評“地勘基金”和“商業(yè)跟進”的定位和排序——事關(guān)地質(zhì)找礦體制和機制的改革

■ 王希凱

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

在地質(zhì)找礦新機制的“公益先行、商業(yè)跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的概括中，把“商業(yè)跟進”放在“基金銜接”之前，體現(xiàn)了政府定位和企業(yè)主體，是社會主義市場經(jīng)濟體制下地質(zhì)找礦體制、機制改革的重大原則問題，不是一般的孰先孰后。必須旗幟鮮明地予以堅持。

1 提出建立“地質(zhì)勘查基金”的背景和意圖

我國礦產(chǎn)地質(zhì)勘查，在計劃經(jīng)濟體制下一直實行由中央財政出資、用完當年核銷，形成找礦成果之后無償向企業(yè)提供，企業(yè)產(chǎn)出的礦產(chǎn)品沒有勘查成本，沉淀下來的利潤上交中央財政，構(gòu)成一個在企業(yè)體制之外的大循環(huán)。這種運行方式，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，顯然已無法適應(yīng)。于是在20世紀90年代以后，中央財政逐步退出了商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投入，但是由于礦山企業(yè)已有的礦產(chǎn)儲量仍可持續(xù)利用，所以仍不肯自己出錢投入地質(zhì)找礦，這就造成總體上地質(zhì)勘查投入的大幅減少。正是在這種背景下，作為補救措施，中央才出臺了“地質(zhì)勘查基金”用于“周轉(zhuǎn)”，也稱“周轉(zhuǎn)金”。它的主要作用有二：一是用來調(diào)控礦產(chǎn)勘查投入，補充市場配置的失靈；二是用來降低找礦風險，促進商業(yè)投資的跟進。正是這兩個作用，在地質(zhì)找礦新機制中才強調(diào)把“商業(yè)跟進”放在“基金銜接”之前。

第一，在公益性地質(zhì)工作提供的地質(zhì)信息基礎(chǔ)上，凡是礦山企業(yè)可以直接利用的，先讓他們上，“基金”不與其爭搶，這就是“商業(yè)跟進”的理由。

第二，對有些地區(qū)、有些礦種，公益性地質(zhì)成果提供的地質(zhì)信息，不能滿足礦山企業(yè)的需要，他們認為風險仍然很大。可是從國家和地方政府層面，甚至從企業(yè)層面，又認為這些地區(qū)和礦種仍值得開展工作，這就需要“基金”去銜接了。把高風險承擔起來，出成果再轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，收回投資，起“周轉(zhuǎn)金”作用。這就是“基金銜接”的理由，同時也具有調(diào)控市場的作用。

2 形勢變化促成某些省區(qū)“地勘基金”的錯位

近幾年礦產(chǎn)資源的供求形勢已經(jīng)發(fā)生了重大變化，特別是2007年以后，礦產(chǎn)品大幅漲價，大多都上漲了2到4倍，而勞務(wù)和資金成本卻沒有同比增加，這就意味著這些漲價主要是礦產(chǎn)資源這個要素貢獻的。在這種情況下，社會資本紛紛向礦業(yè)跟進，致使承擔地質(zhì)找礦風險的能力大幅度提升，無須政府地勘基金再來分擔風險。于是在地質(zhì)找礦新機制實施中，便出現(xiàn)“基金錯位”的情況。即不少地方政府，仍以調(diào)控和分擔風險的名義，搶在“商業(yè)跟進”之前，先用“政府基金”開展預查、普查找礦，然后通過競標的方式出讓礦業(yè)權(quán)。然而這時的礦業(yè)權(quán)價款，已不單純是勘查資本形成的。它作為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的使用權(quán)，內(nèi)含兩種價值，一是礦產(chǎn)資源的原有價值，是天然形成的，亦稱“凈價值”；二是勘查資本和勞務(wù)創(chuàng)造的價值，是原有凈價值的增值。在這種情況下，當凈價值的實際補償不到位的時候，其不到位的部分便自動進入礦業(yè)權(quán)價款之中。當前的實際情況正是如此，代表礦產(chǎn)資源凈價值的資源補償費，實際收取額尚不足礦產(chǎn)品銷售收入的1%，而國際上正常的比例是8%左右。這個差額，當?shù)V業(yè)權(quán)價款由市場形成時，便進入勘查資本的權(quán)益之中；當?shù)V業(yè)權(quán)實施探采結(jié)合時，便進入礦業(yè)資本的權(quán)益之中。這一點，社會資本看到了，政府也看到了。正是這種利益誘導，促成政府“地勘基金”在實施中的錯位。而這種錯位，也正符合一些資源大省政府要掌控礦業(yè)權(quán)、配置礦業(yè)權(quán)，進而招商引資，快速提升GDP的需要，形成錯位的疊加效應(yīng)。

3 對“地勘基金”錯位的弊端分析

政府地勘基金的錯位，不是與“商業(yè)跟進”的一般排序問題，而是涉及政府在地質(zhì)找礦中的定位，事關(guān)地質(zhì)找礦體制、機制的大原則。因為“基金”都是用事業(yè)體制從事商業(yè)性地質(zhì)找礦。其主要弊端是：

(1)它會形成不公平的市場競爭。首先一起步就是不公平的，基金找礦可以無償取得找礦區(qū)塊；而商業(yè)資金找礦必須先購買初始探礦權(quán)（即找礦區(qū)塊）。其次基金找礦在核算上實行收支兩條線，不具體考核投入產(chǎn)出效益，且具有無限大的承擔風險能力；而商業(yè)資金找礦，既要保值，又要增值，壓力相當大。也正是這種壓力，能夠形成規(guī)避風險的找礦機制，其找礦的效果肯定高于基金找礦。這兩種機制在同一個市場上競爭，其后果只能是劣勝優(yōu)汰。這是一個極為嚴肅的問題。

(2)它會排斥市場在礦產(chǎn)資源配置中的基礎(chǔ)性作用。礦業(yè)權(quán)的市場配置，是受制于礦產(chǎn)品的市場配置。在我國礦產(chǎn)品生產(chǎn)已經(jīng)放開，找什么礦，不找什么礦，不是由政府決定，而是由市場決定。但是政府和基金找礦，在立項上完全取決于政府規(guī)劃（所謂礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案）。而用企業(yè)資金找礦，則完全聽命于市場。因為采出市場不需要的礦產(chǎn)品，根本賣不出去。同時，市場配置是用市場信號做引導，只有獨立自主的企業(yè)才能對市場信號做出靈敏的反應(yīng)。政府基金和專項沒有這種敏感性。所以有理由擔心，當前用政府專項或基金形成的礦業(yè)權(quán)，很可能有一部分并不是市場所需要的。這將是一大敗筆，但無人對此負責，因為政府具有無限承擔風險的能力。

(3)它難以形成礦產(chǎn)勘查投入的長效機制。商業(yè)性礦產(chǎn)勘查（包括普查），本來是礦業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，它的投入最終要從礦產(chǎn)品的銷售收入中得到補償。投入的越多，產(chǎn)出的就越多；產(chǎn)出的越多，下一輪投入就越多，形成良性循環(huán)。用政府專項、基金找礦，卻不能進入這個循環(huán)，只能服從于政府的意愿和決定。這就帶有很大的不確定性。當前許多地方政府的基金，來源于收取的礦業(yè)權(quán)價款，這方面一旦出現(xiàn)問題，將會切斷資金來源?？梢詳喽ǎ贺斦ｍ椇突鸬恼业V投入，不具有長期穩(wěn)定性。一個國家、一個地區(qū)，依靠這方面投入，不是市場經(jīng)濟應(yīng)有之義。

4 對“地勘基金”正確定位的思考和建議

針對我國的國情，在商業(yè)性地質(zhì)找礦中，政府設(shè)立“地勘基金”和“專項”還是需要的，但必須明確定位，劃清與社會資金投入的邊界，不能想做什么就做什么。

4.1 河南省用地勘基金和社會資金構(gòu)建“找礦聯(lián)盟”模式值得借鑒

河南省用地勘基金同社會資金構(gòu)建“找礦聯(lián)盟”，從事省政府所特定的“地質(zhì)項目”，充分體現(xiàn)了基金的調(diào)控作用和分擔部分商業(yè)風險的作用。政府特定的“項目”，具有如下條件：①既是政府摸清資源家底的需要，又具有一定商業(yè)價值；②企業(yè)需要，但風險太大，不情愿冒險投入；③屬于已有礦業(yè)權(quán)的深部或外圍，其他主體很難進入。對這類地質(zhì)項目，政府基金首先同相關(guān)企業(yè)或單位建立聯(lián)盟，共同投入、風險共擔、成果共享，但成果使用權(quán)歸企業(yè)或單位一方，政府退出。

這種“找礦聯(lián)盟”消除了基金獨立立項找礦所存在的矛盾和困難。①它解決了政府基金獨立找礦對商業(yè)跟進所產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”問題，實現(xiàn)了多種資金并進，不存在誰擠誰的問題；②它解決了政府基金獨立找礦對承擔技術(shù)勞務(wù)的地勘單位所產(chǎn)生的“打工仔”效應(yīng)問題，使地勘單位也有了自己的股份，為自己找礦；③它解決了政府基金獨立找礦在獲取找礦區(qū)塊上、在礦業(yè)權(quán)的核算上的不公平競爭問題。形成一個經(jīng)營主體，享受相同待遇，執(zhí)行相同核算制度；④它解決了政府基金獨立找礦在一些領(lǐng)域（比如已設(shè)礦業(yè)權(quán)深部）難以進入的障礙，如今通過合作勘查都可以順利進入。

特別是這種合作勘查，對提高政府基金的使用效率，實現(xiàn)政府的找礦目標，具有重要意義。一般而言，政府出資找礦有3個目標：一是摸清礦產(chǎn)資源家底，評估資源潛力；二是通過政府投入，減少商業(yè)投資風險，促進招商引資；三是通過投入追求一定的經(jīng)濟效益（因為不是公益投入）。這三個目標，合作勘查都比獨資勘查好得多。

關(guān)于摸清資源家底，涉及三個空白區(qū)，即地面的找礦空白區(qū)、地下深部的找礦空白區(qū)、礦區(qū)外圍的找礦空白區(qū)。其中后兩個空白區(qū)，如果不與相關(guān)企業(yè)合作很難進入。而合作勘查把相關(guān)的關(guān)系都能打通，對于摸清資源家底非常有利。

關(guān)于招商引資，合作勘查既可以直接拉動社會資金進入（用16億元拉動30億元）又可以使作為合作伙伴的礦業(yè)企業(yè)，在獲得成果之后，立即投入開發(fā)，進而延長礦業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，迅速帶動國民經(jīng)濟全面發(fā)展。

關(guān)于取得經(jīng)濟效益，一方面在合作勘查成果的轉(zhuǎn)讓中，政府可以分得股份；另一方面，政府所獲得的資源家底的信息，不止是16億元創(chuàng)造的，而是46億元（再加上30億元合作基金）創(chuàng)造的。因為合作勘查所取得地質(zhì)成果信息，政府全都可以利用。

4.2 提升礦產(chǎn)資源補償費標準，抑制價款對所有權(quán)權(quán)益的擠占

“政府基金”搶在“社會資金”之前，主要的動力是利益誘導。因為在礦業(yè)權(quán)價款中，含有大量的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)益，用價款可以擠占這種權(quán)益。但這種擠占危害很大：①資源權(quán)益在礦產(chǎn)開發(fā)中是先使用，后收費，這源自于礦產(chǎn)資源的特點，它埋藏在地下，在沒有采出之前，無論多么精確的勘查，都難以準確計量，自然也就無法收費。只有采出礦產(chǎn)品之后，才能準確計量。所以世界慣例，礦產(chǎn)資源權(quán)益（權(quán)利金）都在礦產(chǎn)品銷售收入之后收??；而礦業(yè)權(quán)價款是一種資本權(quán)益，通過資本投入，才取得權(quán)益，只能先收費（收回資本），后使用。所以用價款收取資源權(quán)益，不可能有準確的計量，所確定的收取數(shù)量同實際耗用的數(shù)量不可能一致。這方面發(fā)生的糾紛已經(jīng)為數(shù)不少。②用價款收取資源權(quán)益，企業(yè)也承受不起。一個開采30年的礦產(chǎn)儲量，30年以前就收費，企業(yè)不僅無力支付，即使支付了，所負擔的利息也難以承受。當前，一些省區(qū)用價款擠占資源權(quán)益，也只能在一些小礦山和非國有企業(yè)中實施，對大型國企（如大煤礦、中石油、中石化）根本啃不動。這也造成了不公平的競爭。③用價款收取資源權(quán)益，對收取者是“寅吃卯糧”。即當代人把后代人應(yīng)當享有的權(quán)益提前預支了，必然助長急功近利，對礦產(chǎn)資源的節(jié)約和合理利用有害無益。從代際關(guān)系講也絕對不應(yīng)當發(fā)生。

要解決這個問題，必須“釜底抽薪”，從根上提升礦產(chǎn)資源補償費（代表礦產(chǎn)資源權(quán)益）的標準，從而使礦業(yè)權(quán)價款基本上能反映勘查資本權(quán)益。為此，國土資源部作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益的代表，必須向國務(wù)院提出專項可行性報告，申明礦產(chǎn)資源作為礦業(yè)的生產(chǎn)要素，一定要得到合理的補償，充分反映其稀缺程度和供求關(guān)系。

4.3 政府介入勘查必須堅持政企分開運作

政府對商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的投入不是不可以，事實上所有國有礦山企業(yè)，其勘探投入，國家都是出資者，但必須確保政企分開。否則，一方面是礦政的管理者，即裁判員；另一方面又從事礦業(yè)權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營，即運動員。這從根本上違反了市場運行的規(guī)則，顯然是不可行的。如果各級地方政府確實有從事礦產(chǎn)勘查的能力和需要，完全可以把所投入的勘查資本以股權(quán)形式通過礦山企業(yè)運作，或者成立國有的礦產(chǎn)資源勘查公司，成為市場主體，同其他主體進行平等的市場競爭。

[1]刊評.構(gòu)建商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投入的長效機制——“商業(yè)跟進”是地質(zhì)找礦新機制的核心[J].中國國土資源經(jīng)濟，2013,26(5):1.

[2]刊評.在礦產(chǎn)品生產(chǎn)中核算資源取得成本意義重大[J].中國國土資源經(jīng)濟，2013,26(2):1.

[3]王希凱.資源補償費不能邊緣化[J].中國國土資源經(jīng)濟,2012,25(4):4-8.

[4]本刊編輯部.切實維護好礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的權(quán)益[J].中國國土資源經(jīng)濟,2006,19(8):1.

[5]刊評.正確理解和積極推進地質(zhì)找礦中的基金銜接——二評地質(zhì)找礦新機制[J].中國國土資源經(jīng)濟,2010,23(9):1.

[6]王希凱.對地質(zhì)找礦新機制的認識和理解[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,24(3)4-9.

[7]本刊編輯部.不能用資本收益擠占資源收益——三議礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)和資本[J].中國國土資源經(jīng)濟,2010,23(3):1.

[8]王希凱.論礦產(chǎn)資源作為生產(chǎn)要素的權(quán)益所得——不能用資源稅代替資源權(quán)益補償[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,24(5):4-8.