結(jié)合《條例》談高職院校人事管理問(wèn)題與對(duì)策

□古永司 劉曉花

我國(guó)于2011年11月公布了一項(xiàng)關(guān)于人事管理的條例，即《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。這一條例的公布在我國(guó)事業(yè)單位人事管理立法進(jìn)程中具有重大意義，標(biāo)志著我國(guó)事業(yè)單位人事管理將進(jìn)入一個(gè)實(shí)質(zhì)性的改革階段。擁有3000多萬(wàn)正式職工的事業(yè)單位有望擺脫長(zhǎng)期以來(lái)在人事管理上無(wú)法可依的窘境，對(duì)事業(yè)單位規(guī)范管理，提高效率將會(huì)起到重要的作用。結(jié)合《條例》認(rèn)識(shí)研究、積極探索，其將對(duì)高職院校人事管理產(chǎn)生極其重要的作用。

一、目前高職院校在人事管理中的現(xiàn)實(shí)困境及問(wèn)題

公立高等院校屬于事業(yè)單位性質(zhì)，公立高職院校也屬此系列。而高職院校目前人事管理過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題與困境也正是由于此特殊身份而產(chǎn)生。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公立高職院校人事管理權(quán)限不明晰

由于不能準(zhǔn)確把握高職院校的特點(diǎn)，因此政府制定的人員編制數(shù)量、入職標(biāo)準(zhǔn)等往往無(wú)法滿足各高職院校的專業(yè)發(fā)展、教學(xué)形式等所產(chǎn)生的用人需求。這使學(xué)校在用人數(shù)量與規(guī)模上更大程度取決于編制情況而不是實(shí)際的需求。這在很大程度上對(duì)高職院校的工作造成了影響。由于學(xué)校自主權(quán)不明晰，高職院校的人事管理工作極易發(fā)生混亂，在前期的事業(yè)單位人事改革過(guò)程中就一度出現(xiàn)了與學(xué)校自主人事改革之間的沖突和矛盾。在編制局限情況下，高職院校只能借助人事代理制度來(lái)緩解人員需求壓力，但是目前人事代理制度缺乏社會(huì)認(rèn)可度，人事代理人員缺乏歸屬感和穩(wěn)定感，由于沒(méi)有正式編制而無(wú)法落實(shí)工資待遇等問(wèn)題極大地影響其工作責(zé)任心和積極性。

（二）高職院校的人才流動(dòng)和日常管理受到限制

目前高職院校的人事制度容易造成以下問(wèn)題：一是高職院校選人、進(jìn)人缺少自主性。二是周期過(guò)長(zhǎng)難以滿足學(xué)校用人的需求。三是教師不能自由擇業(yè)，學(xué)校不能自主擇人，人才不能合理流動(dòng)。四是員工在無(wú)重大工作失誤情況下均能保證穩(wěn)定，辭退機(jī)制無(wú)作用，學(xué)校機(jī)構(gòu)臃腫。五是教職工責(zé)任意識(shí)差、缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，整體人力資源難以優(yōu)化，學(xué)校的低效能管理無(wú)法推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。

（三）高職院?？己藱C(jī)制無(wú)法滿足人事管理的需要

公立院校目前的考核方式主要分為兩種：一種是專業(yè)技術(shù)考核，一種是年終工作考核。工作考核以事業(yè)單位考核辦法為依據(jù)，按照優(yōu)秀、合格和不合格定考核等次。年度考核教職員工全年各方面的工作及其成果。但是從教師工作的特殊性出發(fā)，事業(yè)單位考核制度無(wú)法客觀衡量和考核高職院校教師的工作情況。崗位考核的難度加大。高職院校以教師為主，教師考核是考核工作的重點(diǎn)模塊，但從德、能、勤、績(jī)、廉這幾個(gè)方面能否客觀地衡量教師的工作業(yè)績(jī)與能力水平是目前爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。教師工作不同于機(jī)關(guān)單位行政人員工作。用簡(jiǎn)單的量化考核無(wú)法準(zhǔn)確界定高校教師工作的質(zhì)量好壞與能力水平。教師應(yīng)以按聘期考核還是年度考核也是爭(zhēng)議之一。這種考核更多的流于形式而沒(méi)有起到合理管理和規(guī)范的作用。

（四）薪酬與福利制度不能起到工作激勵(lì)的作用

近年來(lái)高職院校在教學(xué)模式、管理機(jī)制等方面有了很大的變化，面對(duì)教師和相關(guān)工作人員工作的調(diào)整，薪酬與福利機(jī)制應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)改革。但是事業(yè)單位性質(zhì)限制了公立高職院校薪酬體制的改革步伐。按照事業(yè)單位管理要求，薪酬體系中的工資發(fā)放渠道、工資標(biāo)準(zhǔn)、工資項(xiàng)目、績(jī)效核算等內(nèi)容必須按照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)，并接受相關(guān)部門(mén)管理和監(jiān)督。此種薪酬體系無(wú)法凸顯學(xué)校管理中的特殊情況，沒(méi)有可根據(jù)自身的狀況進(jìn)行調(diào)整和管理的靈活空間，從而使薪酬凌駕于人事管理之上，不能進(jìn)行有效管理。作為公立高職院校，自行調(diào)整福利的權(quán)利和限度很小，財(cái)務(wù)管理和審計(jì)等事業(yè)單位監(jiān)管制度使得學(xué)校在自身具備經(jīng)濟(jì)能力的情況下也無(wú)法根據(jù)自身情況為職工增加更多的福利。

二、公立高職院校人事管理問(wèn)題難以解決的原因分析

《條例》的出臺(tái)，給學(xué)校人事管理改革帶來(lái)了新的契機(jī)，但是不能從根本上解決問(wèn)題，原因主要在于以下幾點(diǎn)：

（一）管理體制法制化使高職院校身份明確，而權(quán)力與職責(zé)不清導(dǎo)致人事管理沖突

新一輪事業(yè)單位改制把從事公益服務(wù)的事業(yè)單位仍保留為事業(yè)單位性質(zhì)。教育的公益服務(wù)性使公立高職院校的事業(yè)單位性質(zhì)確定無(wú)疑?！稐l例》的出臺(tái)從法律上進(jìn)一步明確了高校事業(yè)單位的地位?！稐l例》中明確規(guī)定了事業(yè)單位的人事管理體制，為事業(yè)單位人事管理提供了有力的法律支撐，但這種支撐對(duì)于高職院校則有成為瓶頸的可能。在《高等教育法》中明確規(guī)定高校人事權(quán)中對(duì)于校長(zhǎng)的任命要接受上級(jí)有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部人事權(quán)全部屬于高校本身。但實(shí)際中高校的自主權(quán)始終沒(méi)有得到明晰。事業(yè)單位管理的各種行政干預(yù)從很多方面給高校的人事自主權(quán)設(shè)置了障礙。因此，事業(yè)單位人事管理體制法制化在一定意義上加劇了高職院校人事自主權(quán)的縮水，加劇政府與學(xué)校之間的人事管理沖突。

（二）事業(yè)單位“身份管理”使高職院?！皪徫还芾怼钡耐七M(jìn)難度加大

《條例》對(duì)崗位管理進(jìn)一步明確了要求，要求在人員選擇上要按照崗位需求進(jìn)行。具體的薪酬管理、崗位考核、崗位定薪、薪酬變化等要形成連貫機(jī)制。要求從形式上能對(duì)高職院校人事管理起到推動(dòng)作用。但是由于教師工作具有很強(qiáng)的靈活性，兼具教育、延展和科研特征。實(shí)時(shí)量化不能客觀反映問(wèn)題，工作的學(xué)術(shù)性和公共性特點(diǎn)也需要高職院校人事管理以長(zhǎng)期聘任為主。教師的鑒別與選拔需要較長(zhǎng)的時(shí)間，教師崗位的選拔和教師評(píng)價(jià)無(wú)法在短期內(nèi)完成。該問(wèn)題是目前高職院校崗位管理改革進(jìn)程中的難關(guān)之一。高職院校工作有較高的知識(shí)密集性、科研性和教學(xué)性特點(diǎn)。教師績(jī)效用簡(jiǎn)單的論文字?jǐn)?shù)或論文發(fā)表篇數(shù)根本不能客觀反映其科研能力和學(xué)術(shù)價(jià)值；教師課時(shí)量不能反映教師在教學(xué)過(guò)程中對(duì)學(xué)生發(fā)展和成長(zhǎng)所起的作用；其論文和項(xiàng)目數(shù)量累加更不能代表教師在相應(yīng)學(xué)科和文化進(jìn)步方面的貢獻(xiàn)程度。

（三）聘任合同制度與事業(yè)單位編制并存增加人事管理難度

隨著高職院校規(guī)模的擴(kuò)大，正式在編人員人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實(shí)際工作人員的需求量，必須要用編外聘用人員緩解用工壓力。編制外用工在高等學(xué)校雖然只是人員需求的一種補(bǔ)充,但是在整個(gè)人力資源數(shù)量上占據(jù)很大比重，關(guān)乎學(xué)校穩(wěn)定和發(fā)展。目前高校編制外用工沒(méi)有獨(dú)立的管理主體，沒(méi)有相應(yīng)資金渠道，法律保障機(jī)制不健全，薪酬確定隨意性大?！稐l例》出臺(tái)起到了進(jìn)一步規(guī)范高校用人行為的作用，對(duì)編制外用工權(quán)益保護(hù)有了相關(guān)的規(guī)定。但這種規(guī)定也只是起著暫時(shí)過(guò)渡的作用，不能作為長(zhǎng)期的保障?，F(xiàn)在高職院校采用的用工形式主要有聘任合同下的人事代理制度、臨時(shí)用工制度和勞務(wù)外包等。編外用工雖然能解決對(duì)人員的需求量問(wèn)題，但是由于不能保障編外用工的待遇和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，不能保障公平與公正。在一定程度上加大了管理難度，并且實(shí)際工作效果也不理想。

（四）薪酬福利制度形式體系上的改變不能從根本上取得實(shí)效

首先因?yàn)槭聵I(yè)單位薪酬制度的穩(wěn)定性，對(duì)高職院校教職工不能進(jìn)行有效及時(shí)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和薪酬激勵(lì)，這直接導(dǎo)致高職院校職工工作效率低下，沒(méi)有積極主動(dòng)性。隨著事業(yè)單位工資的逐步改革，按照事業(yè)單位崗位管理的內(nèi)容要與薪酬掛鉤和按崗定薪的要求，很多高職院校為達(dá)到事業(yè)單位管理的要求，也完成了崗位管理與薪酬相結(jié)合的新薪酬體系建構(gòu)，但實(shí)際上只是形式的變化，對(duì)職工沒(méi)有實(shí)質(zhì)的觸動(dòng)，不能很好地調(diào)動(dòng)教師的工作積極性；相反的，由于這種制度與行政崗位更切合，所以容易導(dǎo)致教師與行政人員的矛盾激化。此外，雖然對(duì)于高職院校職工而言，穩(wěn)定的事業(yè)單位編制帶來(lái)了福利保障的相對(duì)穩(wěn)定，但是目前社會(huì)性福利制度的多元化和水平的逐步提高已使事業(yè)單位福利制度失去優(yōu)勢(shì)。

三、高職院校人事管理推進(jìn)急待解決的問(wèn)題及措施

伴隨著事業(yè)單位改革，高職院校的自主改革也同步進(jìn)行，但是，高職院校整體改革見(jiàn)效甚微。此次《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的頒布又給了高職院校一次改革的契機(jī)，但是能否發(fā)揮《條例》的作用將高職院校人事管理推進(jìn)到新的層面，筆者認(rèn)為單靠一紙條例，作用微乎其微。條例的作用要得以發(fā)揮，需要其它方面的一系列配套政策和措施。其中最亟待解決的問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面。而這幾個(gè)方面正是目前在高職院校中推行《條例》的桎梏所在。

（一）明確院校與政府的關(guān)系中高職院校自主權(quán)的界定是本質(zhì)問(wèn)題

之所以在高職院校自主改革和事業(yè)單位改革的過(guò)程中關(guān)乎高職院校方面的沖突與矛盾不斷出現(xiàn)，最終的問(wèn)題就是高職院校與政府的關(guān)系中高職院校權(quán)力劃分和高職院校自主權(quán)的界定問(wèn)題[1]。這也是爭(zhēng)論已久的問(wèn)題，但是隨著改革的推進(jìn)，如果要推動(dòng)高職院校人事制度改革進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)高職院校自主權(quán)力的地位與權(quán)限必須作出明確的界定，政府與學(xué)校之間權(quán)力分際要明晰，高職院校人事管理權(quán)才能得到規(guī)范?！稐l例》第五條規(guī)定“中央事業(yè)單位人事綜合管理部門(mén)按照現(xiàn)行管理權(quán)限，負(fù)責(zé)全國(guó)事業(yè)單位人事管理的綜合管理和監(jiān)督檢查工作?？h級(jí)以上地方事業(yè)單位人事綜合管理部門(mén)按照現(xiàn)行管理權(quán)限，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)事業(yè)單位人事管理的綜合管理和監(jiān)督檢查工作”。這里所謂的綜合治理與監(jiān)督檢查權(quán)力的限度需進(jìn)一步明確，權(quán)力限度的不明確給行政部門(mén)單邊擴(kuò)大權(quán)力濫用提供了機(jī)會(huì)，與此同時(shí)沒(méi)有明確事業(yè)單位自身的在人事管理上的權(quán)力限度使單位的自主權(quán)無(wú)法保障。高職院校正是由于長(zhǎng)期處在權(quán)力擴(kuò)張與自主權(quán)不明的陰影下，各方面工作都受到了不同程度的影響，其中人事管理影響明顯。只有明確大學(xué)和政府各自的權(quán)力義務(wù)，高職院校才能找到切合的人事改革方向，才會(huì)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，降低由于改革帶來(lái)的沖突與混亂。對(duì)于大學(xué)而言，高職院校自主性的增強(qiáng)是必然趨勢(shì)，高職院校人事制度改革的基本方向就是增強(qiáng)學(xué)校用人的自主權(quán)力。

（二）改革人事監(jiān)管方式和財(cái)政支持與監(jiān)管政策是核心問(wèn)題

鑒于高職院校的事業(yè)單位性質(zhì)，高職院校的人事、財(cái)政都適用事業(yè)單位監(jiān)管方式。但是高職院校的人員性質(zhì)和財(cái)政適用有別于其它事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有針對(duì)性地改革，才能改變目前高職院校的困境。在人事監(jiān)管方式上，應(yīng)逐步進(jìn)行淡化事業(yè)單位編制管理，加強(qiáng)高職院校進(jìn)人的宏觀調(diào)控，支持接納事業(yè)單位編制外用工形式，特別是對(duì)崗位薪酬的宏觀管理，堅(jiān)決杜絕同工不同酬的現(xiàn)象。在制訂學(xué)校各門(mén)類(lèi)人員崗位規(guī)范及知識(shí)結(jié)構(gòu)、聘用標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范考核、選調(diào)、聘用程序等方面進(jìn)行宏觀把關(guān)，具體操作可放給學(xué)校自主運(yùn)作，擴(kuò)大學(xué)校在現(xiàn)有體制環(huán)境下選人用人的話語(yǔ)權(quán)。在財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)管方式上的反映也是高職院校自主權(quán)的一個(gè)內(nèi)容。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式是“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”(1986～2001)以及“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”模式 (2002～至今)，這些模式統(tǒng)稱公式撥款模式，是“面向昨天”的一種撥款方式，它建立在對(duì)過(guò)去學(xué)校運(yùn)行成本的分析基礎(chǔ)之上得出撥款公式，不注重資金的使用效率。財(cái)務(wù)直接控制了高職院校發(fā)展的方方面面，人事管理中的編制外用工報(bào)酬、員工的福利、績(jī)效工資等內(nèi)容都將受到影響。在財(cái)政監(jiān)管方式上也由于高職院校與一般事業(yè)單位工作內(nèi)容的不同而在財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)等方面受到諸多限制。如果能在財(cái)政撥款方面將撥款分成基礎(chǔ)性撥款和績(jī)效撥款兩大塊，在績(jī)效部分給與高職院校更多的自主權(quán)，從而提高高職院校在自身內(nèi)部發(fā)揮績(jī)效調(diào)節(jié)的作用。

（三）規(guī)范用人雙軌制，將編外員工納入人事管理范疇是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

現(xiàn)在高職院校用人制度中普遍是雙軌或多軌制。所謂多軌制是采取聘用制度的多種形式，突破事業(yè)編制的限制，提高效率，靈活用人；它采取新人新制度與老人老辦法，尤其對(duì)新人實(shí)行嚴(yán)格意義上的崗位聘任制度和新的評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)了新教師人才市場(chǎng)的流動(dòng)?！稐l例》中對(duì)于聘任合同的規(guī)定是制度層面，沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分聘任合同的性質(zhì)。但在目前高職院校中除了屬于事業(yè)單位編制的聘任合同和內(nèi)容受到事業(yè)單位人事主管部門(mén)監(jiān)管保障外，其它只受勞動(dòng)法的保障。實(shí)際上雙軌制雖然可以在短期內(nèi)緩解用人壓力，提高工作效率。但人事制度的多頭管理容易引發(fā)新的不公平。因此，將其它合理的聘用形式納入監(jiān)督管理范疇，是保障高職院校用人制度平穩(wěn)過(guò)渡的有效保障。

（四）建立合理科學(xué)的教師崗位分析與評(píng)估體系是解決人事管理的關(guān)鍵問(wèn)題

把“身份管理”轉(zhuǎn)化為崗位管理是事業(yè)單位人事管理的標(biāo)志性改革，對(duì)于高職院校的教師管理有很大的益處。但是高職院校在崗位管理中，無(wú)法制定有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，要確保高職院校人力資源管理能對(duì)學(xué)校整體工作起到高效推動(dòng)作用，必須建立以教師勝任力模型為基礎(chǔ)的崗位分析和教師績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從人力資源管理的角度分析，人與崗位的匹配是指人的資質(zhì)要與崗位對(duì)人的要求相匹配，崗位管理不僅要做到事得其才，還要能才盡其用。因此，要依據(jù)高職院校發(fā)展戰(zhàn)略、工作崗位、組織結(jié)構(gòu)等崗位所需要的特征，通過(guò)崗位分析得出各崗位的能力要求和相關(guān)資質(zhì)水平，建立符合高職院校特點(diǎn)的教師勝任力模型，以此為基礎(chǔ)得出教師能力因子，并根據(jù)教師的能力，進(jìn)行人員選拔、績(jī)效管理和薪酬管理，從而真正實(shí)現(xiàn)對(duì)教師的有效性管理。

（五）建構(gòu)合理的薪酬福利體系和激勵(lì)機(jī)制是人事管理發(fā)揮作用的重點(diǎn)問(wèn)題

研究現(xiàn)有的高職院校人事管理問(wèn)題最難解決的就是教師的工作積極性問(wèn)題，雖然高職院校激勵(lì)體系也在調(diào)整，卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)效果，其原因就在于無(wú)論是薪酬還是福利，都沒(méi)有真正滿足高職院校教師群體的實(shí)質(zhì)需求。高職院校的薪酬和激勵(lì)體系應(yīng)該建立在教師崗位分析的基礎(chǔ)上。同時(shí)，激勵(lì)與福利體系要能突出高職院校教師的職業(yè)需求，除了基本的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，要能讓教師看到職業(yè)發(fā)展的光明前景。政府應(yīng)當(dāng)從高職院校的工作目標(biāo)出發(fā)，給予高職院校更大的自主管理權(quán)利，這樣高職院校才能制定出適合自身發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，真正調(diào)動(dòng)員工的積極性，為高職院校發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

[1]勞凱聲.變革中的教育權(quán)與受教育權(quán)[M].北京：教育科學(xué)出版社，北京，2003.

[2]官風(fēng)華.美國(guó)高等教育撥款模式研究[J].上海高等教育研究，1995(01).

[3]張民選.績(jī)效指標(biāo)體系為何盛行歐美奧[J].高等教育研究，1996(03).