縣域社會(huì)中的政治整合:變遷與形塑

□ 申恒勝

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自然屬性決定了生產(chǎn)的分散與隔離，這對(duì)中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了非常大的影響。中國(guó)疆域遼闊，但是，“官方所承認(rèn)的官吏數(shù)目很少，由此可以斷言他們是無(wú)法以一己之力來(lái)治理其龐大轄區(qū)的?！保?］(P42)于是，負(fù)擔(dān)又過(guò)重地壓在了以縣為基點(diǎn)的官僚體系上，導(dǎo)致基層政權(quán)具有較強(qiáng)的掠奪性，從而引發(fā)“官民沖突”這一困局。為此，現(xiàn)代政黨產(chǎn)生后，如何從經(jīng)濟(jì)和政治上整合這種分散的狀態(tài)，并體制性地消解國(guó)家與農(nóng)民的沖突與緊張關(guān)系，就成為中國(guó)共產(chǎn)黨的重要任務(wù)。

一、農(nóng)業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上的政治整合與不足

在傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)村一直是國(guó)家統(tǒng)治的末梢。村莊的自閉傾向使農(nóng)民與國(guó)家之間存在某種天然區(qū)隔，農(nóng)民在盡繳納賦稅、服兵役徭役等義務(wù)后，可以在相當(dāng)大的程度上以外在于國(guó)家的形式相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)作。地方治理不是通過(guò)國(guó)家的官僚體系納入到正式的制度性運(yùn)作中，而是依靠并未獲得國(guó)家正式認(rèn)可的地方精英來(lái)完成的。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的虛弱使其無(wú)法將地方政治納入國(guó)家的治理軌道，因?yàn)槿跣〉霓r(nóng)業(yè)財(cái)政無(wú)法支撐起龐大的官僚體系。即使地方社會(huì)精英有被吸納進(jìn)國(guó)家正式制度的愿望，國(guó)家也無(wú)法滿足他們的要求，而只能維持著某種“統(tǒng)而不治”的狀態(tài)。

這種狀況是由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自然屬性和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定的。在傳統(tǒng)國(guó)家，最基本的生產(chǎn)單位是家庭，最主要的生產(chǎn)方式是以家庭為基礎(chǔ)的分散化的精耕細(xì)作。馬克思曾論述道:“小農(nóng)人數(shù)眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發(fā)生多種多樣的關(guān)系。他們的生產(chǎn)方式不是使他們互相交往，而是使他們相互隔離……一小塊土地，一個(gè)農(nóng)民和一個(gè)家庭;旁邊是另一小塊土地，另一個(gè)農(nóng)民和另一個(gè)家庭;一批這樣的單位就形成一個(gè)村子;一批這樣的村子形成一個(gè)省。這樣，……(小農(nóng))便是由一些同名數(shù)相加形成的，好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣?！保?］(P693)生產(chǎn)的分散導(dǎo)致小農(nóng)之間、村莊之間、基層市場(chǎng)之間相互隔離，缺乏橫向交易，形成了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“一盤散沙”的社會(huì)特征。這一方面使中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)呈現(xiàn)出一種“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”［3］的形態(tài)，另一方面又因小農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模狹小，缺乏積累和儲(chǔ)備的能力，常常因國(guó)家、商人和高利貸者的盤剝而造成土地兼并，農(nóng)民流離失所，進(jìn)而導(dǎo)致不同的王朝在治亂更替中重復(fù)著自己的“歷史”。

這種經(jīng)濟(jì)上的分散和脆弱反映到政治層面上來(lái)，是各政治單位的相互獨(dú)立和封閉，以及基層社會(huì)與國(guó)家的隔膜和疏離。即使在國(guó)家以縣為基點(diǎn)向農(nóng)村社會(huì)滲透的過(guò)程中，縣對(duì)所轄鄉(xiāng)村的治理仍是力有未逮?！翱h官不如現(xiàn)管”，地方政治仍由士紳、宗族等勢(shì)力把持。中國(guó)“在過(guò)去縣以下并不承認(rèn)任何行政單位”。［4］(P46)知縣作為“父母官”，是直接和人民發(fā)生關(guān)系的皇權(quán)代表。無(wú)論國(guó)家采取何種方式尋求與鄉(xiāng)村民眾的溝通，都必須以縣作為實(shí)現(xiàn)載體，尤其是當(dāng)國(guó)家向農(nóng)村進(jìn)行資源汲取時(shí)，必須依靠縣的行政力量。為此，在傳統(tǒng)中國(guó)的政治架構(gòu)中，縣一直是最穩(wěn)定的政治單元。當(dāng)?shù)蹏?guó)試圖將行政力量延伸至鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，原來(lái)的傳統(tǒng)政治形態(tài)就有被打破的危險(xiǎn)，“地方公益”也面臨著國(guó)家的威脅。為解決潛在的沖突，地方精英常常以地方利益代表的身份與國(guó)家進(jìn)行“談判”或其他形式的博弈。這種博弈常常是隱性的，因?yàn)槿跣〉拇迳缌α慨吘篃o(wú)法直接對(duì)抗強(qiáng)大的帝國(guó)行政權(quán)力。但這種隱秘的抵制也給國(guó)家的統(tǒng)合帶來(lái)了極大的困難，導(dǎo)致官僚體制因其機(jī)械性和笨拙性而無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)村以各種形式存在的細(xì)微機(jī)制，從而使國(guó)家的政治整合收效甚微。

同時(shí)，傳統(tǒng)國(guó)家也意識(shí)到，將農(nóng)民組織起來(lái)是有一定政治風(fēng)險(xiǎn)的。以家庭為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)雖然分散，卻便于統(tǒng)治，在某種意義上具有政治上的安全性。君主寧可要效率低下的政治穩(wěn)定，也不要效率提高導(dǎo)致的政治危機(jī)和各種關(guān)系的緊張。這樣，國(guó)家不僅不會(huì)動(dòng)用體制性的力量將“一盤散沙”的社會(huì)組織和整合起來(lái)，相反還要采取“分而治之”的統(tǒng)治策略，用以分化和瓦解可能組織起來(lái)的對(duì)抗國(guó)家的力量。為此，“在國(guó)家內(nèi)的不同地方、不同社會(huì)組織單位、不同人群里的政治狀況既有許多相似和共同之處，更有著不少的具體差別，表現(xiàn)出非同等性、非一致性的非均衡特點(diǎn)?！保?］(P4)實(shí)際上，統(tǒng)治階層也并不奢望被統(tǒng)治者對(duì)現(xiàn)存的政治體制持有多大的忠誠(chéng)，而只要維持最起碼的(即使是表面的)政治認(rèn)同即可。只要被統(tǒng)治者的思想和行為不對(duì)現(xiàn)存體制造成重大危害，那么，農(nóng)民的各種不合作行為也是可以被容忍的。

這樣，國(guó)家既無(wú)法通過(guò)維持民眾對(duì)政治體系的信仰和認(rèn)同來(lái)確保國(guó)家意志得到貫徹執(zhí)行，也無(wú)法通過(guò)有效地增強(qiáng)國(guó)家的反思性監(jiān)控能力——其中最核心的是增強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)在整個(gè)政治體系中的作用——或通過(guò)各種技術(shù)性的力量將分散的農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)合于國(guó)家這一政治共同體中。實(shí)際上，中國(guó)自傳統(tǒng)以來(lái)所謂的國(guó)家對(duì)農(nóng)村的“政治整合”，是以官僚制權(quán)力為基礎(chǔ)的“行政滲透”。因?yàn)?，中?guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)得以融入國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，在相當(dāng)程度上是依靠強(qiáng)大的行政能力的滲透、介入和擴(kuò)展。20世紀(jì)的中國(guó)，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，這種行政機(jī)制向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透主要包括:依托于戰(zhàn)爭(zhēng)期間形成的強(qiáng)大政治動(dòng)員、各種自上而下的行政任務(wù)全面介入到農(nóng)村的日常生活之中，以及帶有半軍事化特點(diǎn)的命令式體制。［6］行政滲透是國(guó)家整合農(nóng)村社會(huì)的手段和工具，它的根本前提是使下級(jí)服從和服務(wù)于中央自上而下的領(lǐng)導(dǎo)，從而使中央能夠以強(qiáng)制性的行政組織系統(tǒng)推行“命令-服從”的垂直式治理。行政滲透得以實(shí)現(xiàn)，還必須輔之以財(cái)政、交通、信息等條件的配合，否則，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村汲取力度的增強(qiáng)，只是加劇了“贏利型經(jīng)紀(jì)”對(duì)鄉(xiāng)村的掠奪。在與地方爭(zhēng)奪資源的過(guò)程中，國(guó)家只是獲得了有限的資源，而相當(dāng)多的資源被地方截留。之所以如此，是由于國(guó)家的權(quán)力運(yùn)作長(zhǎng)期以來(lái)拘囿于科層化(官僚化)的運(yùn)作體制中。它的運(yùn)行處于自我封閉的狀態(tài)，作為行政對(duì)象的民眾沒有也不可能參與行政體系的活動(dòng)。對(duì)于龐大的官僚帝國(guó)來(lái)講，在政策的執(zhí)行需要經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)道關(guān)口和程序的情況下，它是無(wú)法保證國(guó)家的意志原原本本貫徹下去的，這就使官僚化的運(yùn)作流于形式。

因而，在傳統(tǒng)的官僚制中國(guó)，行政滲透要解決的是中央政令如何有效地貫徹到基層社會(huì)的問(wèn)題，即縱向的“上令下行”的問(wèn)題，它是一種主要依靠技術(shù)性力量的垂直治理方式，主要依靠官僚制的組織體系維持運(yùn)轉(zhuǎn)。但在鄉(xiāng)土中國(guó)，這種整合方式受制于農(nóng)業(yè)社會(huì)的弱質(zhì)屬性。政治整合解決的則是中國(guó)社會(huì)橫向上存在的“一盤散沙”的問(wèn)題，它更多地依靠政治說(shuō)服、道德教化和意識(shí)形態(tài)滲透等方式將統(tǒng)治者的思想、信仰和價(jià)值灌輸?shù)睫r(nóng)村社會(huì)，從而建立起合法化的政治統(tǒng)治和政治權(quán)威。這種界定和區(qū)分有利于我們打破以往將“政治整合”與“行政滲透”籠統(tǒng)地混淆在一起的理論界說(shuō)。

隨著國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，新形成的民族國(guó)家打破了傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)之間的封閉關(guān)系，瓦解了以血緣、地域、身份、宗教、民俗為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)整合結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)社會(huì)融合到地方政治共同體中，成為國(guó)家政治權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作場(chǎng)域。但“這種整合模式只能維系政治共同體的外在統(tǒng)一，無(wú)法實(shí)現(xiàn)‘政治共同體’的有機(jī)聯(lián)結(jié)，只能以權(quán)力載體和暴力威懾保持整合的外觀，無(wú)法最終消除外觀下的結(jié)構(gòu)失范與認(rèn)同危機(jī)?！保?］政黨政治產(chǎn)生后，政黨及其組織力量替代君主與官僚制政權(quán)成為主要的整合主體。它所整合的對(duì)象也不僅僅是共同體中的各政治單位、各階層團(tuán)體，尤其是建立國(guó)家與鄉(xiāng)村之間進(jìn)行直接溝通和對(duì)話的機(jī)制，更重要的是，它把原來(lái)的整合主體即傳統(tǒng)官僚制也納入到整合、規(guī)制和形塑的范疇。這源于官僚體制本身的缺陷，尤其是它在與鄉(xiāng)村互動(dòng)過(guò)程中所展現(xiàn)出來(lái)的較強(qiáng)的掠奪性，導(dǎo)致傳統(tǒng)國(guó)家深陷“官民沖突”的泥淖。

二、官僚體制約束下的官民沖突與緊張

中國(guó)龐大的帝國(guó)體系之所以能夠維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)及政治連續(xù)性，主要在于它以官僚體制為核心，在行政梯次的縱向編排上形成了相互關(guān)聯(lián)、相互滲透的嚴(yán)密組織網(wǎng)絡(luò)。但在現(xiàn)實(shí)的制度安排上，由于政治權(quán)威和資源的分散，國(guó)家缺乏相應(yīng)的橫向政治整合，導(dǎo)致維系龐大的帝國(guó)體制的負(fù)擔(dān)過(guò)重地壓在了以縣為鄉(xiāng)村權(quán)力基點(diǎn)的運(yùn)作體制上。由于沒有相應(yīng)的配套措施有效地參與到國(guó)家的整合過(guò)程，使得國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的滲透只能依靠更強(qiáng)大的行政權(quán)力。為了維持這種強(qiáng)制力的可持續(xù)性，基層政權(quán)一直以來(lái)就存在著“自我增強(qiáng)”的迫切需要和現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)。

傳統(tǒng)國(guó)家在相當(dāng)程度上是一種“掠奪性國(guó)家”。它對(duì)農(nóng)村進(jìn)行滲透的主要目的，不是著眼于地方公益或改善民生，而是如何掠奪地方資源。這樣，以自給自足的家庭經(jīng)濟(jì)為主要特征的小農(nóng)生產(chǎn)方式就越來(lái)越具有封閉性特征，而以自然村落為基礎(chǔ)的農(nóng)耕文明也為界內(nèi)的農(nóng)民提供了一道天然屏障。在農(nóng)耕社會(huì)，“人們最大的目標(biāo)就是要避免國(guó)家干預(yù)他們的事務(wù)，因?yàn)檫@種干預(yù)不僅意味著掠奪他們的勞動(dòng)，而且最重要的是掠奪他們來(lái)之不易的金錢?！保?］(P168)同時(shí)，“地域亦禁閉人，因?yàn)樗c確保剩余的實(shí)質(zhì)性勞動(dòng)投入是相合的——這是一種社會(huì)性禁閉。”［9］(P108)他們不僅阻止國(guó)家權(quán)力的進(jìn)入，也阻止一切外來(lái)力量如技術(shù)、習(xí)俗等的進(jìn)入。同時(shí)，農(nóng)民還在地方精英的領(lǐng)導(dǎo)下自發(fā)地組織起來(lái)抵制國(guó)家權(quán)力。

自從縣衙門成為農(nóng)業(yè)社會(huì)中的基層政權(quán)［10］之后，縣官作為皇權(quán)在地方的代表，就擔(dān)負(fù)著管理地方事務(wù)、勸課農(nóng)桑、教化人民、征收賦稅、征派徭役等任務(wù)。但是，“官吏的任務(wù)是操縱百姓而不是代表百姓?！保?1］(P126)傳統(tǒng)中國(guó)的官僚組織，也“不啻一部榨油機(jī)器，為統(tǒng)治者向人民榨取利潤(rùn)?！保?2］(P138)盡管士紳階層的存在使國(guó)家權(quán)力在行使過(guò)程中受到了一定程度的弱化，抵制了國(guó)家對(duì)農(nóng)民的過(guò)度侵害，但這并不足以抵抗國(guó)家的專橫意志，農(nóng)民依然處于附屬于強(qiáng)大皇權(quán)的臣民地位，并承擔(dān)各項(xiàng)義務(wù)?！皞鹘y(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的一個(gè)致命傷在于中央國(guó)家既無(wú)法自我約束其欲望的膨脹，又無(wú)法約束作為其代理人的地方國(guó)家對(duì)農(nóng)民的盤剝?！保?3］因而，“官逼民反”就成為傳統(tǒng)國(guó)家無(wú)法跳出的“興亡周期律”。

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的啟動(dòng)，縣級(jí)政權(quán)又增加了協(xié)助國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)，其自身也開始了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為“四局”，即警察局、教育局、建設(shè)局和財(cái)政局的建立，以及行政與司法的分離?？h政府的業(yè)務(wù)量不斷增多，它不僅要執(zhí)行國(guó)家所攤派的任務(wù)，還要面對(duì)日益復(fù)雜多變的底層社會(huì)現(xiàn)實(shí)。這樣，縣級(jí)官僚機(jī)構(gòu)就承載了有限國(guó)家權(quán)能的全部運(yùn)作，其政治與行政負(fù)荷日益沉重。政府業(yè)務(wù)的擴(kuò)張與行政命令下的體制性壓力迫使縣政府不斷擴(kuò)充其機(jī)構(gòu)規(guī)模，同時(shí)向農(nóng)村社會(huì)汲取更多的財(cái)政收入，以支撐日益膨脹的行政機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。財(cái)政的嚴(yán)重匱乏永遠(yuǎn)是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中無(wú)法克服的痼疾，而縣級(jí)政權(quán)較低的官僚化水平更無(wú)法應(yīng)對(duì)各種行政事務(wù)。于是，在縣政機(jī)構(gòu)的編排上，體制內(nèi)的人員數(shù)量很少，體制外的編排人員卻日益膨脹，以致完全失控。這些人不是靠國(guó)家供養(yǎng)而是靠在執(zhí)行公務(wù)中收取賄賂以彌補(bǔ)收入的不足及其在政治上的卑下地位。這樣，盡管國(guó)家向農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力滲透有所加強(qiáng)，但它在創(chuàng)制著表面上強(qiáng)大的行政權(quán)力的同時(shí)，又增生了一個(gè)新的“權(quán)力寄生群體”。這些人表面上是在執(zhí)行地方公務(wù)，但實(shí)際上已經(jīng)僭取了政府的權(quán)力，并將其作為謀生的手段。這種職役制在傳統(tǒng)社會(huì)長(zhǎng)期存在，成為一大痼疾。顧炎武就曾直言不諱地指出，“州縣之敝，吏胥窟穴其中，父以是傳之子，兄以是傳之弟。而其尤桀黠者，則進(jìn)而為院司之書吏，以掣州縣之權(quán)，上之人明知其為天下之大害而不能去也?！保?4］(P19)

盡管國(guó)家試圖發(fā)展出一種不受地方精英操縱的基層權(quán)力機(jī)構(gòu)，以使政權(quán)從形式和結(jié)構(gòu)上與社會(huì)相分離，但它卻無(wú)法使自己真正官僚化，從而阻礙了國(guó)家政權(quán)的真正擴(kuò)張。由于政權(quán)缺乏對(duì)這些役吏的監(jiān)督，導(dǎo)致他們?cè)谂c村民的日常交往中，通過(guò)巧取豪奪、敲詐勒索等手段騙取錢財(cái)，激起了民眾的強(qiáng)烈不滿?！皩?duì)農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，一個(gè)知縣的安排巧妙和道貌岸然的貪污，比起胥吏和衙役(這些人是最接近和最明顯的掠奪者)赤裸裸的勒索來(lái)，多少離他們的日常生活要遠(yuǎn)些?！保?5］(P220)這導(dǎo)致國(guó)家在鄉(xiāng)村的權(quán)力與權(quán)威基礎(chǔ)不斷地被侵蝕和瓦解，農(nóng)村也日益走向凋敝和衰敗。因此，政權(quán)內(nèi)卷化的后果不僅是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上的損失，更重要的是，它還成為鄉(xiāng)村革命爆發(fā)的誘因。

集體化時(shí)期，隨著全能主義政治體制的確立，農(nóng)民“在政治上獲得解放的社會(huì)，很快又在體制上被國(guó)家所吞食”。［16］(P10)在被革命話語(yǔ)和階級(jí)意識(shí)所熏染的時(shí)代，農(nóng)民竭力表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的政治忠誠(chéng)，展示其對(duì)政治運(yùn)動(dòng)的熱忱和對(duì)領(lǐng)袖人物的膜拜。在經(jīng)濟(jì)上，原來(lái)作為基本生產(chǎn)單位的家庭的作用趨于消失，農(nóng)民被賦予新的身份——公社社員，并被強(qiáng)制性地統(tǒng)合于新的政權(quán)組織形式——人民公社體制中。從表面上看，高度集中的政治權(quán)力能更有效地貫徹和執(zhí)行國(guó)家的意志，使國(guó)家能夠集中力量辦大事，使社會(huì)的轉(zhuǎn)型得以迅速推進(jìn)，但同時(shí)卻造成了對(duì)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)狀的極端忽視和粗暴分割，導(dǎo)致原有的農(nóng)村文化基礎(chǔ)和社會(huì)聯(lián)系被破壞殆盡。農(nóng)民也失去了個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和自由空間，而受到公社體制的強(qiáng)力支配，強(qiáng)化了對(duì)國(guó)家的依附關(guān)系。這樣，“農(nóng)民總是處在社會(huì)的從屬地位。在農(nóng)民之上的無(wú)論是地主，還是集權(quán)國(guó)家的官員，都控制著農(nóng)民生活的基本資源?！保?7］(P9)在這樣的政治架構(gòu)中，雖然地方政府的行為受到國(guó)家的強(qiáng)力約束，其自利沖動(dòng)受到一定抑制，但同時(shí)，社會(huì)也被強(qiáng)大的國(guó)家所遮蔽，農(nóng)民在實(shí)施各種行為時(shí)只能以個(gè)人身份直接面對(duì)集權(quán)國(guó)家，更加劇了農(nóng)民與國(guó)家之間關(guān)系的緊張。

集體化解體后，以行政放權(quán)為特征的政治體制改革和以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村改革使農(nóng)民的自主性和積極性得到充分發(fā)揮，村民自治的推行促使民眾的民主意識(shí)和政治訴求迅速增長(zhǎng)，農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利也得到生長(zhǎng)和發(fā)展。但是，行政體系運(yùn)作的相對(duì)封閉性導(dǎo)致民眾對(duì)政府的監(jiān)督極為薄弱，從而使地方政府可以選擇性地執(zhí)行對(duì)自己有利的政策，并試圖暴力打壓合法維權(quán)的農(nóng)民。由于地方政府實(shí)行地區(qū)封鎖和信息屏蔽，導(dǎo)致農(nóng)民與國(guó)家之間的聯(lián)系被人為分割，農(nóng)民仍然缺乏制度化的利益表達(dá)渠道以維護(hù)自己的民主權(quán)利，更沒有有效的途徑用以約束地方政府的不當(dāng)行為。相反，政府的自利行為不斷沖破執(zhí)政者的合法性邊界，損害農(nóng)民合法權(quán)益的行為引起了底層社會(huì)的持續(xù)抗?fàn)帯，F(xiàn)代國(guó)家仍然沒有解決傳統(tǒng)社會(huì)所展現(xiàn)的政府與農(nóng)民關(guān)系的緊張和沖突問(wèn)題。

由此，以國(guó)家官僚制為基礎(chǔ)的行政力量在向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的過(guò)程中，出于達(dá)到某種目的的需要，過(guò)于將權(quán)力的汲取性和掠奪性作為其最基本的實(shí)現(xiàn)手段，而沒有真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治整合，甚至在一定程度上造成了縣政的斷裂。在國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張過(guò)程中，自上而下的控制總是不斷加強(qiáng)，但同時(shí)自下而上的反控制也在不斷擴(kuò)大。因而，國(guó)家行政滲透的效力往往受到社會(huì)力量自發(fā)的抵制，從而使國(guó)家權(quán)力滲透與政治整合的努力被侵蝕和瓦解。

三、政黨整合下的形塑與規(guī)制

在存在政黨政治的現(xiàn)代國(guó)家，政治整合不再只是通過(guò)權(quán)力的強(qiáng)制性作用，自上而下地進(jìn)行滲透和傳遞，而是更加注重通過(guò)橫向的方式進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)。整合的主體不僅僅是以官僚體制為核心的國(guó)家政權(quán)，以政黨為核心的組織力量也成為推進(jìn)社會(huì)秩序建構(gòu)和政治整合的主體。共產(chǎn)黨進(jìn)入農(nóng)村后，通過(guò)廣泛組織和動(dòng)員農(nóng)民，改造了“最缺乏革命性”而又“最富有反叛傾向”［18］(PP71-72)的農(nóng)民，“將傳統(tǒng)的士紳社會(huì)改造成為現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的政治社會(huì)”。［19］在對(duì)舊秩序進(jìn)行改造的過(guò)程中，共產(chǎn)黨“基本上摧毀了舊的精英集團(tuán)和絕大部分傳統(tǒng)的社會(huì)團(tuán)體，代之以新的共產(chǎn)黨精英和新型的共產(chǎn)黨建立、控制的群眾組織，把黨和政府的正式的官僚機(jī)構(gòu)的影響擴(kuò)展到鄉(xiāng)村一級(jí)”。［20］(P315)于是，在國(guó)家層面，“負(fù)責(zé)行政管理的政府與負(fù)責(zé)決策、協(xié)調(diào)，以及監(jiān)督的政黨一起形成了一種有區(qū)別但是密不可分的組織層次體系?！保?0］(P314)為了使國(guó)家能夠越過(guò)各級(jí)“代理人”實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的直接控制，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)作的制度化，從而突破國(guó)家在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的各種社會(huì)勢(shì)力和傳統(tǒng)倫理的阻礙，政黨的政治整合一般首先從權(quán)力的集中和滲透能力的增強(qiáng)開始。為了達(dá)到這一目的，國(guó)家的控制空前強(qiáng)化，所有的政府組織都在黨的控制之下，都要為實(shí)現(xiàn)黨的高層領(lǐng)導(dǎo)所設(shè)定的全國(guó)性目標(biāo)而協(xié)調(diào)一致。公民被政治上相互協(xié)調(diào)的類似于“傳送帶”的各種組織機(jī)構(gòu)整合起來(lái)，以達(dá)成國(guó)家的目標(biāo)。

雖然中國(guó)的國(guó)家權(quán)力一直以來(lái)就是高度集中的，但由于缺乏范圍限定和功能分化而易于被各級(jí)權(quán)力行使者所攫取，這促使政黨的政治整合延續(xù)了以往的模式，即依靠群眾力量發(fā)動(dòng)政治運(yùn)動(dòng)，通過(guò)階級(jí)話語(yǔ)的重構(gòu)進(jìn)行高強(qiáng)度的意識(shí)形態(tài)控制。它打破了傳統(tǒng)村落的封閉和保守，徹底瓦解了維系傳統(tǒng)村落的文化網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)聯(lián)系，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家監(jiān)控下的地方政治共同體。人民公社作為高度集權(quán)的組織形式，為命令性的行政擴(kuò)張奠定了基礎(chǔ)，為向農(nóng)村獲取農(nóng)業(yè)資源并控制農(nóng)民生活提供了強(qiáng)有力的手段，從而高度整合了“一盤散沙”的縣域社會(huì)。通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)而建立起來(lái)的龐大的國(guó)家機(jī)器通過(guò)意識(shí)形態(tài)、新的經(jīng)濟(jì)政策和組織網(wǎng)絡(luò)直接深入到鄉(xiāng)村的各個(gè)角落，進(jìn)行有效的政治動(dòng)員、行政控制、組織管理和資源抽取。這種黨政體制通過(guò)革命手段改造縣域社會(huì)，通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)控制貿(mào)易和生產(chǎn)，并通過(guò)黨組織控制意識(shí)形態(tài)。

同時(shí)，針對(duì)“贏利型經(jīng)紀(jì)”的掠奪性特征，共產(chǎn)黨極大地限制了其發(fā)揮作用的空間，削弱了它在農(nóng)村的掠奪和攫取能力，增強(qiáng)了國(guó)家的控制力量，使政權(quán)內(nèi)卷化的問(wèn)題在一定程度上得到解決。干部和人民群眾一樣，既是平等的公民，也是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者，在政治過(guò)程中扮演著十分特殊的角色。一方面，在頻繁的政治運(yùn)動(dòng)中，地方干部作為組織者和動(dòng)員者，必須積極發(fā)動(dòng)群眾，帶頭參加政治運(yùn)動(dòng)，從而成為運(yùn)動(dòng)的主體;另一方面，他們又經(jīng)常在運(yùn)動(dòng)中受到?jīng)_擊，特別是在文革初期，許多干部被視為“走資派”而被打倒，成為“革命”的對(duì)象。為此，地方干部在組織群眾批斗被認(rèn)為是不忠誠(chéng)于社會(huì)主義的“壞分子”的同時(shí)，自己也面臨著被批斗的危險(xiǎn)，誰(shuí)都不能保證自己能在運(yùn)動(dòng)中安然度過(guò)。隨時(shí)到來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)使得地方政府和干部循規(guī)蹈矩，不得不嚴(yán)格約束自己的言行舉止，并以與上級(jí)保持高度一致來(lái)規(guī)避各種政治風(fēng)險(xiǎn)。與政治社會(huì)的變化起伏相一致，干部群體的政治行為也不斷發(fā)生變動(dòng)，甚至在急速的適應(yīng)性調(diào)整中面臨角色的沖突。在進(jìn)入國(guó)家政權(quán)的通道上，通過(guò)階級(jí)劃分和成分定位，國(guó)家選擇真正“又紅又?！钡姆e極分子進(jìn)入政權(quán)機(jī)構(gòu)，從而確?？h域干部對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的高度忠誠(chéng)。

這一過(guò)程既是政黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行整合和改造的過(guò)程，也是對(duì)傳統(tǒng)的官僚制進(jìn)行形塑和規(guī)制的過(guò)程，其目的是把傳統(tǒng)官僚制改造成為現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建話語(yǔ)情境下適應(yīng)政黨政治的現(xiàn)代官僚制。其結(jié)果是，中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家政治生活中的主導(dǎo)因素與核心力量，“逐漸超越了純粹的指導(dǎo)者和其他政治組織監(jiān)督者的角色，而是不斷地侵蝕政府管理之類的權(quán)力……在許多時(shí)候和許多領(lǐng)域，共產(chǎn)黨不僅僅要監(jiān)督形勢(shì)的發(fā)展，還要介入其中并且領(lǐng)導(dǎo)其發(fā)展方向?！保?1］(P430)這樣，通過(guò)“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國(guó)借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù):‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起?！保?2］(P20)

改革開放后，政治權(quán)力在未經(jīng)制度化和民主化改造的前提下，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量。但在缺乏民主監(jiān)督和制度性約束的條件下，權(quán)力成為不但外部無(wú)法約束而且內(nèi)部也無(wú)法約束的力量，它極易侵犯民眾的合法權(quán)利，這正是中國(guó)目前社會(huì)問(wèn)題日益增多的制度根源。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府建構(gòu)起了不同于國(guó)家利益的地方利益。地方分權(quán)改革的收益被地方政府所壟斷，中央分出的權(quán)力往往被少數(shù)地方官員“承包”了，但中央政府對(duì)其缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制，公民更缺乏有效的途徑予以監(jiān)督?！吧鐣?huì)系統(tǒng)中缺少有效率的機(jī)構(gòu)來(lái)制止官員的壓榨行為這一點(diǎn)，可以說(shuō)是中國(guó)社會(huì)中最基本的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)之一。”［12］(P135)同時(shí)，改革作為一個(gè)利益不斷重新配置和調(diào)整的過(guò)程，使得縣域社會(huì)中官民爭(zhēng)利現(xiàn)象普遍化，導(dǎo)致少數(shù)縣級(jí)政權(quán)具有較強(qiáng)的掠奪性。特別是因土地征用和房屋拆遷等問(wèn)題引發(fā)的矛盾和沖突日益激烈，促使民眾以上訪等非制度性的途徑表達(dá)自己的利益訴求，給中央和地方政府施加了巨大的政治壓力。在這種情況下，中央政府如何約束地方官員對(duì)農(nóng)民的盤剝，從而消解政府與農(nóng)民的緊張和沖突，成為當(dāng)下中國(guó)政治的最大難題。信訪這種尋求法外解決路徑的方式，延續(xù)了傳統(tǒng)社會(huì)解決官民矛盾的慣性思維，使農(nóng)民將解決問(wèn)題的希望寄托在更加公正的“青天”身上，而不是訴諸法律的途徑，其結(jié)果是壓力在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)不斷流轉(zhuǎn)、傳遞和循環(huán)，而不是得到消解和排釋，最后還是轉(zhuǎn)嫁和反彈到農(nóng)民頭上，更加劇了社會(huì)關(guān)系的緊張。

成熟的政黨制度總是能把分化的社會(huì)利益和沖突控制在一定范圍內(nèi)?！疤幱谠缙诎l(fā)展階段的政黨看上去確實(shí)像宗派，似乎是在加劇社會(huì)沖突和分裂，然而一旦羽毛豐滿，政黨就會(huì)成為維系各種社會(huì)力量的紐帶，并為超越狹隘地方觀念的效忠和認(rèn)同奠定基礎(chǔ)。”［23］(P237)在中國(guó)的語(yǔ)境中，執(zhí)政黨在整個(gè)政治體系中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以及它所擁有的豐富的執(zhí)政資源，促使它作為政治系統(tǒng)的“整合器”，必須發(fā)揮調(diào)解各種沖突、整合不同主體行為的作用。在現(xiàn)階段，執(zhí)政黨應(yīng)該不斷地抑制地方政府的權(quán)力沖動(dòng)和欲望，規(guī)約政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為，尤其是防止社會(huì)財(cái)富的非法獲取和轉(zhuǎn)移，防止地方政府對(duì)民眾利益的損害，從而從根本上解決官民沖突這一千年困局，實(shí)現(xiàn)真正的國(guó)家整合。同時(shí)，政黨的政治整合和權(quán)威形塑不是將自己的意志強(qiáng)行注入或灌輸給其他主體，而應(yīng)注意他們自身成長(zhǎng)和發(fā)展的規(guī)律，避免機(jī)械性灌輸和強(qiáng)制性整合。

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