對國有地勘單位分類改革的思考與建議——以福建省地勘局為例

■ 林 強(qiáng)

（福建省地勘局，福州 350003）

為了扎實推進(jìn)國有地勘單位的分類改革，筆者以地勘系統(tǒng)改革的親歷者，通過對地勘單位改革的簡要回顧，在分析地勘單位企業(yè)化改革應(yīng)考量的因素基礎(chǔ)上，就其改革走向作一個理性的思考與建議。

1 國有地勘單位改革的簡要回顧

1.1 改革方向探索階段（1985～1994年）

1987年，原地礦部在《地質(zhì)工作體制改革總體構(gòu)想綱要》中首次提出了“地質(zhì)成果商品化、地勘單位企業(yè)化、地質(zhì)工作社會化”的改革嘗試。這既有受經(jīng)濟(jì)體制改革大潮影響下的沖動，也有因地勘費(fèi)銳減為了隊伍生存而被動進(jìn)入市場的無奈。許多地勘單位在完成國家下達(dá)的地質(zhì)任務(wù)的同時，也紛紛涉足商品零售業(yè)、服裝鞋帽業(yè)、飲食業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等與地勘業(yè)毫不相干的行業(yè)，走過了一段漫長的彎路，付出了昂貴的學(xué)費(fèi)。雖然初步學(xué)會了在市場經(jīng)濟(jì)浪潮中搏擊的技能，但客觀地說，由于受原有計劃經(jīng)濟(jì)的影響，再加上對“三化”改革存在認(rèn)識上的分歧，除了地勘職工面向市場的競爭和服務(wù)意識有所增強(qiáng)外，此次改革嘗試未能取得實質(zhì)性進(jìn)展。

1.2 改革方案醞釀階段（1994～1999年）

1994年，隨著時任國務(wù)院總理的朱!基在原地礦部呈報的《關(guān)于地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革》文件上批示：“地質(zhì)隊伍要逐步劃分為‘野戰(zhàn)軍’和‘地方部隊’?！皯?zhàn)軍’吃中央財政，精兵加現(xiàn)代化設(shè)備，承擔(dān)國家戰(zhàn)略任務(wù)；‘地方部隊’要搞多種經(jīng)營，分流人員，逐步走向企業(yè)化”,拉開了地勘單位企業(yè)化改革的序幕。但在此后的5年時間里，由于國家經(jīng)濟(jì)體制改革，地勘系統(tǒng)遭遇了前所未有的困難，地勘事業(yè)發(fā)展陷入了低谷，使得地勘單位的改革由于缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和職工的認(rèn)同而基本處于停滯狀態(tài)。而后，隨著1998年國土資源部的組建，新一屆部領(lǐng)導(dǎo)班子積極著手醞釀地勘隊伍屬地化、組建“野戰(zhàn)軍”、成立中國地調(diào)局等重大改革方案。

1.3 改革政策出臺階段（1999～2011年）

隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》的出臺，截止1999年7月，國土資源部與各省區(qū)完成了地勘單位屬地化交接手續(xù)。此后，為了推進(jìn)地勘單位改革，國務(wù)院辦公廳、國土資源部又相繼下發(fā)了《國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案的通知》、《關(guān)于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于促進(jìn)國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》等。應(yīng)該說地勘單位屬地化后，在地方政府的關(guān)心支持下，特別是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》的出臺，更是迎來了其大發(fā)展的春天！但由于此后暴發(fā)的全國性地勘系統(tǒng)辭職人員要求復(fù)職的浪潮，使得改革再度陷入了“雷聲大點(diǎn)雨小”的尷尬境地。

1.4 改革付諸實施階段（2011年～……）

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的出臺，標(biāo)志著我國地勘單位改革也同步進(jìn)入攻堅克難的實施階段。此后，福建省也據(jù)此頒發(fā)了《福建省分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的實施意見》，并從改革的基本原則和總體目標(biāo)科學(xué)劃分事業(yè)單位類別；推進(jìn)承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營、從事公益服務(wù)三類事業(yè)單位改革；構(gòu)建公益服務(wù)新格局；完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策；組織實施等方面對福建省分類推進(jìn)事業(yè)單位改革進(jìn)行了部署。此外，國土資源部也于日前派工作人員來閩開展地勘單位分類改革專題調(diào)研。從總體上看，對這次所謂的“頂層設(shè)計改革”，各相關(guān)地勘單位并未表現(xiàn)出應(yīng)有的熱情，仍給人一種“剃頭挑子一頭熱”的感覺。

2 地勘產(chǎn)品有別于一般工業(yè)產(chǎn)品的特點(diǎn)

2.1 地勘產(chǎn)品的公益性和商業(yè)性

地勘成果的商品屬性是由地勘工作的性質(zhì)決定的。公益性地質(zhì)工作是以非營利為目的，為全社會服務(wù)的地質(zhì)工作，為社會提供公共產(chǎn)品，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一項基礎(chǔ)工作。商業(yè)性地質(zhì)工作是以市場為導(dǎo)向，以技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價為基礎(chǔ)，實行有償服務(wù)和成果有償轉(zhuǎn)讓的地質(zhì)工作。通常前者具有分享性特點(diǎn)；而后者則具有保密性特點(diǎn)。此外，還有一些涉及國家安全的戰(zhàn)略資源（如鈾礦等）勘查也具有高度的保密性。

2.2 地勘產(chǎn)品使用價值的二重性

一是地勘產(chǎn)品自身的使用價值。它指以一定的精度查明所勘查定范圍內(nèi)客觀地質(zhì)體的性態(tài)。它包括：自然地理條件，礦產(chǎn)賦存狀態(tài)，地質(zhì)構(gòu)造條件，開采選冶條件等。二是地勘產(chǎn)品信源的潛在使用價值。即開礦者更為關(guān)注的不是地勘報告本身，而是是否有礦，品位和規(guī)模如何，能否開采利用，是不是有利可圖，也就是其信源能否滿足用戶需要。該二重性是構(gòu)成地勘產(chǎn)品經(jīng)營風(fēng)險和實現(xiàn)完全商品化的決定因素。

2.3 作為商品交換的不完備性

雖然地勘產(chǎn)品具有商品屬性，即既有價值——因為它凝聚了地質(zhì)工作者的勞動；又有使用價值——因為它能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供資源保障和地質(zhì)信息服務(wù)。但是，并非所有的地勘產(chǎn)品都能進(jìn)行交換。事實上只有少量的、且能滿足特定用戶需求的產(chǎn)品才可能作為商品交換。這不是地勘產(chǎn)品自身的質(zhì)量問題，而是由于地勘工作性質(zhì)和產(chǎn)品特點(diǎn)決定的。因此，地勘產(chǎn)品實質(zhì)上是一種特殊的不完備商品。

2.4 地質(zhì)找礦成果的高風(fēng)險性

有學(xué)者統(tǒng)計過：全球大型礦床、中小型礦床被勘查發(fā)現(xiàn)的成功率分別為1%和8%～10%。即成功勘查發(fā)現(xiàn)的10個礦床是建立在90個不具使用價值的信源基礎(chǔ)上的，這就是礦產(chǎn)勘查的高風(fēng)險性所在。它不可能象工業(yè)生產(chǎn)中將廢、次品的消耗計入成本，并通過商品交換將損失轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。如真要將其計入成本，則可能導(dǎo)致高價格的地勘產(chǎn)品無人問津，故地勘工作的這種風(fēng)險損失補(bǔ)償就主要應(yīng)由國家部分承擔(dān)。

2.5 地勘產(chǎn)品消費(fèi)對象的特定性

由于地勘生產(chǎn)是長周期、高風(fēng)險、高投入的不可重復(fù)單件生產(chǎn)，且其消費(fèi)對象是特定的。這對產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一的地勘單位來講，很難象一般工業(yè)企業(yè)那樣組織批量生產(chǎn)，并采取多元化的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來分散化解風(fēng)險以實現(xiàn)“東方不亮西方亮”的效應(yīng)。因為其生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)很難適應(yīng)一般商品交換所提供的市場環(huán)境，故只有以國家或礦業(yè)集團(tuán)內(nèi)部為用戶才可能將其產(chǎn)品作為準(zhǔn)商品“交換”出去。

3 保留公益性地勘隊伍的必要性

3.1 保留公益性地勘隊伍是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供礦產(chǎn)資源保障的基本前提

福建是礦產(chǎn)資源小省，礦產(chǎn)資源不足一直是制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。特別是隨著海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的全面推進(jìn)，國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源供需矛盾日益突出，為了貫徹落實國家《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要》，增強(qiáng)國有資本對礦產(chǎn)資源的控制力，為海西建設(shè)、福建發(fā)展提供礦產(chǎn)資源保障，就需要保留并建強(qiáng)一支專業(yè)精深的國有地勘隊伍。

3.2 保留公益性地勘隊伍是為國土資源行政管理提供技術(shù)支撐的重要保證

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地質(zhì)工作已從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)地質(zhì)、礦產(chǎn)地質(zhì)、水工環(huán)地質(zhì)向農(nóng)業(yè)地質(zhì)、城市地質(zhì)、生態(tài)地質(zhì)、旅游地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)等領(lǐng)域擴(kuò)展，僅靠國土資源部門現(xiàn)有的技術(shù)力量是難以有效履行其行政管理職能的，必須依托地勘系統(tǒng)的技術(shù)和人才優(yōu)勢。因此，為了更好地履行政府賦予國有地勘單位為國土資源行政管理提供技術(shù)支撐的職責(zé)，就必須保留并加強(qiáng)公益性地勘隊伍建設(shè)。

3.3 保留公益性地勘隊伍是開展公益性地質(zhì)工作的客觀需要

國土資源部在“十二五”期間即將在全國部署并完成120萬km21:5萬區(qū)調(diào)任務(wù)；福建13.6萬km2的海域均尚未開展海洋地質(zhì)調(diào)查；開展臺海油氣研究、臺灣礦產(chǎn)資源潛力評價以及閩臺地學(xué)交流等工作；海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)急需提供全方位的公益性地質(zhì)工作服務(wù)。此外，稀土、鈾礦等涉及國家安全的特殊礦種的勘查工作的有效開展，客觀上也需要保留公益性的國有地勘單位。

3.4 保留公益性地勘隊伍是實施“走出去”戰(zhàn)略的迫切需要

在工業(yè)化進(jìn)程日益加快、礦產(chǎn)資源日趨珍貴的今天，礦產(chǎn)資源已經(jīng)成為制約各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素，世界各國在全球范圍內(nèi)對礦產(chǎn)資源的爭奪也日益激烈。因此，為了貫徹落實礦產(chǎn)勘查開發(fā)“走出去”戰(zhàn)略，更好地利用“兩種資源、兩個市場”，從體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意志、維護(hù)國家資源安全和保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的高度看，保持國有地勘隊伍穩(wěn)定是具有十分重要的現(xiàn)實意義。

3.5 保留公益性地勘隊伍是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求

國有地勘單位曾為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，特別是屬地化以來，它們在地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷適應(yīng)新形勢的要求，主動融入并服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地質(zhì)找礦成效顯著，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，地勘經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，整體實力不斷增強(qiáng)。為此，我們要珍惜今天這來之不易的大好局面，保護(hù)好、發(fā)揮好廣大地勘職工的找礦積極性。這既是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求，也是廣大地勘職工的共同心愿。

4 地勘單位暫不具備全面企業(yè)化的理由

4.1 地勘產(chǎn)品具有不完備的商品屬性，決定了大部分地勘單位是不具備完全企業(yè)化的條件

除少數(shù)不能體現(xiàn)地勘工作主體性質(zhì)和特點(diǎn)的地勘產(chǎn)品可作為商品進(jìn)行交換外，其余大部分地勘產(chǎn)品的商品屬性則具有明顯的不完備性。既然絕大多數(shù)地勘產(chǎn)品不是完備的商品，那么國有地勘單位就不能是完備的企業(yè)。從這個角度講，大部分國有地勘單位是不具備企業(yè)化或完全企業(yè)化的條件。

4.2 地勘產(chǎn)品的特點(diǎn)決定了其不能象一般的工業(yè)產(chǎn)品那樣進(jìn)行交換

除了少量商品屬性發(fā)育完備的地勘產(chǎn)品外，其余的大部分地勘產(chǎn)品是難以進(jìn)行交換的，在客觀上要求應(yīng)由國家作為主體用戶，或由礦業(yè)集團(tuán)內(nèi)部直接引渡到消費(fèi)領(lǐng)域。否則，若將其作為完備商品進(jìn)行交換，無論是在理論上還是在實踐上都將是行不通的，所以說地勘單位起碼在現(xiàn)階段是不具備企業(yè)化后的生存條件。

4.3 地勘單位不可能象工業(yè)企業(yè)那樣組織大規(guī)模的產(chǎn)品生產(chǎn)

地勘單位并非地質(zhì)工廠。地勘產(chǎn)品的單一性和消費(fèi)對象的特定性，決定了其不能象工業(yè)企業(yè)那樣組織批量生產(chǎn)。加之地勘工作專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，使得地勘職工的知識面相對較窄，轉(zhuǎn)產(chǎn)和就業(yè)難度大、成本高。曾經(jīng)轟轟烈烈興辦過多種經(jīng)營企業(yè)的實踐已無情地證明：讓地勘職工從事地勘業(yè)以外的多種經(jīng)營產(chǎn)業(yè)是一個錯誤的選擇！

4.4 國有地勘單位在現(xiàn)階段暫不具備企業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家下?lián)艿乜辟M(fèi)用于地質(zhì)找礦和基礎(chǔ)研究，由國有地勘單位承擔(dān)計劃任務(wù)并將成果無償上交國家，經(jīng)濟(jì)上實行的是報賬核銷制，無法形成完全閉合的利益回報鏈，從而造成其無資金積累，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、底子薄，加之國家又沒有核撥相應(yīng)的資本金，故國有地勘單位在現(xiàn)階段是暫不具備企業(yè)化的條件。

4.5 因政策性原因而導(dǎo)致的隊伍雍腫后果不宜完全由國有地勘單位獨(dú)自承擔(dān)

地勘隊伍在歷史上的三次大規(guī)模擴(kuò)編：一是大躍進(jìn)時期，為了加強(qiáng)地質(zhì)工作，大量地方干部和工人加入地質(zhì)系統(tǒng)；二是1970年前后，地勘系統(tǒng)接納了大量的部隊轉(zhuǎn)業(yè)與復(fù)退軍人；三是20世紀(jì)70年代中后期，地勘系統(tǒng)內(nèi)部子女招工。對這種由于政策性原因而帶來的年齡老化、人才短缺、冗員嚴(yán)重、隊伍雍腫的后果，不應(yīng)該也不能完全由國有地勘單位獨(dú)自承擔(dān)。

4.6 推進(jìn)國有地勘單位企業(yè)化改革的配套政策落實不到位

國家從1999年開始，相繼出臺了一系列旨在推進(jìn)國有地勘單位企業(yè)化改革的配套政策（如礦業(yè)權(quán)、土地、保險、稅收等），但由于其觸動了地方的經(jīng)濟(jì)利益，在實際執(zhí)行過程中困難重重。因此，對地勘單位而言，這些所謂的優(yōu)惠政策猶如“鏡中花，水中月”。

5 國有地勘單位分類改革的建議

5.1 應(yīng)遵循的四項基本要求

國有地勘單位分類改革應(yīng)遵循國家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在全國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革工作座談會上強(qiáng)調(diào)的四項基本要求：一是必須始終堅持以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的；二是必須始終堅持以科學(xué)分類為基礎(chǔ)；三是必須始終堅持以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心；四是必須始終堅持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施的工作方針。

5.2 應(yīng)堅持以促進(jìn)公益性地質(zhì)事業(yè)發(fā)展為目的

2011年，國家頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011-2020年）的通知》。我們應(yīng)以此為契機(jī)，通過改革體制、完善機(jī)制，激發(fā)國有地勘單位活力，促進(jìn)公益性地質(zhì)事業(yè)更好更快發(fā)展，以不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公益性地質(zhì)工作服務(wù)的需求，而不能簡單地減人、減機(jī)構(gòu)、甩包袱，更不能再做讓廣大地質(zhì)工作者感到寒心的事。

5.3 應(yīng)堅持實事求是的原則，不宜搞一刀切

全國30多個省區(qū)情況各異，應(yīng)該分類把握。如內(nèi)蒙古等礦產(chǎn)資源豐富的省區(qū)，其所屬地勘單位擁有大量的礦業(yè)權(quán)和礦山，并具備轉(zhuǎn)企改制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件，可實行企業(yè)化改革；而象福建等一些礦產(chǎn)資源稟賦低的省份，其地勘單位不具備企業(yè)化的條件，但卻可以在公益性廣義地質(zhì)工作中大有作為。若對地勘單位盲目地實行一刀切的改革，勢必造成改革的失敗或流產(chǎn)。

5.4 清理現(xiàn)有的地勘單位，整合轄區(qū)內(nèi)的地勘隊伍

如目前福建省的國有地勘隊伍有：省國土廳、省地勘局、省煤田局、冶金二局等單位的所屬隊伍，總計職工約1.5萬人（其中在職職工約7000人）。其主要問題是：機(jī)構(gòu)分散、職能重疊、布局不合理，且公益性地質(zhì)任務(wù)不飽滿。為此，建議對全省的地勘隊伍進(jìn)行整合，在適度壓縮現(xiàn)有規(guī)模的基礎(chǔ)上，建立起基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的公益性地質(zhì)服務(wù)體系。

5.5 必須始終堅持以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心

雖然地勘產(chǎn)品是一種不完備的商品，但是地勘工作仍然需要引進(jìn)市場競爭機(jī)制。如果沒有商品交換這個舞臺，那么地勘工作就不可能是一種產(chǎn)業(yè)，所以必須建立和培育符合地質(zhì)成果生產(chǎn)和交換的市場體系。尤其是要著力在管理方式、人事制度、收入分配、財政保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行積極探索，并逐步建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的地質(zhì)工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

5.6 科學(xué)分類，合理定位

根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等，再綜合考慮地質(zhì)工作的性質(zhì)和以往改革的實踐，對少數(shù)不能或不宜由市場配置資源的國有地勘單位，劃入公益一類；對其它大多數(shù)可部分由市場配置資源的國有地勘單位，可劃入公益二類；而對極少數(shù)市場化程度高的地勘單位則可實行企業(yè)化改革。這樣，既可保持地勘隊伍的穩(wěn)定，也可激發(fā)地勘單位的活力，同時又能起到商業(yè)性地質(zhì)工作反哺公益性地質(zhì)工作投入不足的作用。

綜上所述，于情于理現(xiàn)階段地勘單位都不具備完全企業(yè)化的條件。因此，較可行的做法是在對各省區(qū)地勘單位進(jìn)行全面摸底的基礎(chǔ)上，再根據(jù)其轄區(qū)內(nèi)地質(zhì)工作的發(fā)展需要，提出分類改革的具體實施方案，分期分批逐步推進(jìn)，通過逐年調(diào)整與控制，以實現(xiàn)改革的終極目標(biāo)：布局合理，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，規(guī)模適度，運(yùn)行高效，服務(wù)優(yōu)先，專業(yè)精深的國有地勘隊伍。

[1]王金山.地質(zhì)勘查工作的性質(zhì)、特點(diǎn)與管理體制改革設(shè)想[J].河北地質(zhì)學(xué)院學(xué)報,1992,15(1):19—25.