農(nóng)村基層民主的創(chuàng)新路徑探微

朱麥囤

（鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)濱河辦事處，河南鄭州450000）

一、民主監(jiān)督是農(nóng)村基層民主的核心問題

我國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)行村民自治以來，所取得的成就曾經(jīng)引起了海內(nèi)外的廣泛關(guān)注。但是，時(shí)至今日，農(nóng)村基層民主仍然沒有擺脫諸多困境，諸如村委會(huì)選舉亂象，兩委關(guān)系緊張，村組干部侵害村民利益等。并且，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，越是利益糾結(jié)的地方，矛盾越多，問題越突出，民主的呼聲越高。出現(xiàn)這些問題的原因很多，而民主監(jiān)督缺失是普遍現(xiàn)象，尤其是制度化的民主監(jiān)督不到位，對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行缺乏必要的制約和制衡，民主監(jiān)督中的“民”的主體地位、主體作用難以體現(xiàn)，民主監(jiān)督?jīng)]有形成“不越雷池一步”的威懾力量，民眾的訴求和利益得不到表達(dá)與保障。由于制度化民主監(jiān)督的缺失，民主就會(huì)形同虛設(shè)而名存實(shí)亡，最終陷入困境。

民主監(jiān)督在推進(jìn)基層民主政治中的意義和作用是明顯的，因此受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的普遍重視。但是認(rèn)真分析一下會(huì)發(fā)現(xiàn)，一些地方的民主監(jiān)督是外加式、注入式、標(biāo)簽式的監(jiān)督，中看不中用，治標(biāo)不治本，造成民主監(jiān)督主體錯(cuò)位，缺乏來自于“民”的內(nèi)生動(dòng)力。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村情民意小報(bào)、明白墻、公開欄等，常常是“長(zhǎng)官意志”的體現(xiàn)，是領(lǐng)導(dǎo)們（包括村組干部）炫耀政績(jī)的“人造盆景”，民主監(jiān)督在這里走了調(diào)變了味。民主監(jiān)督中的“民”，主體地位顯現(xiàn)不足，而官的影響揮之不去。

民主是由民做主，不是為民做主。在民主監(jiān)督中，要體現(xiàn)群眾這個(gè)“民”的主體地位，政府的領(lǐng)導(dǎo)是引導(dǎo)而不是主導(dǎo)，是創(chuàng)造條件讓民主監(jiān)督更具活力。民主監(jiān)督需要激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，才可能有力、有效，也才能形成制衡、制約的威懾力量，而由群眾所形成的民主監(jiān)督的主體力量來自于民，因而具有和基層群眾同呼吸共命運(yùn)的內(nèi)在聯(lián)系和價(jià)值認(rèn)同。民主監(jiān)督不能期望權(quán)力運(yùn)作中的良心發(fā)現(xiàn)，不能寄希望于當(dāng)權(quán)者的自我道德約束，要以監(jiān)督所形成的剛性力量成為公權(quán)力運(yùn)行中公平公正意義上的制衡和制約，以監(jiān)督推進(jìn)民主，以民主推進(jìn)監(jiān)督。

有了以“民”為主體的民主監(jiān)督，還必須建立制度化的民主監(jiān)督的體制、機(jī)制，沒有制度化的民主監(jiān)督，民主監(jiān)督就沒有一定之規(guī)，就可能成為監(jiān)督者的隨心所欲，民主監(jiān)督的力量和作用就要大打折扣。民主監(jiān)督要有制度保障，要有機(jī)制活力，不能流于形式，不能搞官樣文章，不能曇花一現(xiàn)，不能成為新的權(quán)力工具，成為個(gè)別人手中的特權(quán)，要防止民主監(jiān)督異化、固化為新的特權(quán)。這就是民主監(jiān)督推進(jìn)民主的制度性選擇問題。

民主監(jiān)督推進(jìn)民主的制度性選擇，就是按照民主的原則、民主的要求，建立規(guī)范化、制度化的民主監(jiān)督的體制和機(jī)制，讓民主監(jiān)督在規(guī)范化、制度化的軌道上運(yùn)行。這包括民主監(jiān)督的組織形式、運(yùn)行方式、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法等。如果能夠?qū)⒁?guī)范化、制度化的民主監(jiān)督上升到法律層面，成為國(guó)家意志，將民主監(jiān)督的制度性選擇以法制的形式規(guī)定下來，民主監(jiān)督就具有了法律意義上的全新解釋，就具有了法律效力，就會(huì)更加有力地推進(jìn)基層民主政治的進(jìn)程。

二、家庭聯(lián)戶代表制度是農(nóng)村基層民主的現(xiàn)實(shí)選擇

家庭聯(lián)戶代表制度，充分利用鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)資源，不僅創(chuàng)新了村民選舉制度，而且使農(nóng)村民主管理、民主決策和民主監(jiān)督得到落實(shí)。

1.家庭聯(lián)戶代表制度的做法。第一，選舉農(nóng)村家庭代表和聯(lián)戶代表。選舉農(nóng)村家庭代表和聯(lián)戶代表，建立“一戶一代表，十戶一聯(lián)合”新型管理體系。每個(gè)家庭推薦一名18歲以上的家庭成員作為家庭代表，代表全家參與聯(lián)戶和村組事項(xiàng)的決議，負(fù)責(zé)“上通下達(dá)”及對(duì)家庭成員的教育管理；每10家農(nóng)戶再組成一個(gè)聯(lián)合體，通過民主選舉、村組把關(guān)，從10名家庭代表中推選一名聯(lián)戶代表，由鎮(zhèn)政府審核并頒發(fā)聘任證書后，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，義務(wù)參與村組各項(xiàng)事務(wù)的決策和管理，負(fù)責(zé)所聯(lián)系10戶村民的“上通下達(dá)”和教育管理。聯(lián)戶代表任期3年，任滿重新選舉，可連選連任。第二，組建村民組委會(huì)。以村民組為單位，由聯(lián)戶代表與村民組長(zhǎng)組成組委會(huì)，共同管理村民組重大事務(wù)，對(duì)村民組的財(cái)務(wù)收支、款物發(fā)放、土地分包轉(zhuǎn)讓等享有知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和決策權(quán)。通過召開組委會(huì)，廣泛收集民意，及時(shí)準(zhǔn)確地向村委會(huì)提出意見和建議，做到小事不出組，大事不出村。同時(shí)，在組委會(huì)的帶領(lǐng)下，各聯(lián)戶代表積極帶領(lǐng)聯(lián)戶群眾，組建各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體，共同發(fā)展。第三，成立村民監(jiān)督委員會(huì)。按照10：1的比例從聯(lián)戶代表中選舉產(chǎn)生村民監(jiān)督員，組成村民監(jiān)督委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)委會(huì)”），作為聯(lián)戶代表全體會(huì)議的補(bǔ)充形式和常設(shè)機(jī)構(gòu)。監(jiān)委會(huì)成員任期3年，其職責(zé)：一是對(duì)村委會(huì)工作進(jìn)行日常監(jiān)督，并將監(jiān)督情況向聯(lián)戶代表會(huì)議報(bào)告；二是全面監(jiān)督村組財(cái)務(wù)收支情況，村組財(cái)務(wù)重大收支項(xiàng)目事前必須征求監(jiān)委會(huì)意見，事中接受監(jiān)委會(huì)監(jiān)督，事后接受監(jiān)委會(huì)審核，未經(jīng)監(jiān)委會(huì)審核合格的支出項(xiàng)目不能入賬；三是對(duì)于重要村務(wù)，如征地、拆遷、村民待遇、戶籍管理、重大經(jīng)濟(jì)合同等，村兩委必須在征求監(jiān)委會(huì)意見后，再提交聯(lián)戶代表全體會(huì)議表決。為了保證監(jiān)委會(huì)成員工作履行職責(zé)，規(guī)定監(jiān)委會(huì)成員不得由村組干部及其配偶、親屬擔(dān)任；監(jiān)委會(huì)主任由監(jiān)委會(huì)成員輪值，輪值期限為一個(gè)月，輪值期間，監(jiān)委會(huì)主任對(duì)監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)委會(huì)把村民最關(guān)心的問題及時(shí)反映到村兩委和鎮(zhèn)政府，同時(shí)把鎮(zhèn)政府、村兩委的工作思路及時(shí)反饋給村民，使村民監(jiān)督村務(wù)的權(quán)利得到有效落實(shí)。在村級(jí)財(cái)務(wù)管理中，收入、支出必須有當(dāng)月監(jiān)委會(huì)輪值主任簽字并加蓋監(jiān)委會(huì)公章和村支書、村主任同時(shí)簽字，并且記賬權(quán)、簽字權(quán)、保管權(quán)相互監(jiān)督，即一印把關(guān)，二筆簽字，三權(quán)監(jiān)督。家庭聯(lián)戶代表制度，從最基本的家庭開始，通過選舉家庭代表、聯(lián)戶代表，組成組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)、村民代表大會(huì)，建立了“家庭聯(lián)戶代表三會(huì)制”這一制度架構(gòu)，形成了村支部領(lǐng)導(dǎo)決策、村委會(huì)執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，相互制衡、相互監(jiān)督、相互支持的工作體制。同時(shí)，形成了鎮(zhèn)——村——組——聯(lián)戶代表——家庭代表的聯(lián)動(dòng)和無(wú)斷層管理體制，使農(nóng)民群眾行使民主權(quán)利的內(nèi)容更加具體，方式更具操作性。

2.實(shí)行家庭聯(lián)戶代表制度的經(jīng)驗(yàn)。第一，從民主監(jiān)督的意義上來說，家庭聯(lián)戶代表制度為民主監(jiān)督的實(shí)施提供了制度平臺(tái)，建立了廣大農(nóng)民群眾依法直接行使民主權(quán)利的有效載體?，F(xiàn)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制下，農(nóng)民以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主，越來越多的農(nóng)民群眾擺脫了土地的束縛，從事加工業(yè)、服務(wù)業(yè)或外出打工，經(jīng)營(yíng)方式自由、分散，不易組織、不便集中。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，廣大農(nóng)民群眾的民主意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，參與民主政治生活的積極性明顯提高。因此，實(shí)現(xiàn)民主自治、發(fā)展基層民主，迫切需要建立和完善廣大農(nóng)民群眾依法直接行使民主權(quán)利的有效形式。實(shí)踐證明，通過推舉家庭代表和聯(lián)戶代表，建立組委會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)，使推進(jìn)村民自治和發(fā)展基層民主的原則要求有了具體的實(shí)現(xiàn)形式，成為分散經(jīng)營(yíng)體制下農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利的有效載體，使廣大農(nóng)民群眾的利益得到了保障，訴求得到了表達(dá)，參與公共事務(wù)管理的愿望得到了實(shí)現(xiàn)，從而適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也破解了農(nóng)民組織難、民主實(shí)施難、村務(wù)監(jiān)督難等現(xiàn)實(shí)問題。第二，設(shè)立組委會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村組事務(wù)實(shí)施全過程監(jiān)督，是從制度和機(jī)制層面上對(duì)村組干部權(quán)力進(jìn)行分權(quán)制衡的有效形式。組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)在制度設(shè)計(jì)上是由全體聯(lián)戶代表直接民主選舉產(chǎn)生，直接對(duì)全體聯(lián)戶代表負(fù)責(zé)，而不是對(duì)村民組長(zhǎng)、村委會(huì)負(fù)責(zé)，這個(gè)定位決定了組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)成員事事都要為村里大多數(shù)村民利益著想。同時(shí)，組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)對(duì)村組事務(wù)進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、啟動(dòng)糾錯(cuò)系統(tǒng)，從制度和機(jī)制上促使村干部不敢、不能濫用職權(quán)。一是改變了基層政權(quán)運(yùn)行中的政治生態(tài)。由于民選聯(lián)戶代表的加入，改變了村民小組由少數(shù)幾個(gè)人，特別是組長(zhǎng)一人說了算的局面，使組委會(huì)的權(quán)力運(yùn)行有了更堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，村民組長(zhǎng)官小權(quán)力大的局面得以打破。而監(jiān)委會(huì)是獨(dú)立于村委會(huì)之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在村級(jí)權(quán)力運(yùn)行中起到了制衡作用，形成了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)決策，村委會(huì)落實(shí)執(zhí)行，監(jiān)委會(huì)監(jiān)督制約的“三駕馬車”。二是民主的力量進(jìn)入村組權(quán)力運(yùn)行的“發(fā)聲系統(tǒng)”。在當(dāng)前農(nóng)村村級(jí)組織架構(gòu)下，如何從制度和機(jī)制層面，發(fā)展基層民主，保障人民群眾享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，是農(nóng)村改革和發(fā)展所面臨的重大問題。組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)的建立，創(chuàng)新了基層社會(huì)管理的形式，有效地實(shí)現(xiàn)了民主監(jiān)督，發(fā)展了基層民主。民主的力量進(jìn)入村組權(quán)力運(yùn)行的“發(fā)聲系統(tǒng)”，民意訴求的各種聲音有了順暢表達(dá)的渠道，利益糾紛和矛盾沖突民主協(xié)商解決，密切聯(lián)系了群眾，化解了干群矛盾。三是構(gòu)建了反腐倡廉的制度防線。有了組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)這樣的制度保障，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)作，消除了滋生腐敗的溫床。權(quán)力運(yùn)作的程序、過程、結(jié)果公開透明，干部清白群眾明白。制度防線成為任何人不能逾越的“雷池”，具有強(qiáng)烈的警示作用和規(guī)避意義。村民組財(cái)務(wù)收支必須有聯(lián)戶代表簽字，加蓋組委會(huì)公章。每月結(jié)算之后進(jìn)行對(duì)賬，賬面余額相符，由村民組長(zhǎng)聯(lián)戶代表組成的組委會(huì)共同簽字生效。四是推進(jìn)了民主政治進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、重大建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)、征地拆遷、補(bǔ)償安置等事情，都繞不開村組，最終都要落實(shí)到村組。沒有對(duì)村組權(quán)力的制約和監(jiān)督，就極有可能形成權(quán)力黑洞，出現(xiàn)“上了一個(gè)項(xiàng)目，倒了一批干部”的情況。組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)在村組基層政權(quán)運(yùn)行中，用制度的力量，處理糾紛化解矛盾。征地拆遷、補(bǔ)償安置、村民待遇等牽涉群眾切身利益的大事小情，村支書、村主任、村民組長(zhǎng)都要按制度規(guī)定，通過組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)、聯(lián)戶代表大會(huì)表決，不能個(gè)人說了算，讓權(quán)力的運(yùn)行有了制度依靠，有了規(guī)矩方圓。第三，發(fā)展基層民主，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，是需要切實(shí)解決的一個(gè)重要的政治性、政策性問題。家庭聯(lián)戶代表制度，一開始就受到廣大人民群眾的衷心擁護(hù)，顯現(xiàn)出其發(fā)展基層民主的優(yōu)越性，是新形勢(shì)下基層干部、群眾從制度和機(jī)制上豐富民主自治形式的有益探索和嘗試。專家學(xué)者們一致認(rèn)為，家庭代表、聯(lián)戶代表，組建組委會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)的做法完全符合《村民委員會(huì)組織法》，更可貴的是，這一探索對(duì)于廣大農(nóng)村如何實(shí)現(xiàn)村民自治、發(fā)展基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧、鞏固基層政權(quán)，將起到重要的引導(dǎo)和示范作用。鄭州市中牟縣已普遍推廣家庭聯(lián)戶代表制度，并把這一制度上升為鄭州經(jīng)驗(yàn)，曾在河南工作的陳全國(guó)書記到西藏任職后，在當(dāng)?shù)仄毡橥茝V聯(lián)戶代表制。這一制度也引起了有關(guān)研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和中央及省市多家媒體的廣泛關(guān)注，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。農(nóng)村社會(huì)問題研究專家于建嶸認(rèn)為：聯(lián)戶代表制度抓住現(xiàn)實(shí)農(nóng)村中的主要矛盾，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，把黨依法執(zhí)政、政府依法行政和村民依法自治有機(jī)結(jié)合起來，對(duì)當(dāng)下基層民主的運(yùn)行和深化有著重大的意義和價(jià)值。

3.實(shí)行家庭聯(lián)戶代表制度的效果。鄭州航空港區(qū)在村委換屆選舉中，依靠家庭聯(lián)戶代表制度規(guī)范選舉，全區(qū)的換屆選舉順利進(jìn)行。群眾說：啥是村民自治，聯(lián)戶代表制度就是村民自治；啥是群眾當(dāng)家做主，聯(lián)戶代表制度就是群眾當(dāng)家做主。村民自治不是一百口人亂當(dāng)家，誰(shuí)說了都算，得有規(guī)矩得有方圓，聯(lián)戶代表制度就是規(guī)矩就是方圓，有了規(guī)矩有了方圓，啥事都好辦。白沙鎮(zhèn)在實(shí)行家庭聯(lián)戶代表制度以前，村委換屆選舉，23個(gè)行政村有一半以上的村選不出村委會(huì)，黑惡勢(shì)力掌控選舉，宗族勢(shì)力左右選舉，賄選、強(qiáng)選等問題不同程度地存在。家庭聯(lián)戶代表制度的推行，疏通了民意表達(dá)的渠道，民主選舉有了規(guī)矩，選舉亂象選舉怪圈被打破。第二，聯(lián)戶代表制度讓民主管理、民主決策、民主監(jiān)督落到了實(shí)處，人民群眾的主體地位得到了體現(xiàn)。通過推舉家庭代表、聯(lián)戶代表，代表自己的民主意志，行使自己的民主權(quán)利。通過組委會(huì)、監(jiān)委會(huì)、聯(lián)戶代表大會(huì)這樣的組織形式，參與具體的民主管理、民主監(jiān)督、民主決策。這樣的民主，激發(fā)了民主的內(nèi)生動(dòng)力，管理、監(jiān)督、決策在民主系統(tǒng)內(nèi)按照規(guī)定的程序運(yùn)轉(zhuǎn)，不再是外來的、強(qiáng)加的、貼標(biāo)簽式的民主，是真正的代表民主意志行使民主權(quán)利的民主，產(chǎn)生了實(shí)實(shí)在在的民主效應(yīng)。公共權(quán)力的運(yùn)行，受到了來自于制度的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)在了籠子里。監(jiān)督和制約不是某個(gè)人或者一些人的主觀意志，而是制度的民主的必然要求。監(jiān)督和制約不是個(gè)別人手中的特權(quán)，而是制度的權(quán)力，大家共有的權(quán)力。權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，消除了腐敗滋生蔓延的土壤，干部清白群眾明白。實(shí)行家庭聯(lián)戶代表制度后，中牟縣白沙鎮(zhèn)的300多名村組干部，沒有一個(gè)人貪污腐化，沒有一個(gè)人出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題。鄭州航空港區(qū)濱河辦事處實(shí)行家庭聯(lián)戶代表制度后，干部群眾在聯(lián)戶代表制度的平臺(tái)上進(jìn)行民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，歷史遺留的大量問題得到了解決。牽涉到航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展的征地拆遷、補(bǔ)償安置、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化等諸多問題，曾經(jīng)引發(fā)的村莊暴力、越級(jí)上訪、集體上訪等惡性事件都得到了化解，群眾的滿意度提高了，社會(huì)也穩(wěn)定和諧了。根據(jù)航空港區(qū)信訪部門的統(tǒng)計(jì)，自從實(shí)行聯(lián)戶代表制度后，濱河辦事處的信訪案件一直呈下降趨勢(shì)。濱河辦事處小河劉村監(jiān)督員靳全德認(rèn)為，聯(lián)戶代表制度好，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是解決農(nóng)村問題有了制度依靠，不是誰(shuí)說了算，是制度說了算；二是民主公開，不怕有問題，有問題攤到桌面上；三是干部的權(quán)力有了約束和監(jiān)督，群眾的權(quán)利有了保障。