新形勢下群體性事件的法律思考

李文芳

（肇慶學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

一、群體性事件概述

（一）群體性事件的概念及性質(zhì)

學(xué)界對群體性事件概念性質(zhì)的界定，目前尚無統(tǒng)一的觀點。在我國，由于受不同時期的政治環(huán)境和經(jīng)濟、社會因素的影響，對群體性事件的認(rèn)識也不盡相同。筆者認(rèn)為所謂群體性事件，是指一定的群體基于某種目的，形成一定的組織，在特定的環(huán)境下實施的危害社會治安秩序、造成公私財產(chǎn)損失或重大影響的事件[1]32。

盡管群體性事件的外在體現(xiàn)會顯示出某些對抗性的特征，但從總體上看，我國現(xiàn)階段的群體性事件大多數(shù)屬于人民內(nèi)部矛盾，但簡單的內(nèi)部矛盾如處理不當(dāng)也可能會發(fā)展成嚴(yán)重的對抗性群體事件。但是，我們對群體性事件不僅要看到它的負(fù)面消極效應(yīng)，還應(yīng)該看到它的正面積極效果，群體性事件處理得好可以是社會壓力的減壓閥，有利于促使政府加強和改進工作方法方式，更好地為群眾服務(wù)。因此，只有正確認(rèn)識群體性事件的性質(zhì)，才能妥善審慎地處置好群體性事件[1]32。

（二）新形勢下群體性事件發(fā)生的原因

從我國目前發(fā)生的一些群體性事件分析，其產(chǎn)生原因是復(fù)雜的而多元的，既有經(jīng)濟發(fā)展特殊時期，群眾維權(quán)意識增強等方面原因，又有現(xiàn)實的具體群眾利益事件成因[2]。總的來說，群體性事件產(chǎn)生的主因有以下幾個方面：（1）社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的固有矛盾是群體事件發(fā)生的根本原因；（2）人們的利益沖突是引發(fā)群體性事件的直接原因；（3）利益訴求機制不順暢是引發(fā)群體性事件的體制原因；（4）法制不健全是引發(fā)群體性事件的制度原因；（5）政府決策、處置失誤是群體性事件發(fā)生的政治因素。

二、當(dāng)前群體性事件處置中存在的法律問題

（一）群體性事件法律防范困難

群體性事件必定有一個醞釀、形成、緩解的過程。而群體性事件的醞釀期也就是矛盾形成和發(fā)展期。如能在這一階段進行初期處置，即在事件發(fā)生前對群體性事件進行調(diào)控，防患未然，將取得最理想的結(jié)果[3]。然而由于相關(guān)法律法規(guī)的不完善造成難以在矛盾形成、發(fā)展期進行有效處置，法律防范方面難以避免群體性事件的發(fā)生。主要體現(xiàn)如下：

1.政策與法律存在沖突。從總體上看，黨的基本政策與我國的法律都體現(xiàn)人民意志，追求的最終目標(biāo)是一致的。但某些具體問題上，政策受制于制定者及執(zhí)行者的主觀因素，造成黨的具體政策與國家法律之間出現(xiàn)分歧，進而影響執(zhí)行，正緣于此，在群體性事件防范措施選擇方面出現(xiàn)政策與法律的沖突，使得具體的執(zhí)行者無所適從。

2.政府職能部門分工不清。當(dāng)前，不少領(lǐng)導(dǎo)和部門存在理解上的偏差，認(rèn)為群體性事件的預(yù)防和處置是公安機關(guān)一個職能部門的職責(zé)。實踐中，易導(dǎo)致老百姓誤以為政府動用警力“鎮(zhèn)壓”他們，激化群眾的情緒，也容易被某些別有用心的人利用。

（二）群體性事件處置過程缺乏有效法律機制

我國的《集會游行示威法》規(guī)定：“舉行集會、游行、示威，必須依照本法規(guī)定向主管機關(guān)提出申請并獲得許可”。但實踐中主管機關(guān)普遍采取審而不批的原則。這樣一來，大部分非暴力性的、未損害公眾利益的集會、游行、示威一下子都被劃入了非法的、禁止的范圍，這使得公民的該項權(quán)利很難得到行使。然而，群體性事件的數(shù)量并沒有因此而減少，反而有愈演愈烈的趨勢，正是因為正常的渠道無法充分表達群眾的意愿和保護其正當(dāng)利益，他們才會越軌，甚至采取一些違法的行為來呼吁社會關(guān)注。

群體性事件在實踐中表現(xiàn)各異，在具體處置群體性事件的過程中，針對不同情形的群體性事件，地方政府會因群體性事件的突發(fā)性和臨場變化，使得原有的預(yù)案在實踐中不能發(fā)揮應(yīng)有的應(yīng)急處理作用，這就需要參與執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員順應(yīng)現(xiàn)場情況作出臨時緊急調(diào)整。而隨之出現(xiàn)的諸多法律問題：臨場的指揮權(quán)歸屬、負(fù)責(zé)人職責(zé)和法律責(zé)任，權(quán)力范圍以及臨場出現(xiàn)“打砸搶”事件后要求民警進行即時強制，等等。都尚未有具體明確的法律規(guī)定。

另外，如果在群體性事件的處置過程中造成人員傷亡，應(yīng)如何確定賠償?shù)慕缦蓿绾谓缍▓?zhí)法人員的法律責(zé)任和行政責(zé)任，在群體性事件處置后由誰來承擔(dān)法律后果等等，是實踐中常常出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，法律沒有設(shè)定一個標(biāo)準(zhǔn)來分清界限和責(zé)任。這些問題如果處置不當(dāng)，同樣會導(dǎo)致矛盾加劇甚至激化，引發(fā)新的群體性事件。

三、完善新形勢下群體性事件處置的法律思考

我們在處置群體性事件時一定要按照法律和政策辦事。司法實踐也告訴我們，要適應(yīng)新時期群體性事件的發(fā)展與變化，保障和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境發(fā)展，必須不斷地對現(xiàn)有的法律法規(guī)、群體性事件處置模式以及運行機制進行反思、發(fā)展與完善，做到綜合治理，從源頭上降低群體性事件的發(fā)生率。

（一）完善群體性事件相關(guān)法律制度

1.制定群體性事件的專門法

群體性事件的發(fā)生往往有著深刻和復(fù)雜的社會背景，處置不當(dāng)將直接影響社會穩(wěn)定和公共安全，甚至影響經(jīng)濟發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建。同時，群體性事件的處置主體通常涉及黨和政府及各相關(guān)職能部門，因此，法律有必要對各級黨委、政府和各級政府職能部門在具體處置群體性事件工作中的職責(zé)予以明確。有必要根據(jù)我國國情的變化發(fā)展對群體性事件進行獨立的專門立法。首先，將群體性事件的防范制度納入專門法，明確在群體性事件防范措施選擇中，確保法律對黨的政策有制約作用，黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。群體性事件的預(yù)防和處置是政府各個部門都負(fù)有相應(yīng)責(zé)任的，應(yīng)明確規(guī)定政府職能部門分工問題。第二，明確將群體性事件處置行動中的決定主體、執(zhí)行主體、執(zhí)法強度、執(zhí)法裝備等納入專門法，保證處置的及時有效。第三，將處置群體性事件善后的具體工作納入專門法，規(guī)范相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究、矛盾解決、群眾安撫等工作程序及內(nèi)容。

通過專門法的上述規(guī)定，以達到下面效果：首先，獨立的專門法，有利堅持依法行政，保證群體性事件處置的合法性。這既是建設(shè)法治政府、貫徹“三個代表”重要思想和維護最廣大人民群眾利益的要求，也是執(zhí)法部門嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序處置群體性事件、避免矛盾激化的有效保證。其次，獨立的專門法，有利于提高群眾法律素質(zhì)。通過對該法的宣傳，讓老百姓知悉相關(guān)法律規(guī)定，從而使他們理解和支持行政執(zhí)法行為，引導(dǎo)他們通過法律渠道維護自己的合法權(quán)益，進而自覺的抵制非法鼓動，避免群體性事件擴大。

2.建立憲法訴訟制度，保護公民基本權(quán)利

隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展及依法治國理念的不斷深入，我國普通公民依法維護合法權(quán)益的意識和要求越來越強烈。我國憲法第三十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！钡谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！贝送?，憲法第四十二條是關(guān)于公民勞動權(quán)的規(guī)定、第四十五條是關(guān)于公民獲得物質(zhì)幫助權(quán)。新時期下群體性事件的發(fā)生也往往源于公民合法權(quán)利受到侵害，而且大多數(shù)是公民的憲法性權(quán)利受到侵害，然而我國的憲法訴訟卻一直是“空中樓閣”，很難對公民的憲法權(quán)利、基本權(quán)利進行有效的憲法訴訟保護。由此，在各地就容易出現(xiàn)因憲法性權(quán)利受到侵犯，卻無合法渠道維權(quán)而引發(fā)的群體性事件。

在國際上，公民憲法性權(quán)利受保護程度是作為衡量一國憲政民主發(fā)展?fàn)顩r的重要尺度，因此，世界各國對國家的憲政制度都是重視有加。我國憲法也是規(guī)定了公民的基本權(quán)利，憲法序言載明：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)，保證憲法實施的職責(zé)。”雖然我國憲法有明確規(guī)定公民的基本權(quán)利，但是，對于公民基本權(quán)利受到侵害后的救濟方式卻沒有明確規(guī)定，也沒有明確的公民憲政訴訟程序以及立法性文件來保障公民維護基本權(quán)益。當(dāng)公民的基本權(quán)利受到侵害又沒有渠道維權(quán)的時候，就容易引發(fā)群體性事件。因此，我們應(yīng)盡快建立完善憲法訴訟制度，完善相關(guān)立法，既對違憲者起到懲戒作用，又對公眾進行法治教育，從而提高全民法律意識，當(dāng)憲法賦予的公民基本權(quán)利受到侵犯時，民眾可以通過憲法訴訟維護合法權(quán)益。通過合法渠道，處置糾紛、化解矛盾、減少沖突、實現(xiàn)合法權(quán)益，從源頭上預(yù)防和減少群體性事件的發(fā)生。

3.完善原有法律，建立和諧的法制體系

第一，進一步完善《集會游行示威法》。我國《集會游行示威法》規(guī)定了公民有依法集會、游行、示威的權(quán)利，并且依法集會、游行、示威，也是國家憲法賦予公民的基本權(quán)利，是公民發(fā)表個人意見、表達意愿的法定渠道。但是，在司法實踐中，公民的這項基本權(quán)利卻難以得到充分自由的體現(xiàn)。該法對公民聚會、游行、示威權(quán)利的行使設(shè)置了比較復(fù)雜的程序，普通公民鑒于程序繁雜就容易放棄合法的申請審批程序，容易被別有用心的人利用，發(fā)展成群體性事件。因此，我們要適當(dāng)放寬對集會游行示威權(quán)利行使的限制，并且簡化審批程序，平衡政府管理者和服務(wù)者之間的關(guān)系，充分兼顧到社會公共利益與社會承受能力的平衡處理。在切實尊重和保障公民基本權(quán)利的前提下，完善有關(guān)法律規(guī)定，有序地批準(zhǔn)通過法定程序提出的合法的集會、游行、示威申請，引導(dǎo)群眾依法在特定時間、特定地點表達合法意愿，這樣既維護了法律的尊嚴(yán)，又能化解社會初級矛盾，減少潛在的群體性事件發(fā)生。

第二，制定和完善征地、拆遷、補償、安置等特定法律法規(guī)。隨著城市化的加快發(fā)展，我國城市建設(shè)也在大規(guī)模開發(fā)，相應(yīng)的因征用土地和拆遷補償安置引發(fā)的群體性事件明顯增多。主要導(dǎo)火線是由于土地款處置方式不合理，分配不公，并且征用款項不透明，缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致當(dāng)事人利益受損。盡管我國已相繼實施《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規(guī)，但征地、補償、安置、回遷仍舊沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒有納入法制化的軌道，每個地方政府都有自己的衡量標(biāo)準(zhǔn)和行事作風(fēng)，無規(guī)矩不成方圓，這就容易損害當(dāng)事人合法權(quán)益，致使群眾與政府矛盾重重，引發(fā)的糾紛和沖突頻頻發(fā)生。

為此，我們要制定和完善征地、拆遷、補償、安置等特定法律法規(guī)，明確政府職責(zé)，規(guī)范司法程序，并在實務(wù)中引入司法制度(如聘請律師或公證員介入)，制定懲戒制度，保護當(dāng)事人的合法權(quán)利?？梢酝ㄟ^具體規(guī)定征用及拆遷過程的公開、透明程序，選取第三方評估機構(gòu)進行獨立的價格評估，確定因地制宜的估價及補償標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮失地農(nóng)民的生活就業(yè)問題，完善征地及拆遷過程中的法律監(jiān)督和維權(quán)的法律渠道及程序。這樣既有利于實實在在的維護百姓權(quán)益，又有利于征地和拆遷過程中相關(guān)部門堅持原則不一味遷就，從而減少因征地房屋問題引發(fā)的群體性事件，維護社會穩(wěn)定與和諧。

（二）提升政府工作人員的法律素養(yǎng)

我國政府根據(jù)新形勢下的特點正大力推進政治體制改革，并著眼于公民各項政治權(quán)利和社會權(quán)利的應(yīng)然狀態(tài)和實然狀態(tài)，從最大限度實現(xiàn)公民權(quán)利的角度構(gòu)建權(quán)力體系，建立和完善權(quán)力監(jiān)督制約機制；從民心民情的角度改進工作作風(fēng)，提高自身的公信力，為群眾做實事、辦好事。這些工作最終的落腳點都集中體現(xiàn)在執(zhí)法人員素質(zhì)和行為上，因此，政府工作人員應(yīng)具備良好的法律意識，貫徹依法行政的精神，減少執(zhí)法矛盾，化解社會矛盾，自覺地站在法律之下去思考問題和解決民眾問題，而不能站在在法律之外、更不能站在法律之上來看待問題，從而不斷提高公務(wù)員隊伍的法治意識和依法行政的水平。大力提高公務(wù)員的法治意識和綜合素質(zhì)無論是對化解社會矛盾、預(yù)防群體性事件的發(fā)生、還是在處置群體性事件的過程及善后工作，都起著重要的作用。

（三）加強普法教育，暢通訴求渠道

1.加大普法教育的深度及廣度

法律作為一種社會規(guī)范，是維護社會秩序的最后一道防線。法律不僅規(guī)范著每個社會成員的行為，也調(diào)節(jié)著社會成員之間的各種利益關(guān)系，因此法律較其他規(guī)范更具有權(quán)威性、公正性和強制性。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，我國的法制建設(shè)方面的進步也是顯著的，群眾法律意識有了明顯提高。然而總體上，群眾法律知識普及率、運用法律手段維權(quán)能力仍有待提高，特別是基層群眾，農(nóng)村群眾的維權(quán)意識薄弱，維權(quán)的手段落后。因此，如何更加廣泛且深入地開展全民法制宣傳教育仍是普法工作的重中之重，政府應(yīng)提高全體公民的法治觀念和治安意識，引導(dǎo)民眾通過合法的渠道表達利益訴求，使公民自覺地約束自身的行為，從而減少群體性事件的發(fā)生率。

2.暢通利益訴求渠道，引導(dǎo)依法合理維權(quán)

群體性事件發(fā)生的重要原因之一就是群眾無法通過正常的渠道表達利益訴求。如果沒有適當(dāng)?shù)那辣磉_，群眾就有情緒，一旦蔓延開來，矛盾會進一步激發(fā)，形成群體性事件，局面難以控制，后果極其嚴(yán)重。因此關(guān)注民生動態(tài)，暢通利益訴求渠道，政府從主動和被動兩方面采取措施緩解矛盾，這樣既能贏得群眾的信任提高政府公信力又能提高政府服務(wù)管理水平。

政府可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺、官方微博、電視、報刊雜志等方式了解社情民意，還可以通過民情員、專家咨詢活動、群眾聽證制度等方式，針對群眾關(guān)心的問題，積極主動進行相關(guān)國家政策、法律法規(guī)的宣傳教育，引導(dǎo)群眾通過合法手段和渠道表達利益訴求。對于我國目前的無序信訪現(xiàn)象，則可從國家制度建設(shè)的宏觀層面，重新整合信訪的職能，賦予信訪機構(gòu)一定的執(zhí)行權(quán)，及時處理群體性事件的初級階段。通過調(diào)整機構(gòu)，重塑減緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩(wěn)定的長效機制。

四、結(jié)語

群體性事件是一個嚴(yán)重的影響社會穩(wěn)定的問題，是社會政治、經(jīng)濟、文化、歷史等諸多因素相互作用的綜合反映，是社會各層次矛盾無法緩和達到臨界狀態(tài)而突然爆發(fā)的結(jié)果。筆者認(rèn)為，處置群體性法律事件是一項綜合的社會工程，需協(xié)調(diào)政府黨委等各部門關(guān)系，考慮各種因素相互配合。其中的法律因素，是當(dāng)前市場經(jīng)濟條件下，構(gòu)建社會主義和諧社會過程中政府進行社會管理創(chuàng)新需要考慮的最主要因素，因此，各有關(guān)部門應(yīng)高度關(guān)注重視群體性事件的預(yù)防及處置，本著“依法處置、標(biāo)本兼治”的原則，既要確保人民群眾的合法權(quán)利和利益訴求得到有效保護，又要維護社會主義社會的長治久安，從而促進我國社會主義法制建設(shè)不斷完善，真正實現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)。

[1]黃凌娟.群體性事件概念之簡析[J].公安教育,2007(3).

[2]胡甲文.淺析群體性事件的成因及預(yù)防對策[J].公安研究,2007(1):62.

[3]葉高.當(dāng)前群體性事件的誘因透析及處置考量[J].理論觀察，2007（4）:39-41.