國(guó)有地勘單位改革發(fā)展的制度供給探析——從七里峪金礦資產(chǎn)重組案談起

■楊伯軒

（河南省地礦局發(fā)展研究中心，鄭州 450012）

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》施行以來(lái)，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，在財(cái)政投入的地質(zhì)工作和商業(yè)性礦產(chǎn)勘查項(xiàng)目大幅增加的同時(shí)，一些地勘單位通過(guò)合作辦礦、轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)等途徑取得了一定的經(jīng)營(yíng)收益，顯著改善了地勘單位的生存發(fā)展?fàn)顩r，增加了地勘單位進(jìn)一步改革發(fā)展的信心。但其中也有一些單位相繼受到監(jiān)督部門(mén)的調(diào)查監(jiān)督，有的負(fù)責(zé)人甚至因?yàn)樯嫦訃?guó)有資產(chǎn)流失和私分國(guó)有資產(chǎn)而受到司法追究，給地勘單位的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)很大的負(fù)面影響。某省地勘局地質(zhì)九隊(duì)七里峪金礦資產(chǎn)重組案具有一定的代表性，引起了業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注和熱議。剖析案件發(fā)生的全過(guò)程，固然有地勘單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和資產(chǎn)處置中操作不規(guī)范的問(wèn)題，也與地勘單位在企業(yè)化管理過(guò)程中的制度供給不力關(guān)系密切，暴露出的深層次矛盾，值得行業(yè)管理部門(mén)和地勘單位警醒和反思。

1 七里峪金礦資產(chǎn)重組案的基本情況

七里峪金礦原是2002年由地質(zhì)九隊(duì)和嵩陸縣黃金局下屬企業(yè)分別出資35萬(wàn)元、15萬(wàn)元設(shè)立的小型國(guó)有聯(lián)營(yíng)金礦山，并取得了采礦許可證。2005年，礦區(qū)可開(kāi)采的淺部氧化礦石資源枯竭，雖然縣政府曾協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)氐膰?guó)有黃金公司簽署合作協(xié)議，但合作方認(rèn)為礦區(qū)深部資源不明，合作風(fēng)險(xiǎn)大，一直未按合同履行探礦增儲(chǔ)的約定。2006年下半年礦山開(kāi)采基本停滯，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生困難，急需投入資金開(kāi)展深部資源風(fēng)險(xiǎn)勘查，以增加可采儲(chǔ)量。地質(zhì)九隊(duì)作為事業(yè)單位向礦山投入勘查缺少資金來(lái)源，同時(shí)擔(dān)心投資風(fēng)險(xiǎn)；另一股東黃金局下屬企業(yè)對(duì)深部資源也不看好，表示沒(méi)有能力向礦山再投入，礦山一度處在“繼續(xù)工作缺資金、就此放棄太可惜”的“兩難”境地。2007年春節(jié)后，礦山兩股東單位多次商議引入第三方投入、維持礦山后續(xù)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》精神和上級(jí)“國(guó)退民進(jìn)”的企業(yè)改革要求，省地勘局下發(fā)了《關(guān)于資源性公司組建的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“股權(quán)多元化和職工入股自愿”等建設(shè)原則，要求各單位結(jié)合實(shí)際組建民營(yíng)資本為主的資源類(lèi)公司參股風(fēng)險(xiǎn)勘查。在此背景下，地質(zhì)九隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子研究，建議由地質(zhì)九隊(duì)職工出資組建的山水資源公司入股七里峪金礦，向職工進(jìn)行了宣傳動(dòng)員并經(jīng)隊(duì)職工代表組長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議同意。6月22日，山水資源公司董事會(huì)發(fā)布增資擴(kuò)股《通知》，說(shuō)明擴(kuò)股資金用于包括“投資嵩陸縣七里峪金礦的勘查開(kāi)發(fā)”等投資方向。2007年7月9日，七里峪金礦股東會(huì)協(xié)商決定，同意山水資源公司按礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)格的70%出資110萬(wàn)元受讓金礦約70%的股權(quán)，以期扭轉(zhuǎn)七里峪金礦的資金困難局面。但由于七里峪金礦法定代表人出國(guó)工作等原因，耽擱了五個(gè)多月后直到2007年12月底才辦理工商變更手續(xù)。

在山水資源公司入股七里峪金礦后，重組后的七里峪金礦出資開(kāi)展補(bǔ)充勘查。在2007年10月份確認(rèn)了兩個(gè)新的金礦體，使礦區(qū)的資源量顯著增加。同時(shí)，國(guó)金集團(tuán)、魯金集團(tuán)等特大型企業(yè)相繼參與該地區(qū)的金礦勘查開(kāi)發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使原本并不被看好的七里峪金礦短短半年多時(shí)間實(shí)現(xiàn)了價(jià)值激增。2008年4月，經(jīng)省地勘局辦公會(huì)審議同意，七里峪金礦按評(píng)估價(jià)格轉(zhuǎn)讓57%的股權(quán)給魯金集團(tuán)，轉(zhuǎn)讓款6690萬(wàn)元。收到股權(quán)轉(zhuǎn)讓款后，三家股東單位從賬目上進(jìn)行了收益分割。

2009年2月，山水資源公司收到魯金集團(tuán)的首筆轉(zhuǎn)讓款后，如何處置這大筆資金，地質(zhì)九隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)邢某等隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)感到不好把握，及時(shí)向省地勘局進(jìn)行了匯報(bào)并請(qǐng)示處置意見(jiàn)。當(dāng)時(shí)網(wǎng)上登載了國(guó)務(wù)院國(guó)資委《對(duì)國(guó)有企業(yè)職工持股問(wèn)題的整改意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，局領(lǐng)導(dǎo)指示“待全部款項(xiàng)到賬后，以正式文件向局請(qǐng)示”。邢某向班子成員傳達(dá)了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指示，指令凍結(jié)已到山水資源公司賬上資金。2010年3月后，按照省國(guó)資委關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)職工持股問(wèn)題的文件要求，省地勘局部署對(duì)職工持股問(wèn)題的清理、規(guī)范工作，并組建了局級(jí)國(guó)有地勘公司。2011年2月由國(guó)有公司按原始股本收購(gòu)山水資源公司全部自然人股份，將山水資源公司名下的所有資產(chǎn)收歸國(guó)有。

2 監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)定資產(chǎn)重組中存在的主要問(wèn)題

2011年3月起，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)對(duì)地質(zhì)九隊(duì)七里峪金礦資產(chǎn)重組案立案調(diào)查，2011年底一審法院作出了有罪判決，原隊(duì)長(zhǎng)邢某等三人因私分國(guó)有資產(chǎn)罪分別被處以6個(gè)月至2年的有期徒刑，并處罰金。三被告人均以量刑畸重為由提出上訴，后辦理保釋手續(xù)，等待二審判決。通過(guò)兩級(jí)法院庭審調(diào)查及與辦案人員的交流，監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)定在七里峪資產(chǎn)重組案件中，地質(zhì)九隊(duì)及相關(guān)人員存在以下問(wèn)題：

2.1 山水資源公司入股七里峪金礦前，未對(duì)礦山資產(chǎn)進(jìn)行全面評(píng)估

2007年7月，七里峪金礦股東會(huì)同意山水資源公司出資110萬(wàn)元受讓金礦約70%的股權(quán)時(shí)，未履行國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估程序。主要原因：一是認(rèn)為七里峪金礦礦山規(guī)模小、品位較低、開(kāi)采難度大、施工安全風(fēng)險(xiǎn)較高，其價(jià)值有限。兩股東原來(lái)實(shí)際投資僅50萬(wàn)元，再花錢(qián)請(qǐng)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，周期較長(zhǎng)，還要支付幾萬(wàn)元的評(píng)估費(fèi)用。當(dāng)時(shí)礦山急需資金投入開(kāi)展后續(xù)勘查，若在資產(chǎn)評(píng)估后再引進(jìn)外部資金，操作起來(lái)需要個(gè)過(guò)程，對(duì)生產(chǎn)會(huì)有一定的影響，費(fèi)時(shí)費(fèi)事。二是由于七里峪金礦的主要資產(chǎn)是采礦權(quán)，2006年底在辦理采礦許可證延續(xù)時(shí)，已按國(guó)土資源管理部門(mén)確認(rèn)的評(píng)估結(jié)果交納采礦權(quán)價(jià)款138.07萬(wàn)元。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，評(píng)估結(jié)果從確認(rèn)日2006年11月15日起一年內(nèi)有效?？紤]經(jīng)過(guò)半年多的開(kāi)采，資源量有所減少，粗估剩余資源價(jià)值不足百萬(wàn)元，比較可行。三是認(rèn)為受讓方山水資源公司雖然是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，但全部由地質(zhì)九隊(duì)職工持股，地質(zhì)九隊(duì)對(duì)其按照隊(duì)屬二級(jí)單位管理，本質(zhì)上不同于一般意義上的民營(yíng)企業(yè)。七里峪金礦主要也由地質(zhì)九隊(duì)興辦的，成果當(dāng)歸全隊(duì)職工所有，“自己人”占有“自己的”財(cái)產(chǎn)，吃虧占便宜意義都不大。基于這些樸素的也看似合理的認(rèn)識(shí)，無(wú)論是隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)還是單位資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理人員，均沒(méi)有提出重新進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的問(wèn)題，客觀上違反了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第91號(hào)）、《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第36號(hào)）等法規(guī)規(guī)章，在實(shí)際上混淆了七里峪金礦是國(guó)有資產(chǎn)、山水資源公司是民營(yíng)資本這一事實(shí)。

2.2 在七里峪金礦資產(chǎn)巨額增值后，山水資源公司多占有國(guó)有權(quán)益數(shù)千萬(wàn)元

2007年7月山水資源公司注資七里峪金礦后，隨即開(kāi)展了礦區(qū)深部的風(fēng)險(xiǎn)勘查，通過(guò)探礦坑道施工、深部民采坑道清理及采樣、化驗(yàn)，以及收集鄰區(qū)鉆孔地質(zhì)資料等工作，發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)新的金礦體，礦區(qū)的金資源量增加到9880公斤，并在12月份提交了生產(chǎn)勘查報(bào)告。此后，為辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)性u(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行了采礦權(quán)價(jià)值評(píng)估，評(píng)估價(jià)值達(dá)9537萬(wàn)元。地質(zhì)九隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)考慮山水資源公司“入股風(fēng)險(xiǎn)探礦在先、新發(fā)現(xiàn)資源在后”，12月23日辦理了工商變更手續(xù)，使山水資源公司成為七里峪金礦的法定控股人。2008年4月，地質(zhì)九隊(duì)等三家股東以6690萬(wàn)元的價(jià)格將七里峪金礦57%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給魯金集團(tuán)，魯金集團(tuán)向新公司增資后的注冊(cè)資本為14380萬(wàn)元。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，在明知礦山已實(shí)現(xiàn)巨額增值的情況下，地質(zhì)九隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)仍安排辦理了七里峪金礦的股權(quán)變更手續(xù)，使山水資源公司多享有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益3453萬(wàn)元、多享有新公司的國(guó)有權(quán)益2856萬(wàn)元，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)6310萬(wàn)元。盡管這些收益沒(méi)有向職工派發(fā)，后來(lái)收歸國(guó)有公司所有，但已有3890萬(wàn)元資金到了山水資源公司賬上，存在著流失的巨大風(fēng)險(xiǎn)，地質(zhì)九隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)存在重大過(guò)錯(cuò)。

3 對(duì)案件的反思

案件的查處在地質(zhì)九隊(duì)引發(fā)了強(qiáng)烈震動(dòng)，涉案人員和一些干部職工都感到十分委屈和不解：七里峪金礦是地質(zhì)九隊(duì)職工節(jié)衣縮食擠出資金興辦的，為啥一掙錢(qián)了就成了“國(guó)有資產(chǎn)”？明明是決定入股在先，職工冒著投資風(fēng)險(xiǎn)探到了礦，咋就不能享受風(fēng)險(xiǎn)探礦帶來(lái)的回報(bào)呢？如果找不到礦，投資砸進(jìn)去了，誰(shuí)還會(huì)賠償我們嗎？帶著這些問(wèn)題，涉案人員家屬和隊(duì)上的干部職工紛紛向司法機(jī)關(guān)和政府部門(mén)反映，使司法機(jī)關(guān)對(duì)地勘單位“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”特殊的運(yùn)營(yíng)管理方式有了一些了解。在省高級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)的親自過(guò)問(wèn)下，在羈押10個(gè)月后，二審法院對(duì)涉案人員辦理了保釋手續(xù)，避免繼續(xù)遭受牢獄之苦。

案件的發(fā)生也暴露了地勘單位管理體制的弊端。大多數(shù)地勘單位名義上是財(cái)政全供事業(yè)單位，事實(shí)上是差額撥款事業(yè)單位，需要靠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的不足。為了對(duì)外經(jīng)營(yíng)的需要，在地勘單位內(nèi)部成立了一些地質(zhì)勘查和技術(shù)服務(wù)類(lèi)的公司，有的還進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)多元化的改造，形成了地勘單位事業(yè)和企業(yè)長(zhǎng)期不分、混合運(yùn)行的管理體制。財(cái)政部、國(guó)土資源部《關(guān)于原地質(zhì)礦產(chǎn)部地質(zhì)勘查隊(duì)伍所屬單位財(cái)務(wù)關(guān)系劃歸地方管理的通知》雖然規(guī)定了屬地化管理后的地質(zhì)勘查（地質(zhì)事業(yè)）單位，繼續(xù)執(zhí)行國(guó)家有關(guān)地質(zhì)勘查事業(yè)單位財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，但地勘單位事企不分的傳統(tǒng)管理方式與國(guó)家規(guī)范事業(yè)單位的管理存在制度上的沖突。隨著國(guó)家和各省對(duì)地質(zhì)工作財(cái)政投入的逐年提高、國(guó)家對(duì)事業(yè)單位監(jiān)管力度的增大，地勘單位企業(yè)化運(yùn)行和事業(yè)體制中的矛盾更加凸顯，增加了地勘單位改革探索的政策風(fēng)險(xiǎn)。

一些省份地勘單位的改革實(shí)踐證明，破解地勘單位事企不分難題的關(guān)鍵是，以局為單元，實(shí)行地勘企業(yè)和地勘事業(yè)分開(kāi)運(yùn)行，搭建相互分開(kāi)、相互促進(jìn)的管理架構(gòu)。但在事企分開(kāi)的探索中，進(jìn)入企業(yè)工作的原事業(yè)在編人員的身份如何銜接，地質(zhì)勘查等專(zhuān)業(yè)資質(zhì)如何共享，新成立的國(guó)有地勘企業(yè)如何享受到支持地勘單位發(fā)展的支持政策，地勘企業(yè)發(fā)展后如何“反哺”地勘事業(yè)單位，等等諸多問(wèn)題，不是地勘隊(duì)伍自身能夠決定的，期待著國(guó)土資源管理和相關(guān)部門(mén)有個(gè)明確的“說(shuō)法”。事實(shí)上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》發(fā)布以來(lái)，盡管各級(jí)政府更加重視地質(zhì)工作，地質(zhì)工作的政策環(huán)境有所優(yōu)化，但由于操作層面的“制度空白”，有些支持地質(zhì)找礦和地勘單位改革發(fā)展的政策“被棚架”現(xiàn)象嚴(yán)重，也是地勘單位改革進(jìn)程緩慢的重要原因。例如，《決定》指出“鼓勵(lì)國(guó)有地質(zhì)勘查單位與社會(huì)資本合資、合作，組建礦業(yè)公司或地質(zhì)技術(shù)服務(wù)公司。鼓勵(lì)發(fā)展多種所有制的商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查公司和機(jī)制靈活的找礦企業(yè)?！睂?shí)際上，大多數(shù)地質(zhì)勘查單位為事業(yè)性質(zhì)，按照《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，事業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資，經(jīng)主管部門(mén)審核同意后，需報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批。事業(yè)單位對(duì)外投資收益取得的收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。即使地勘單位與社會(huì)資本合資組建礦業(yè)公司有了盈利，也并不能給地勘單位的發(fā)展帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的利益。事業(yè)單位的制度設(shè)計(jì)決定了地勘單位不能形成有效的收益積累機(jī)制，客觀上制約了地勘單位做大做強(qiáng)。再比如，事業(yè)體制下落實(shí)“逐步建立知識(shí)、技術(shù)、管理等要素按貢獻(xiàn)參與勘查開(kāi)采項(xiàng)目收益分配的新機(jī)制”，如果沒(méi)有政府管理部門(mén)明文規(guī)定，操作不當(dāng)很容易涉嫌私分國(guó)有資產(chǎn)或者擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，面臨法律追究的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著國(guó)家事業(yè)單位分類(lèi)改革的推進(jìn)，這些問(wèn)題已成為制約實(shí)現(xiàn)找礦突破和地勘單位改革發(fā)展的“攔路虎”，躲不過(guò)、繞不開(kāi)，加強(qiáng)找礦突破和地勘單位改革發(fā)展的制度供給勢(shì)在必行。我們的各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和相關(guān)管理者，要有“寧要微詞、不要危機(jī)”的擔(dān)當(dāng)精神，只要是符合現(xiàn)有的法律法規(guī)精神，只要有利于實(shí)現(xiàn)找礦突破和地勘單位改革發(fā)展，就敢于破除陳規(guī)、允許先行先試；要有直面挑戰(zhàn)、敢啃“硬骨頭”的攻堅(jiān)勇氣，以創(chuàng)新的思維，仔細(xì)解剖問(wèn)題，搞好利益調(diào)處，突出戰(zhàn)略重點(diǎn)，建立新的勘查開(kāi)發(fā)利益格局；要有順勢(shì)而為、循序漸進(jìn)的務(wù)實(shí)態(tài)度，設(shè)計(jì)最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)路徑。制度設(shè)計(jì)是行政管理權(quán)力的體現(xiàn)，有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的能量和后果，必須周密部署、審慎對(duì)待。在具體操作中，要廣泛反映民意，多方聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，搞好試點(diǎn)和對(duì)可能出現(xiàn)問(wèn)題的“預(yù)判”，把頂層設(shè)計(jì)與末端治理結(jié)合起來(lái)，把自上而下與自下而上的工作方法結(jié)合起來(lái)，使地質(zhì)找礦中的各要素實(shí)現(xiàn)最佳配置，推進(jìn)地勘單位改革發(fā)展的措施更加有效、更加協(xié)調(diào)一致。

[1]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定[z].北京:國(guó)務(wù)院,2006.

[2]財(cái)政部.事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法[z].北京:財(cái)政部,2006.

[3]國(guó)務(wù)院國(guó)資委.關(guān)于實(shí)施《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)職工持股、投資的意見(jiàn)》有關(guān)問(wèn)題的通知[z].北京:國(guó)務(wù)院國(guó)資委,2009.