構建科學合理的失地農民權益保障體系——基于多維度研究的理性與實證思考

■ 陳海霞

（呂梁學院思政部，山西 離石 033000）

當前，工業(yè)化、城市化發(fā)展的腳步已經勢不可當，并將成為我國未來較長時期經濟社會發(fā)展的主旋律。在這一過程中，必將伴隨著越來越多的農用地轉為非農用地、農民集體所有的土地被國家征收和征用，越來越多的農民失去土地而成為失地農民。農民失地并不可怕，可怕的是沒有對失地農民進行有效的社會保障。

1 失地農民權益保障問題的法律缺失

1.1 我國憲法關于失地農民權益的相關規(guī)定

《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定，公民的合法私有財產不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民私有財產實行征收或者征用并給予補償。《憲法》第三十三條規(guī)定，公民在法律面前一律平等。

毫無疑問，失地農民的合法私有財產同樣不受侵犯。但是，憲法同時也規(guī)定，國家依法可以征收或征用農民的私有財產并給予補償。依照法理，這種國家補償應當是一種等價補償，這里的等價也應當是指市場價而非計劃價。事實上，我國現(xiàn)行的征地補償制度運用的是計劃價而非市場價。這種制度設計與現(xiàn)代法理的基本精神不符，是現(xiàn)行法律關于失地農民權益保障問題規(guī)定的嚴重缺失。

1.2 相關部門法關于失地農民權益的具體規(guī)定

《土地管理法》不少條款對失地農民的土地財產權益作出相關具體規(guī)定，但均未突破憲法規(guī)定的范圍。其中，第二條與第八條規(guī)定內容的文字表述幾乎與憲法規(guī)定內容的文字表述完全一樣，僅僅多出兩個字“市區(qū)”。該法應當規(guī)定農民使用的土地被征收或征用時按市場價補償，卻作出“按原用途補償”的規(guī)定，使得失地農民無權分享農業(yè)用地和工業(yè)用地、城市建設用地間級差地租所形成的巨大利潤。雖然法律規(guī)定，國務院可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準，但是事實上，國務院很少運用這一權力。

《農業(yè)法》第三、七、七十一條僅僅規(guī)定了農業(yè)與農民的地位及失地農民的土地被征后的受償權益，并規(guī)定任何單位和個人不得截留、挪用征地補償費用。該法更多關注的是農業(yè)與農民的地位及農民的土地承包權利，對于失地農民權益保障問題很少提及。第七十一條雖然有所涉及，但遠遠不能滿足失地農民權益保障問題的現(xiàn)實需要。

《農村土地承包法》第二十、三十二條規(guī)定了土地承包的期限及土地承包經營流轉的權利。耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年。土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。該法是農民在失地之前賴以生存的最重要法律，但它關注的卻僅僅是未失地農民，而不是失地農民，對于失地農民權益保障問題根本沒有提及。

《城市房地產管理法》第九條規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。該法的側重點在于失地農民失地之后的土地使用問題，而不是失地農民權益保障問題。

《物權法》第四十二、四十七、五十八、六十條及第十一章各條亦對憲法規(guī)定的失地農民財產權益、失地農民對農村集體所有的土地的承包經營權和流轉權作出進一步的規(guī)定。該法首次確認土地承包經營權為農民的用益物權，這為保護失地農民承包地權益奠定了法律基礎。同時，該法也確認宅基地使用權為用益物權（僅包括占有權和使用權），這對于界定和保護失地農民的宅基地使用權是一個歷史性的突破，但是，該法沒有提及失地農民的宅基地使用權應當包括收益的權利，及宅基地使用權的排他性。

2 失地農民權益保障問題的理論分析

2.1 基于法學層面的剖析

法是國家行為的準則，是全體國民利益和意志的體現(xiàn)。失地農民作為我國工業(yè)化、城市化進程中的衍生品，他們的權益理應受到社會關注，理應得到國家保障。故而，在法理的思辯中，在法學的研究中，在法律的制定中，應當更多地關注失地農民權益保障。

在我國的產權法律制度中，國有土地和集體土地是“同地不同權”，農民集體所有的土地是天生的殘疾兒，農民集體并不享有完全物權，并不擁有對土地的處分權。比如在當前的征地制度下，集體建設用地不能直接流轉用于城市建設，這是我國法律賦予集體土地所有權的一種原本就殘缺的產權安排。我國各地的“小產權房”就是集體建設用地入市的實例，但是，這些集體建設用地入市事實已經處于“承認于法無據(jù)，消除成本過高”的尷尬地位。好在中共十七屆三中全會已經提出：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。”這宣示了我國土地制度改革的未來方向，這也極有可能會減少失地農民的數(shù)量，也將極大地推動失地農民權益的保障。

2.2 基于社會學層面的剖析

我國是世界上典型的人多地少國家，保護耕地和控制人口增長一直是我國的基本國策。今天的13.47億人口是天文數(shù)字，而未來20年將出現(xiàn)的近1億失地農民同樣也是天文數(shù)字。要保持中國經濟的可持續(xù)增長，就必須保證中國社會的和諧穩(wěn)定，保證中國人民有一個良好的生存環(huán)境和生活空間。保障失地農民權益問題是保證中國社會和諧穩(wěn)定的重要組成部分。利益的無故損害，弱勢群體的社會地位，使得失地農民不可能以陽光和燦爛的心態(tài)去擁抱世界，尤其在遇到政治經濟的新變故時，他們難免會成為社會和諧發(fā)展的異己力量，諸多社會矛盾和問題可能由此而生。

失地農民是人類社會發(fā)展史上必然會出現(xiàn)的弱勢群體。無論是始于英國的“圈地運動”，還是我國在城市化進程中不可缺少的“征地行為”，社會各階層為了生存而進行博弈的必然結果是農民失去土地。但是，中國的農民失地的本質根源卻在于土地制度。正如有的學者所言，“中國的土地法律制度，完全有別于當今世界其他任何一個國家的土地制度模式。甚至可以說：中國的土地法律制度，是目前其他國家土地法律制度模式都無法包容的獨特制度?！边@樣的社會制度模式下，失地農民的權益難以得到真正保障，而要切實保障失地農民的權益就必須在社會制度方面進行重新設計。

2.3 基于政治經濟學層面的剖析

《憲法》序言中指出，社會主義的建設事業(yè)必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量。《憲法》第一條規(guī)定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。但目前，中國的城鄉(xiāng)關系、工農關系，不同程度正在經歷著深刻的變化，城鄉(xiāng)差別越來越明顯。2003年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入8472元，農村居民人均純收入2622元。2011年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元，農村居民人均純收入6977元。從2003年至2011年中國經濟騰飛的8年時間里，表面上看起來，城市居民人均可支配收入增長了2.57倍，而農村居民人均純收入增長了2.66倍。但是，2003年城鄉(xiāng)居民間收入差距為5850元，而2011年城鄉(xiāng)居民間收入差距卻為14833元。很明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步擴大。

更為關鍵的問題是，伴隨著中國城市化建設的加速推進，城市住房和非農業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農業(yè)土地轉化為城市用地，導致失地農民大批量出現(xiàn)。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝。按照占用耕地面積估算，屆時，我國的失地農民將超過1億人。龐大的失地農民數(shù)量將進一步拉大城鄉(xiāng)差距，成為中國經濟可持續(xù)增長的重要阻礙因素。為了扭轉城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢，中央決策統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，把“三農問題”列為重中之重，而失地農民權益保障必將是有效縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要途徑。

3 失地農民權益保障問題的實證分析

3.1 國外關于失地農民權益保障的相關實踐

全球范圍內大多數(shù)國家和地區(qū)都把征地的目的限定在公共利益上。德國基本法第14條第2款中規(guī)定：“財產之征收，必須基于公共利益，始得為之?！比毡緫椃ǖ谌碌?9條規(guī)定：“財產所有權不得侵犯，財產之內容必須符合于公共利益，在公平補償之下，得收用之?！睘榱朔乐箛艺鞯貦嗔Φ臑E用，世界上許多國家和地區(qū)還在本國法律規(guī)定中對公共利益項目作了詳細的列舉。除此之外，不少國家還非常重視失地農民的教育和就業(yè)職業(yè)培訓，以此方法來發(fā)揮非物質性的社會保障對現(xiàn)代化的重要作用。在美國的許多州，失地農民如果向政府申請救濟，政府部門首先會問申請者是否愿意接受就業(yè)職業(yè)技能培訓，以此來緩解失地農民失業(yè)問題，這成為美國社會保障不可缺少的重要組成部分。

3.2 我國關于失地農民權益保障的社會實踐

為了切實保障失地農民權益，我國各地方政府想盡千方百計，各顯神通。比較典型的有“土地換社保”、“宅基地換房產”、“留用地開發(fā)”等等。21世紀初，北京、江蘇、四川、浙江等地相繼開始了“土地換社保”的做法，即統(tǒng)籌征地補償費與土地出讓金，為失地農民建立社會養(yǎng)老保障。這種做法是將以往一次性的現(xiàn)金補償方式轉變?yōu)殚L期可持續(xù)的養(yǎng)老保險方式，這對于失地農民安享晚年具有重要意義。其缺點是失地農民自費比例太高，政府投入比例太低?！罢負Q房”是指政府或開發(fā)商在集中的區(qū)域內修建住宅統(tǒng)一安排拆遷農民（失地農民），結合農民原住房面積大小、人口多少、房屋結構及新舊程度等因素確定房屋面積及雙方補差金額。天津市華明鎮(zhèn)的“宅基地換房”搞得比較成功。但是，也存在不少問題，如宅基地換房過程中補償不足，失地農民參與度低，失地農民社會保障措施不夠完善?！傲粲玫亻_發(fā)”在杭州、寧波等地開展的比較成熟。蘇州、北京、廣東等地區(qū)的一些村集體利用留用地開發(fā)商業(yè)或工業(yè)，也取得了很好的效果，不僅增強了集體經濟實力，而且為失地農民提供了長期穩(wěn)定的收入。

3.3 山西關于失地農民權益保障的積極實踐

山西屬于中部內陸省份，自古以來崇尚禮儀，思想觀念比較保守，也曾因“農業(yè)學大寨”而聞名于世。改革開放以來，山西也逐步融入城市化和現(xiàn)代化發(fā)展的時代潮流。近些年來，山西省內的征地數(shù)量大增，失地農民與日俱增。2005年10月18日，山西省人民政府令第182號《山西征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》公布，省內各地的征地補償據(jù)此執(zhí)行。遺憾的是，各地在發(fā)展經濟、擴張城市的過程中，因征地而引發(fā)的社會矛盾越聚越多。例如，呂梁市近年來經濟發(fā)展很快，成為山西省名列前茅的地市，城區(qū)擴張步伐加速，農地被征收或征用情況也較為嚴重。離石東城區(qū)開發(fā)、北城區(qū)擴張作為呂梁市主城區(qū)發(fā)展的橋頭堡，引發(fā)出不少失地農民與政府或開發(fā)商之間的糾紛與矛盾。究其原因，無非就是失地農民權益保障問題。

在近三年的農用地被征收或征用中，信義鎮(zhèn)成為離石區(qū)被征地最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，該鎮(zhèn)被征地數(shù)量達6000多畝，其中有工業(yè)園區(qū)占地、高速公路占地等。工業(yè)園區(qū)占地均為平地，補償費較高，有的每畝8萬元、有的每畝6萬元；高速公路占地均為山地，補償費較低，其補償標準由省級有關部門確定，分為三類，一類為每畝5萬多元，二類為每畝3萬多元，三類為每畝1萬多元。這些補償行為，山西省內各級政府部門均本著最大限度保障失地農民權益的原則力爭上限補償，但還是遠遠不能滿足失地農民的愿望。由此可見，山西失地農民權益保障問題任重而道遠。此外，山西省率先于2012年8月30日和2012年9月11日相繼成立山西省就業(yè)服務局、山西省社保局，山西省的失地農民權益有望得以進一步加強。

4 失地農民權益保障問題的制度建設

4.1 進一步完善現(xiàn)行土地相關法律制度

《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但是，法律法規(guī)卻沒有進一步明確限定“公共利益”的范圍和判斷標準，對于“公共利益”的解釋成為有關職能部門和主要行政領導自由裁量的權力。為了切實保障失地農民的權益就必須進一步完善現(xiàn)行土地相關法律制度。及時修訂《土地管理法》及《土地管理法實施條例》，運用列舉式的方法對公共利益的用地范圍和標準做出明確具體規(guī)定。被征地的補償標準也應當實行同步的市場價格，農民集體所有的土地享有與國有土地相同的權益等內容，也應當列為修訂范圍。對《農業(yè)法》和《農村土地承包法》、《物權法》也要做出修訂，對農民的土地財產權益問題進一步明確，將農民對自己所承包土地的處分權做出具體規(guī)定，使其對集體土地的使用權屬形成完整的使用權利。把《城市房地產管理法》修改為《房地產管理法》，要對農民宅基地上建設的住宅、全國各地的小產權房允許上市交易等內容加以法律規(guī)定。要允許農村建設用地開發(fā)房地產，該房產可以擁有自己的“五證兩書”，農村建設用地還可以通過招標、拍賣、掛牌及協(xié)議等方式上市交易。

4.2 納入全國統(tǒng)一的社會保險制度之中

失地農民權益保障問題很多，但最核心且必須多加關注的問題就是社會保險問題。我國目前的社會保險制度還遠遠沒有完善，還遠遠不能滿足全體國民的實際需要。國家長期以來實行的重工輕農經濟發(fā)展策略，極大地傷害了農民利益，也造成了失地農民權益的損害。要充分利用社會保險制度正在逐步完善的契機，積極推進社會保險內容的改革，把包括失地農民在內的農民的社會保險問題與城市居民的社會保險問題同等對待，形成“同民同權”。具體而言，無論是失地農民，還是產業(yè)工人或是城鎮(zhèn)居民等，在交納并享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等五大保險的時候，應當按同一標準執(zhí)行，至少在同一地方應當如此。同時，在現(xiàn)有的社會保險運作基礎上，要逐步形成全國統(tǒng)一的社會保險制度。

4.3 建立失地農民權益保障專門機構

建國之后，我國就把過去引領農民革命的農會這一保障農民權益的組織取消了，這顯然與我國的現(xiàn)實國情有關。從我國的基本國情來看，工農聯(lián)盟是我國政權的基礎，但工人有工會，而農民卻沒有農會。從另一個角度講，婦女、青年、兒童、殘疾人等都有自己的權益保障組織，唯獨農民這一中國社會最大的群體卻沒有自己的權益保障專門機構。未來的中國，將是一個市民社會，是一個小政府大社會的國家，社會各階層、各群體的權益需要他們自己來維護。失地農民這一新的弱勢群體脫胎于農民群體，在經濟上處于整個社會各階層中的底層，其基本權益的保障更是難上加難。雖然說，成立農會并不能使得失地農民權益保障問題立竿見影得到解決，但是至少可以喚起農民群體對自身權益的關注。故而，重新成立農會已經成為維護農民權益、維護失地農民權益的必由之路。

4.4 建立失地農民權益保障法庭

我國是一個社會主義的法治國家，國家依靠法律來維護公民的合法權益，法律依靠國家機關來執(zhí)行，而法院則是維護公民合法權益的最后保障機關。失地農民已經逐漸成為數(shù)量巨大的社會弱勢群體，他們的權益保障問題事關整個社會的和諧穩(wěn)定和長治久安。因此，保障失地農民的權益勢在必行，成立失地農民權益保障法庭成為效果最為明顯的不二選擇。筆者建議，從最高人民法院到基層人民法院都要建立相應的專門法庭來確保失地農民權益。

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