慈善基金會建有嚴格的財務(wù)管理制度，以盡量減少浪費、欺詐和濫用。財務(wù)管理制度一般包括規(guī)劃、項目、預(yù)算、融資順序、控制和評估。

基金會問責制主要表現(xiàn)在三個方面： 一是表明機構(gòu)開展哪些活動，這些活動是否符合接受資助的初衷；二是解釋所有的財務(wù)支出都是必要恰當?shù)模蝗琼椖拷ㄔO(shè)起到了哪些直接效果以及如何評估這些效果。

3．人事制度

基金會的一位資深工作人員曾說過，我們的領(lǐng)導(dǎo)根本不需要親自監(jiān)督大家的工作進度，因為每位員工很清楚自己該干什么，也清楚地知道機構(gòu)對自己的期望所在。為保證基金會正常、高效地運轉(zhuǎn)，必須有明確的制度規(guī)定與職責要求，這主要包括三個方面：機構(gòu)設(shè)置圖、崗位說明書以及工資福利計劃。

機構(gòu)設(shè)置圖用來明確基金會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和隸屬關(guān)系。在機構(gòu)成立之初，由于規(guī)模較小，人員較少，結(jié)構(gòu)簡單，機構(gòu)設(shè)置通常不被重視。機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)既可以是主要的籌款人員，也可以是辦公室管理人員。隨著機構(gòu)規(guī)模的擴大，它必須下設(shè)不同的職能部門，各自負責項目運作、財務(wù)、籌款、公關(guān)等各種業(yè)務(wù)。機構(gòu)越大，分工就會越細，機構(gòu)設(shè)置圖也就越復(fù)雜。

基金會每一位員工都有崗位說明書，它主要包括三個部分：一是職位的大致描述，二是該職位向誰匯報以及對誰監(jiān)督，三是列有具體的職責和功能。制定崗位說明書的過程能夠讓管理者反省員工資源分配是否合理，是否能夠維護員工的權(quán)益，也可以保障機構(gòu)擁有解雇不稱職員工的權(quán)力。

上世紀50年代之前，非營利部門都是由志愿者或富有的人提供少量的工資進行管理。隨著非營利部門專業(yè)性的增強，這種情況逐漸減少。但與政府和企業(yè)相比，其工資水平相對較低。這主要是因為社會監(jiān)督和輿論壓力都要求非營利機構(gòu)盡量降低管理費用，將捐款用于更多的具體慈善項目。但由于競爭的壓力和專業(yè)人才的需要，基金會需要在二者之間進行考量，以尋求最佳結(jié)合點。此外，人事制度的建立還包括一些具體的規(guī)章制度，包括雇用員工、工資發(fā)放程序、員工評價、解雇和訴求程序以及辦公室行為規(guī)范等。外生性制度的嵌入，已改變了志愿者內(nèi)生性要求，但它促進了基金會的理性發(fā)展與行動效率。

(三) 從日常管理到戰(zhàn)略規(guī)劃

制度性嵌入不僅關(guān)涉基金會的章程協(xié)議、董事會、組織架構(gòu)、財務(wù)管理與人事制度等，還滲透到基金會的日常管理與戰(zhàn)略規(guī)劃，制度環(huán)境強加于組織之上的痕跡清晰而明顯。

1．日常管理

慈善基金會的日常管理與項目運作不是由董事會，而是由最為活躍的執(zhí)行委員會直接管理的。執(zhí)行委員會是整個董事會的常設(shè)機構(gòu)，受董事會的委托，在董事會不開例會期間監(jiān)督機構(gòu)的日常運營?；饡娜粘９芾碇饕▽ぷ魅藛T的管理與考核。人員的招聘、培訓(xùn)、發(fā)展、激勵等直接關(guān)系到基金會宗旨的落實與目標的實現(xiàn)，因此如何在工資與福利提供不足的情況下，點燃工作人員的熱情和興趣，讓他們自愿地為機構(gòu)貢獻時間、精力和才能，日常管理顯得至關(guān)重要。

為此，基金會的人力資源戰(zhàn)略在日常工作中將員工的需求和機構(gòu)的宗旨有機結(jié)合起來。一般的做法是：一是提高慈善意識，要求基金會的員工和志愿者必須對機構(gòu)的戰(zhàn)略目光、宗旨、目標有著清晰的理解與高度的認同，成功的人力資源部門可以讓員工認識到慈善事業(yè)的偉大與高尚，并在日常工作中不斷地強化這種責任與使命。二是讓員工參與到?jīng)Q策中，和他們一起討論機構(gòu)的戰(zhàn)略目標與宗旨章程，鼓勵他們參與有利于機構(gòu)的創(chuàng)新與貢獻。三是做到及時反饋。反饋是提高意識和增進參與的基礎(chǔ)，它可以將員工和志愿者的努力與機構(gòu)的成就聯(lián)系起來，機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)通過正式或非正式的反饋，肯定他們的貢獻，指明新的目標，將抽象的戰(zhàn)略目光與宗旨轉(zhuǎn)化為富有生命力的日常行動。

2．戰(zhàn)略規(guī)劃

戰(zhàn)略規(guī)劃是一個組織對未來愿景的設(shè)想和計劃，也是一個重要的管理工具。對于基金會來說，它們面臨著政府基金大幅削減、市場不斷變化、技術(shù)不斷革新等挑戰(zhàn)，這些都需要基金會不斷改變營銷策略，加強科學規(guī)劃，以影響政府資金的削減，應(yīng)對不斷變化的市場。一個好的戰(zhàn)略規(guī)劃不僅包括具體的方向，還提供機構(gòu)的核心價值觀，能夠幫助CEO 解決目前的問題，并能預(yù)測將來的發(fā)展。

(四) 從經(jīng)費來源到資金使用

基金會的運作主要是資金的運作，包括資金的籌集與善款的使用，主要表現(xiàn)為收支兩條線。資金的籌集是基金會生存和發(fā)展的生命線，也是基金會能夠?qū)崿F(xiàn)其宗旨與目標的根本保證； 而善款的使用，則是基金會存在的根本目的，也是其慈善宗旨得以達成的表現(xiàn)形式。

1．經(jīng)費來源

基金會的善款來源比較多，主要有現(xiàn)金、有價證券、遺囑禮物、壽險保單、信托產(chǎn)品等形式?，F(xiàn)金主要是通過支票或信用卡的形式捐贈，它是對基金會最直接的支持，也可使捐助者當年減稅；有價證券使捐助者既可避免資本得利稅，也可獲得所得稅稅前扣除的優(yōu)惠； 遺囑禮物是根據(jù)捐贈者的意愿、一個特定的遺贈，或者是免遺產(chǎn)稅的遺囑信托來獲得；壽險保單可使捐助者享受直接減稅，通常接近退保現(xiàn)金價值。在這之后，所有繳付的保費，都可作為慈善捐助而享受減稅優(yōu)惠。捐贈者選擇接受終身收入轉(zhuǎn)移資產(chǎn)給信托，立即可以得到減稅優(yōu)惠。當信托到期時，其余部分可以捐贈者的名字創(chuàng)建一個永久的基金。捐助者給慈善機構(gòu)大量的饋贈，并保留終身收入的權(quán)利。到期后，沒有被使用的部分將用來支持捐助者指定的慈善事業(yè)。此項目允許捐助者通過他/她的遺產(chǎn)制作一份有意義的慈善饋贈，同時提供對所愛之人的傳承。捐助者可以將其資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到基金會新的基金中去，由基金會的職員全權(quán)代為管理。

2．資金使用

基金會的主要功能就是為其它非營利組織提供資助，基金會的捐贈主要來源是資產(chǎn)投資所獲得的利潤。資金的使用，正如福特基金會首席代表華安德(Andrew．J．Watson) 所說，基金會的核心業(yè)務(wù)只有一個，就是審查立項、劃撥資金?；饡椖课瘑T會遵照資金捐贈程序，通過發(fā)布項目、受理申請、審查立項把資金劃撥到可以信賴的申請者和他們的項目中去。首先是基金會根據(jù)機構(gòu)的宗旨，選定資助的領(lǐng)域和范圍。組織專家對遞交申請的非營利組織進行評審，實地考察，然后進行項目捐助，并在項目的實施過程中，監(jiān)督和管理項目，最后對項目的結(jié)果進行評估。

(五) 監(jiān)督管理

美國基金會的監(jiān)管主要有政府監(jiān)督與非政府監(jiān)督兩種機制。政府監(jiān)管部門主要是各州的司法部門與美國國稅局。基金會每年向國稅局遞交990 表，這個文件對社會公開，任何公民都有權(quán)閱讀，由此保證公眾能夠獲得基金會對使用捐贈物資的準確可靠的信息。司法部門對基金會募集到的資金，是否能夠根據(jù)捐贈人的意向用于公益或慈善進行監(jiān)督。例如，美國法律規(guī)定，基金會每年須用資金的5%捐贈于公益事業(yè)。一旦基金會出現(xiàn)違規(guī)操作，國稅局與司法部門將對該基金會進行調(diào)查，取消免稅資格，直至取消基金會許可證。非政府監(jiān)督來自于行業(yè)組織與公眾，如基金會中心、基金會協(xié)會、美國慈善信息局和公益咨詢服務(wù)部等?；饡行慕ㄓ谢饡娮有畔欤渲邪ń?0萬家各種基金會的信息，任何人在基金會中心的5 家分部或它的400 多家合作機構(gòu)都能夠免費查閱有關(guān)基金會的相關(guān)信息?；饡硎聲饕S護基金會的利益，宣傳和解釋基金會的功能，加強基金會自律建設(shè)； 美國慈善信息局，主要是對慈善組織的非營利性進行評估； 公益咨詢服務(wù)部，主要是提供非營利組織的相關(guān)信息，幫助捐贈者作出更明智的捐贈選擇。基金會在美國被人們認為是“稅收”的產(chǎn)物，是公民共同的財產(chǎn)，因此也受到了公眾的廣泛關(guān)注和嚴格監(jiān)督。

此外，基金會為了完善自身的管理，設(shè)立了各類委員會，例如，財政委員會、審計委員會、項目委員會等，以加強自身的監(jiān)督工作?；饡€通過網(wǎng)站或以出版物公布機構(gòu)的章程、重要政策、財務(wù)報告、捐贈項目、捐贈額度等，提升透明度，以便接受社會公眾的監(jiān)督和指導(dǎo)。

嵌入性制度，一方面使美國慈善基金會獲得了合法性的根本保障，可以獲得憲法所賦予它的獨立性和自由度，使私人的捐助行為既是一種義務(wù)，也是一種法律所賦予的權(quán)利。只要基金會不違背法律的規(guī)定，并保證透明度和公信力，它就能自主地決定慈善捐贈的去向，而不受外部勢力和權(quán)威的干涉。另一方面，嵌入性制度也是慈善基金會能夠理性、高效地運作慈善基金，促進非營利部門服務(wù)于更多樣的公共利益，成為政府和市場的有效補充的制度保障。

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