基于多中心治理的公共政策產(chǎn)出機(jī)制研究

劉東杰

(中共淮安市委黨校，江蘇 淮安 223003)

當(dāng)前，公眾參與政策產(chǎn)出機(jī)制的方式有幾種：一是參與“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制。 在這種政策參與過(guò)程中，公眾及其他社會(huì)主體主要處于輔助地位，政府始終主導(dǎo)著這一產(chǎn)出過(guò)程； 二是通過(guò)各種媒介營(yíng)造一種公共問(wèn)題亟待解決的氛圍， 以此引起政府的關(guān)注，從而使公共問(wèn)題進(jìn)入政府議程；三是公眾作為多元治理之一維， 與其他社會(huì)參與主體一起分享政府公共政策產(chǎn)出權(quán)力。

公共政策作為承擔(dān)著“對(duì)全社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性分配功能”[1](P129)的工具，在傳統(tǒng)的政府一元治理模式下，其產(chǎn)出機(jī)制只能是“內(nèi)生型”，政府或其代表主體是公共政策產(chǎn)出的唯一能動(dòng)載體。 在這種機(jī)制下產(chǎn)出的公共政策，往往更具有統(tǒng)治性和管制性，而缺少“公共性”。這種公共政策的目標(biāo)團(tuán)體通常是“政治蒙昧”的公眾，其合法性來(lái)源主要是公眾對(duì)于政治迷思的權(quán)威化和公共權(quán)力的畏懼。 這種公共政策的產(chǎn)生機(jī)制在前資本主義社會(huì)， 甚至資本主義社會(huì)初期是普遍存在的。隨著政治民主的公開(kāi)化，公民主體意識(shí)的覺(jué)醒，這種單向度、一中心、“內(nèi)生型”的政策產(chǎn)生機(jī)制，受到越來(lái)越多的質(zhì)疑和反對(duì)。一種主張網(wǎng)絡(luò)化的多中心政策產(chǎn)出機(jī)制， 在當(dāng)前治理背景下得到了廣泛關(guān)注和認(rèn)同。

政策網(wǎng)絡(luò)是“將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策領(lǐng)域,分析政策過(guò)程中政策主體相互關(guān)系的一種解釋途徑和研究方法?！盵2](P106)政策網(wǎng)絡(luò)涉及到社會(huì)領(lǐng)域的各類(lèi)主體，這些主體或出于利益考量、興趣，或出于“道德良心”，都主動(dòng)地參與到政策的產(chǎn)出過(guò)程中來(lái)，使得網(wǎng)絡(luò)治理背景下的政策產(chǎn)出機(jī)制呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)的單向度、一中心的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機(jī)制分庭抗禮的態(tài)勢(shì)。 當(dāng)然，相異的政治文化背景，不同的民主化進(jìn)程和政治社會(huì)化， 必定存在著多中心政策產(chǎn)生機(jī)制功能的強(qiáng)弱問(wèn)題。另外，一國(guó)傳統(tǒng)上崇尚自由主義抑或是“國(guó)家主義”，亦是影響這種政策產(chǎn)出機(jī)制功能強(qiáng)弱的重要因素。

一、多中心治理帶來(lái)的政策產(chǎn)出機(jī)制的變化

多中心治理是“包括政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)在內(nèi)的多個(gè)相互依賴(lài)的主體，通過(guò)合作與協(xié)商，達(dá)成一致的共同目標(biāo)并得以實(shí)現(xiàn)， 從而最終達(dá)到對(duì)公共事務(wù)的管理。 ”[3](P123)治理適用于公共事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，而不僅僅是在公共政策產(chǎn)出方面。 但在傳統(tǒng)上由政府獨(dú)享的政策過(guò)程中，這一表征體現(xiàn)得更為明顯。具體而言， 多中心治理給傳統(tǒng)的政策產(chǎn)出機(jī)制帶來(lái)了如下幾個(gè)方面的變化：

1.主體的多元性和平等化。 “內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機(jī)制由政府主導(dǎo)， 且“不愿將該問(wèn)題擴(kuò)散到公眾當(dāng)中”，[4](P274)政府是唯一政策產(chǎn)生主體， 公眾及其他社會(huì)組織都是公共政策的被動(dòng)作用對(duì)象。 這種政策是政府意志的表達(dá)， 本質(zhì)上是排斥其他社會(huì)主體介入的。因權(quán)力邏輯未得到有效地解釋和理順，政府往往成為超然于公眾之上的，以“自我利益”為行動(dòng)歸依的“利維坦”。 政府與公眾及其他社會(huì)主體之間是管制與被管制的關(guān)系，“官貴民輕”的思想較為流行。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)生主體趨于多元化，公共政策所涉對(duì)象均可積極地參與到該政策形成過(guò)程中來(lái)，且這種行為作為一種“政治民主化”過(guò)程和公民權(quán)利彰顯的途徑日益被重視， 并成為憲政的重要組成部分。之所以出現(xiàn)這種格局，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了利益主體的多元化及平等觀念的萌發(fā)和日益強(qiáng)化。新的國(guó)家觀念和政府權(quán)力邏輯的產(chǎn)生，催生了公眾對(duì)于公共權(quán)力的新的審視和認(rèn)識(shí)。 公眾等其他社會(huì)主體更多地將公共事務(wù)視為自己的事務(wù)，而非與自己距離較遠(yuǎn)的“國(guó)家事務(wù)”。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出的多元主體，既有個(gè)人，也有組織，且個(gè)人也已不再局限于執(zhí)掌公共權(quán)力的法權(quán)機(jī)關(guān)工作人員；組織也不再局限于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，甚至公共組織。

在這多元的政策產(chǎn)出主體之間， 已逐步打破了原有的命令與服從、主導(dǎo)與被動(dòng)的局面，越來(lái)越多的公眾及其他社會(huì)主體要求以與政府平等的“伙伴”關(guān)系加入到政策制定過(guò)程。在新公共管理理論推動(dòng)下，且基于當(dāng)前政府普遍的治理能力和治理困境， 政府也日益昌明，將更多原來(lái)獨(dú)享的權(quán)力向社會(huì)分權(quán)，逐步接受了公眾、社會(huì)組織、企業(yè)與自己平等參與政策產(chǎn)出過(guò)程的多中心態(tài)勢(shì)。 政策產(chǎn)出主體的多元性和平等化成為當(dāng)前公共政策產(chǎn)出機(jī)制的一個(gè)重要特征，并且有逐步強(qiáng)化的趨勢(shì)。這既是對(duì)當(dāng)前新公共管理理論的一種回應(yīng)， 也是推動(dòng)新公共管理理論在政府治理變革中進(jìn)一步深入的強(qiáng)大動(dòng)力。

2.政府回應(yīng)性政策制定常態(tài)化。 回應(yīng)性是指“政府對(duì)公眾關(guān)于政策變革的接納和對(duì)公眾的要求做出反應(yīng)并采取積極措施解決問(wèn)題，是應(yīng)答、回復(fù)和把承諾轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的過(guò)程， 即通過(guò)政府對(duì)公眾和公眾對(duì)政府的雙向互動(dòng)(回應(yīng))實(shí)現(xiàn)的。 ”[5](P4)傳統(tǒng)上，政府對(duì)于公眾的呼聲是漠視的，認(rèn)為“民眾對(duì)公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是‘精英集團(tuán)的價(jià)值偏好’”[6](P19)。這里的精英集團(tuán)，理所當(dāng)然的以政府為主體。政府通過(guò)“內(nèi)生型”機(jī)制產(chǎn)出政策，并以公共權(quán)力組織加以推行，在整個(gè)政策過(guò)程中，對(duì)公眾的反應(yīng)是很少關(guān)注和關(guān)心的。 但現(xiàn)在這種狀況早已發(fā)生了改變，政府“回應(yīng)性”政策制定已成為一種普遍的政策產(chǎn)出動(dòng)源， 而政府已不能再僅僅從自身視角確定政策的產(chǎn)出了。從科學(xué)的政策產(chǎn)出機(jī)制來(lái)講，政府回應(yīng)性是一種針對(duì)公共問(wèn)題最為直接的政策產(chǎn)出機(jī)制。這種機(jī)制往往因具有針對(duì)性、直接性和時(shí)效性而受到各國(guó)政府的普遍重視。 英國(guó)政府《公民憲章》運(yùn)動(dòng)，即是政府回應(yīng)性最為典型的案例。政府通過(guò)對(duì)公眾呼聲高、關(guān)注強(qiáng)的社會(huì)問(wèn)題，迅速做出回應(yīng)，在公眾參與下出臺(tái)相關(guān)的解決政策方案， 這既表明了政府對(duì)公眾問(wèn)題的重視， 也體現(xiàn)了政府 “公共行政精神”的回歸；既能有效防止問(wèn)題擴(kuò)大化，又能使政府績(jī)效得以提升。 目前，各國(guó)政府都已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出已逐步成為一種常態(tài)化的政策產(chǎn)出機(jī)制。 當(dāng)然，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出的常態(tài)化，并沒(méi)有完全替代政府“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出。 政府仍然作為一個(gè)主動(dòng)性的主體時(shí)刻關(guān)注著社會(huì)公共問(wèn)題，以自己的視角去觀察、界定、理清公共問(wèn)題，進(jìn)而通過(guò)制定出一系列影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共政策。 但無(wú)論如何，在多中心治理下，“內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機(jī)制已經(jīng)不再是政府的唯一可選途徑。

3.“內(nèi)生型”政策認(rèn)同性危機(jī)。 “政治認(rèn)同是一定政治生態(tài)條件下政治主體對(duì)政治客體所表現(xiàn)出的一種政治歸屬感，一種認(rèn)知、判斷、價(jià)值認(rèn)可的心理認(rèn)識(shí)過(guò)程，以及參與、維護(hù)與促進(jìn)政治體系發(fā)展的政治參與過(guò)程。 ”[7](P1)只有認(rèn)同的，才會(huì)被主動(dòng)接受，也才更具穩(wěn)定性與合法性。認(rèn)同性的獲得和提升，受多種因素的作用， 這里既有利益的原因， 也有觀念的問(wèn)題；既有信息的原因，也有感情的因素。 在多中心治理下，公眾的參與權(quán)利得到充分釋放，這種政策產(chǎn)出機(jī)制能夠體現(xiàn)當(dāng)前政策制定領(lǐng)域的最大民主。而“內(nèi)生型”公共政策產(chǎn)出機(jī)制，往往因其封閉性，而忽略了公眾的參與， 使這類(lèi)政策產(chǎn)出要么在利益上很難反映公眾的真實(shí)需要，因信息缺陷而缺少針對(duì)性；要么因公眾權(quán)利被漠視， 帶來(lái)對(duì)政策過(guò)程的無(wú)知與冷漠。在多中心治理出現(xiàn)前，也許這種政策產(chǎn)出機(jī)制還未遭遇到“合法性”的質(zhì)疑，但多中心治理的示范效應(yīng)將使這一“封閉性”的政策產(chǎn)出機(jī)制的認(rèn)同性削弱到極點(diǎn)。一項(xiàng)公共政策如果缺乏基本的認(rèn)同，那么在具體的施行過(guò)程中，必將遇到較大的阻力。 當(dāng)然，推行公共政策可以運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力， 但運(yùn)用這種權(quán)力猶如“飲鴆止渴”，往往會(huì)帶來(lái)一系列的反彈和對(duì)“公共權(quán)力合法性”危機(jī)的侵蝕。在當(dāng)前民主政治日益成為政治合法化基石的今天，對(duì)于如何化解“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制帶來(lái)的危機(jī)問(wèn)題，也應(yīng)給予足夠的重視。

4.政策參與的廣度和深度得以強(qiáng)化。 多中心治理下，政策的產(chǎn)出日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，這既是某一政策產(chǎn)出機(jī)制的特征， 也是多種政策產(chǎn)出機(jī)制并存狀態(tài)下共同特征的呈現(xiàn)。多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制，既體現(xiàn)了公眾參與的深度和廣度， 又是其得以強(qiáng)化的必然產(chǎn)物。 必須承認(rèn)，在這一多中心治理機(jī)制產(chǎn)生之前，政府封閉的“內(nèi)生型”產(chǎn)出機(jī)制是排斥和漠視公眾主動(dòng)精神的。 即使是在多中心治理理念已廣為流行的今天，在一些核心的政策領(lǐng)域，公眾的主人翁身份仍未得到充分的體現(xiàn)。但無(wú)論如何，當(dāng)前公眾參與政策產(chǎn)出機(jī)制的廣度和深度是以往任何時(shí)候都無(wú)法比擬的。

二、多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制存在的問(wèn)題

與傳統(tǒng)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制相比較，多元政策產(chǎn)出機(jī)制無(wú)疑向前邁了一大步。但是，不可否認(rèn)的是， 多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制在張揚(yáng)民主治理價(jià)值的同時(shí)，也暴露出亟待解決的弊端。

1.政策產(chǎn)出的效率問(wèn)題。 民主與效率似乎是個(gè)悖論。 我們不得不承認(rèn)，在強(qiáng)調(diào)民主的同時(shí)，有可能帶來(lái)效率的流失。 多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制的核心精神就是民主。當(dāng)然，在這種民主基礎(chǔ)上往往還有科學(xué)的意蘊(yùn)。在所有的決策體制中，單單從決策過(guò)程耗費(fèi)時(shí)間與經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，“獨(dú)裁制可以做到?jīng)Q策迅速，省時(shí)、省錢(qián)，決策成本最低”。[8]（P147）而民主制卻常常出現(xiàn)“決策遲緩，責(zé)任分散，易于導(dǎo)致?tīng)?zhēng)功諉過(guò)，增加決策成本”[4]（P204）的現(xiàn)象。 也就是說(shuō)，在通常情況下，決策權(quán)力越集中，往往決策過(guò)程越迅速，耗費(fèi)資源越少；決策權(quán)力越分散，往往決策過(guò)程越遲緩，耗費(fèi)資源就越多。但從決策的外部社會(huì)成本來(lái)看，獨(dú)裁體制可能帶來(lái)政治合法性的流失， 而民主卻可以進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)政治的合法性。 在將社會(huì)價(jià)值視作終極價(jià)值的當(dāng)下， 民主制是一種無(wú)法抗拒的社會(huì)潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在這種治理格局中，政府的公共權(quán)威進(jìn)一步弱化，公民權(quán)利取得了與公共權(quán)威平等的地位。 在這一政策產(chǎn)出機(jī)制的具體運(yùn)作過(guò)程中， 不可避免地出現(xiàn)基于不同的利益立場(chǎng)而相互區(qū)別甚至沖突的政策建議。 在公共權(quán)威協(xié)調(diào)各種政策建議最終達(dá)成一致進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合法化的過(guò)程中，充斥著多方的博弈，時(shí)間、資金等資源也在這一博弈過(guò)程中不同程度地流失， 致使該政策產(chǎn)出機(jī)制的效率低下。在這里似乎可以總結(jié)出一個(gè)規(guī)律：越民主的決策機(jī)制，往往帶來(lái)的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本越大，決策效率越低。 這也是現(xiàn)代國(guó)家難以施行直接民主的關(guān)鍵原因。

2.政府理性被綁架的危險(xiǎn)。 眾所周知，政府合法性來(lái)源于公眾對(duì)公權(quán)力的自覺(jué)認(rèn)同。 政府若要進(jìn)一步鞏固其合法性， 就不得不通過(guò)各種途徑獲取和掌握更多的公眾認(rèn)同性資源。 對(duì)公眾的積極回應(yīng)和迎合， 在一定程度上是一種能起到立竿見(jiàn)影效果的認(rèn)同性資源。 民主制國(guó)家，無(wú)論執(zhí)政黨抑或政府，對(duì)于公眾的呼聲和需求偏好都甚為重視。 但政府在過(guò)多地獲取和利用這一資源的過(guò)程中， 有可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)極端或者謬誤的行為取向， 即無(wú)原則地回應(yīng)和迎合公眾。 當(dāng)然，在多數(shù)情況下，政府在公共行政過(guò)程中，都能秉持其科學(xué)理性的原則，毫無(wú)偏私地從客觀的角度就公共問(wèn)題做出科學(xué)合理的決策。 但我們不能因政府聚集了大量的對(duì)社會(huì)問(wèn)題能夠進(jìn)行科學(xué)建議的參謀咨詢(xún)?nèi)藛T，與政府行政過(guò)程的合法性規(guī)定，就對(duì)政府一直能夠保持理性而不抱任何質(zhì)疑。 一個(gè)很鮮明的例子： 在公眾短期利益需求和社會(huì)長(zhǎng)期利益發(fā)展的選擇中， 政府往往會(huì)迎合公眾呼聲選擇滿(mǎn)足公眾的短期利益，而罔顧社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在多中心治理下，對(duì)公共政策產(chǎn)出參與的主體越多，力量越強(qiáng)大，政府作為多中心之一維，越有可能被公眾意志綁架， 從而拋棄其應(yīng)有的理性， 以回應(yīng)和迎合公眾偏好。這可能帶來(lái)一個(gè)惡性循環(huán)：政府在竭力回應(yīng)和迎合公眾偏好的動(dòng)機(jī)下出臺(tái)了公眾建議或所期望的公共政策， 而該公共政策卻因公眾對(duì)公共問(wèn)題認(rèn)知能力的局限，缺乏必要的合理性和科學(xué)性，在具體的施行過(guò)程中未能很好地解決問(wèn)題， 甚至造成了問(wèn)題的惡化或者招致新的社會(huì)問(wèn)題， 使公眾明顯感到利益的損失。 這時(shí)， 公眾所選擇的不會(huì)是自我原因的剖析，而是將責(zé)任歸結(jié)為政府的無(wú)能，進(jìn)而要求出臺(tái)新一輪的治理措施。而多中心治理下，新一輪的治理措施的產(chǎn)出，政府作為治理主體之一，為回應(yīng)和迎合公眾需要，又有可能被其他治理主體左右，再次出臺(tái)非理性的政策。

3.可能帶來(lái)更大的政策執(zhí)行阻力。 民主政治背景下， 公民意志是政府公共政策執(zhí)行不得不考慮的因素。得到公眾認(rèn)同和支持的政策，執(zhí)行過(guò)程往往較為順利，執(zhí)行效果也較為良好；遭到公眾較多反對(duì)的政策，往往在執(zhí)行過(guò)程中遇到的抵制阻力也較大，相應(yīng)的，政府執(zhí)行公共政策可能要花費(fèi)較大的物質(zhì)、時(shí)間成本，甚至于合法性的代價(jià)。 在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出是多中心協(xié)作的結(jié)果， 此類(lèi)公共政策出臺(tái)后，往往因公眾具有較高的認(rèn)同度和認(rèn)知度，能較為順利地推行。但由政府主導(dǎo)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出，卻可能因公眾缺少參與而少有認(rèn)同， 在執(zhí)行過(guò)程中遭到不同程度的阻力。 在治理理念逐步確立的過(guò)程中，公民意識(shí)也普遍覺(jué)醒，公眾對(duì)傳統(tǒng)上政府主導(dǎo)的一元化“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制普遍抱有質(zhì)疑，認(rèn)為那是“政治精英”的意志，而非公眾的觀念。 因此，希望將越來(lái)越多的政策產(chǎn)出置于多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制之下。 但囿于成本、利益等因素的考慮，政府不可能將任何政策產(chǎn)出都置于該機(jī)制之下。 這也就帶來(lái)了公眾對(duì)于政府決策民主化和向社會(huì)分權(quán)行動(dòng)的質(zhì)疑。

“公共選擇理論”將政府拉下了“公共人”的神壇，政府“自利性”立場(chǎng)在各國(guó)都得到不同程度的印證，在此理論的影響下，公眾對(duì)于政府“內(nèi)生型”的政策產(chǎn)出更是抱有敵意， 認(rèn)為政府之所以不愿將該政策置于多中心治理機(jī)制下， 是因該項(xiàng)政策可能涉及到對(duì)“集團(tuán)利益”的維護(hù)，該項(xiàng)政策一旦推行，必將造成公共利益的損失，因此，也就更加堅(jiān)定了他們反對(duì)這類(lèi)公共政策的信念。隨著政治民主化的推進(jìn)，越來(lái)越多的公共政策產(chǎn)出將會(huì)置于多中心的治理機(jī)制之下，政府傳統(tǒng)上的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出也會(huì)越來(lái)越多的受到質(zhì)疑，執(zhí)行的阻力也會(huì)相應(yīng)的增大。

三、多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制的優(yōu)化路徑

優(yōu)化多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制， 既是民主政治發(fā)展的需要， 也是使現(xiàn)實(shí)的決策機(jī)制更趨科學(xué)性的必然選擇。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面著手對(duì)該政策產(chǎn)出機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化：

1.建立多中心政策產(chǎn)出的協(xié)調(diào)機(jī)制。 多中心治理下公共政策產(chǎn)出是多種主體共同作用的結(jié)果。 在這種格局下，理論上，政府、社會(huì)組織、個(gè)人等構(gòu)成一個(gè)平等的政策產(chǎn)出網(wǎng)絡(luò)， 治理的機(jī)制是主體間的合作。但不可否認(rèn)的是，這一格局下由于存在著各主體力量的強(qiáng)弱對(duì)比， 合作的意愿、 搭便車(chē)的心理等原因，致使這一合作經(jīng)常難免夾雜著“博弈”和投機(jī)的元素，致使合作的效果大為削弱，使得決策的成本大為增加。因此，有必要建立一種能夠使合作純粹化的協(xié)調(diào)機(jī)制，使合作真正形成合力，大大提升這一政策產(chǎn)出的效率。這一協(xié)調(diào)機(jī)制必須擁有相應(yīng)的權(quán)威性，因?yàn)橹挥袡?quán)威性，才能帶來(lái)大家自覺(jué)遵守的意愿。目前， 只有政府才具有使該機(jī)制順利取得權(quán)威性的合法權(quán)力。 當(dāng)然，政府在建立這一協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程中，還必須充分考慮到公民與社會(huì)的意見(jiàn)和建議， 并在此基礎(chǔ)上，經(jīng)由法定程序出臺(tái)具有法律性的文件。該文件的制定不是為了約束多中心政策參與主體的合法權(quán)力（利），而是對(duì)掣肘合作機(jī)制的行為進(jìn)行有效地規(guī)范，如，使處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府盡量約束公權(quán)行為， 能以平等合作主體的身份與其他參與主體就共同問(wèn)題進(jìn)行研究， 并在意見(jiàn)交流的基礎(chǔ)上制定可行的政策。 另一方面也應(yīng)對(duì)積極參與合作的政策主體給予適當(dāng)?shù)募?lì)，而不能以所謂的“效率”之名，限制政策參與主體的數(shù)量和范圍。

有了相應(yīng)的法定性協(xié)調(diào)性文件后， 還需要有效地貫徹這一文件，使各類(lèi)主體遵循文件精神。政府也應(yīng)成為其他社會(huì)主體的監(jiān)督對(duì)象， 只有這樣才能有效制止政府破壞合作機(jī)制。只有嚴(yán)格遵循合作機(jī)制，多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制才能夠改善“績(jī)效”。

2.完善政府責(zé)任機(jī)制。 完善政府責(zé)任機(jī)制，首先必須明確界定政府的責(zé)任。 在厘清政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)政府違責(zé)行為進(jìn)行追究和懲處。在全能政府理念下，政府的責(zé)任被無(wú)限的擴(kuò)展，即使原本屬于私域的問(wèn)題，都有可能被附會(huì)上政府的責(zé)任。這帶來(lái)了政府運(yùn)作的“責(zé)任”重疴，使政府的公共行為謹(jǐn)小慎微，畏首畏尾，導(dǎo)致了政府行為的低效和無(wú)為。新公共管理理論和治理理念帶來(lái)了政府責(zé)任的重新界定，小政府的思想如今已頗受社會(huì)歡迎。這時(shí)，政府一方面減縮公共職能，另一方面，也應(yīng)當(dāng)減卸相應(yīng)的責(zé)任負(fù)荷。多中心治理下的政策產(chǎn)出，政府具有糾錯(cuò)正偏的責(zé)任。針對(duì)某一公共問(wèn)題，政府可組織相應(yīng)的智囊機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，提出具有科學(xué)性的操作方案，將這一方案與多中心治理下的政策產(chǎn)出做一對(duì)比， 如兩者吻合，則可以迅速付諸合法化和施行；如發(fā)現(xiàn)兩者有較大出入，則可通過(guò)宣傳引導(dǎo)、強(qiáng)制主導(dǎo)等途徑使其他主體接受具有科學(xué)性的公共政策。 如果政府在這一過(guò)程中，一味地迎合其他治理主體，則出臺(tái)的公共政策在實(shí)施過(guò)程中帶來(lái)的不良后果， 政府理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果政府耗費(fèi)周折，主動(dòng)糾偏但在未能抗拒公眾巨大壓力下，而出臺(tái)和實(shí)施了雖符合“民意”，但缺乏“合理性”、“科學(xué)性”的政策時(shí)，所帶來(lái)的不良后果理應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)。只有這樣，政府在多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制中，才能夠保持理性的獨(dú)立。

3.強(qiáng)化公眾參與。 一項(xiàng)公共政策之所以會(huì)遭遇抵制，莫過(guò)于以下幾種原因：一是政策的實(shí)施帶來(lái)了利益的受損者；二是公眾對(duì)政策內(nèi)容、目的，以及實(shí)施后的影響難有清晰的認(rèn)識(shí)； 三是政策制定過(guò)程封閉化，公眾處于對(duì)自我權(quán)利的申訴，表達(dá)對(duì)政府的不滿(mǎn)。 在多中心治理下，政策產(chǎn)出機(jī)制的各參與主體，往往都是從各自利益的角度去界定問(wèn)題、建構(gòu)政策，并影響政府權(quán)威政策產(chǎn)出的。 為了該情勢(shì)下產(chǎn)出的政策能夠得以順利地推行， 必須強(qiáng)化公眾的參與強(qiáng)度和效度。

這是因?yàn)椋?公共政策往往涉及到社會(huì)價(jià)值的分配。在分配過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)受益者和受損者。對(duì)于受益者而言，此類(lèi)政策自然是其所歡迎的，但對(duì)于利益受損者來(lái)說(shuō)，通常會(huì)萌發(fā)抵制的動(dòng)機(jī)。但出于社會(huì)的均衡發(fā)展和公平正義的價(jià)值考量， 政府又不得不強(qiáng)力推行此類(lèi)公共政策， 在現(xiàn)實(shí)中具有分配功能的政策通常又是占據(jù)政策系的主體。 為便于此類(lèi)政策的順利推行，政府一般都要廣泛動(dòng)員公眾參與：一方面， 積極動(dòng)員受益主體參與政策過(guò)程， 顯示群體力量，形成相對(duì)于利益受損者的巨大優(yōu)勢(shì)，弱化利益受損者抵制該政策的動(dòng)機(jī)； 另一方面又要積極做好利益受損者的安撫教育工作， 使其能夠顧全社會(huì)整體利益大局，進(jìn)而增進(jìn)社會(huì)總體福利。在公眾由于認(rèn)知能力、 參與水平等原因帶來(lái)的對(duì)公共政策內(nèi)容、目的，及實(shí)施后果預(yù)期的迷茫，政府有責(zé)任通過(guò)各種途徑提升公眾的參與效度， 使公眾對(duì)公共政策有一個(gè)大體的了解， 從而消除公眾由于對(duì)該政策的無(wú)知產(chǎn)生的恐懼，進(jìn)而弱化在此種心理下產(chǎn)生的抵制動(dòng)機(jī)。由于政治民主進(jìn)程的局限、政府主體意識(shí)的影響，在我國(guó)， 政府特別是地方政府對(duì)公眾政策參與的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 很多政策的出臺(tái)遵循的是 “內(nèi)生型”機(jī)制，這帶來(lái)了權(quán)利意識(shí)日趨增強(qiáng)的公眾的“被侵犯”感，在這種“被侵犯”感無(wú)法釋?xiě)训那闆r下，抵制此類(lèi)政策則是其最好的宣泄途徑。因此，在多中心治理理念逐步確立的今天， 政府的各種政策產(chǎn)出機(jī)制都應(yīng)該充分發(fā)動(dòng)公眾的參與，除非不宜“公開(kāi)”的涉密領(lǐng)域，如國(guó)防政策等。

[1] [美] D.Esston.The Political System.New York：Kropf，1953..

[2] 孫柏英、李卓青.政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑[J].中國(guó)行政管理，2008（5）.

[3] 陳顥.政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理與和諧社會(huì)構(gòu)建[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（1）.

[4] 寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2010.

[5] 張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[6] [美] 托馬斯?R?戴伊.理解公共政策[M].北京：中共人民大學(xué)出版社，2011.

[7] 周敏凱.和諧社會(huì)構(gòu)建中政治認(rèn)同的主要內(nèi)容與面臨的挑戰(zhàn)[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（5）.

[8] 陳振明.政策科學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.