公平正義:公共行政的價值選擇

顏燕師

(中共三明市委黨校 福建 三明 365000)

公平正義是人類社會追求的永恒主題，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定和政權(quán)的合法性，是政府行政職能有效發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，是各國政府公共行政中都應(yīng)重視和堅持的價值標(biāo)準(zhǔn)，也是提高公共行政管理水平的重要保障。當(dāng)前我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期和社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會新老矛盾凸顯，出現(xiàn)了前所未有的復(fù)雜局面。公平正義正是協(xié)調(diào)、消弭社會各方面矛盾的價值基礎(chǔ)和道德武器。因此，作為權(quán)力授予者和委托權(quán)力執(zhí)行者的政府只有以公平正義為其基本的行政價值理念來指導(dǎo)我們的制度設(shè)計和主要的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化安排，保持社會公平正義，才能最終使社會全體成員共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

一、內(nèi)涵辨析:不同語境中公平正義之釋義

公正一詞源于古希臘，意為“置于直線上的東西”，與正直、公平、合法同義。《美國百科全書》的條目釋義中說:“公正是一個社會的全體成員相互間恰當(dāng)關(guān)系的最高概念”，它“不取決于人們關(guān)于它究竟是什么的想法，也不取決于人們自認(rèn)為公正之事的實踐，而是以一切人固有的、內(nèi)在的權(quán)利為其基礎(chǔ)的;這種權(quán)利源于自然法面前人人皆有的社會平等?！痹凇掇o源》中對于公正的解釋是:“不偏私，正直?！薄肮巧鐣赖路懂牶偷赖缕焚|(zhì)之一，指從一定原則和準(zhǔn)則出發(fā)對人民行為和作用所作的相應(yīng)評價，也指一種平等的社會狀況，即按同一原則和標(biāo)準(zhǔn)對待相同情況的人和事?！笨v觀人類歷史，無論西方還是東方，公正都是其時代精神所關(guān)注的核心問題之一。

(一)近代西方視角中的“公平正義”

18世紀(jì)末19世紀(jì)初的英國功利主義學(xué)說代表人物邊沁和密爾認(rèn)為只要能滿足“最大多數(shù)人的最大幸?！?，則制度和行為都是符合正義的。密爾認(rèn)為最大幸福原理主張:“行為和制度按照其有助于促進(jìn)幸福的程度是正確的，按照其有助于產(chǎn)生不幸福的程度是錯誤的。”二十世紀(jì)六七十年代以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派認(rèn)為公共行政的核心價值應(yīng)該是社會公平，主張“公平至上”。他強(qiáng)調(diào)了社會公平的重要性，公平是每個人擁有的權(quán)利，不受政治交易或社會利益的制約。同時期的羅爾斯于1971年發(fā)表了《正義論》，在對功利主義進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出了作為“公平的正義”的新正義觀，成為當(dāng)代西方最具有影響力的公平正義理論。羅爾斯指出:“正義是社會制度的首要價值?！彼麖?qiáng)調(diào)合理、正義的社會基本制度能夠給公民實現(xiàn)人生理想、生活目標(biāo)提供公正的條件。只要有一個公平、公正的社會環(huán)境，正義原則就能被人們普遍選擇。他指出在“原初狀態(tài)”下或者受“無知之幕”的限制人將摒棄功利主義原則而共同選擇兩個相當(dāng)不同的正義原則:第一個原則是“自由的平等原則”，它強(qiáng)調(diào)每一個人都“平等”地享受政治自由等各種權(quán)利，首要是維護(hù)個人自由權(quán)利和機(jī)會平等，平等是其核心與靈魂;第二個原則是“差別原則”，它強(qiáng)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)的不平等，必須能夠促使社會中“處境最不利”的成員獲得最大的利益。這條原則主張國家必須對社會經(jīng)濟(jì)利益實行再分配，以改善最不利者的社會地位，使社會中處境最差的那部分人的經(jīng)濟(jì)利益也能得到一定改善。羅爾斯的正義論是一種有關(guān)理想社會的理想理論。在他看來，通過實施正義原則可以把公民和社會有機(jī)統(tǒng)一起來，最終達(dá)到自由、平等、和諧的理想社會境界。

(二)改革開放以來中國社會“公平正義”的嬗變

從黨的十一屆三中全會到二十世紀(jì)九十年代初期，重點強(qiáng)調(diào)“效率”的社會公正。鄧小平同志重新論述了社會主義社會公正的科學(xué)內(nèi)涵，將社會公正視為社會主義本質(zhì)的題中應(yīng)有之義，堅持通過生產(chǎn)發(fā)展來夯實社會公正的基礎(chǔ)，把共同富裕當(dāng)作實現(xiàn)社會公正的終極目標(biāo)，把民主法制作為社會公正的政治根基，認(rèn)為社會主義是實現(xiàn)社會公正的制度選擇。十三大報告提出，堅持共同富裕，在促進(jìn)效率提高的前提下體現(xiàn)社會公平。十四大報告進(jìn)一步明確為，在分配制度上，以按勞分配為主體其他分配方式為補(bǔ)充，兼顧效率與公平。十四屆三中全會強(qiáng)調(diào)，以按勞分配為主體、多種分配方式并存，體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。人們意識到在追求經(jīng)濟(jì)效率的同時，也必須重視社會公正的實現(xiàn)。因此，黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)人提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的指導(dǎo)原則，即初次分配注重效率，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的自主調(diào)節(jié)，按勞分配財產(chǎn);再次分配注重公平，在市場經(jīng)濟(jì)無法調(diào)節(jié)或調(diào)節(jié)不到位的地方通過政府的政策指向?qū)θ鮿萑后w進(jìn)行政策上的優(yōu)惠，以此防止社會出現(xiàn)兩極分化。十五大報告提出，堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，有利于優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會穩(wěn)定。十六大報告認(rèn)識進(jìn)一步深化為，初次分配注重效率，再分配注重公平。黨的十六屆六中全會則明確提出要確立社會主義核心價值體系，公平正義就是社會主義的核心價值之一。到了十七大中國共產(chǎn)黨對公平的認(rèn)識有了質(zhì)的飛躍，十七大報告強(qiáng)調(diào)了實現(xiàn)社會公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，再一次為中國共產(chǎn)黨人明確了目標(biāo)和方向，也警示全黨，作為政黨意志和國家意志實施者的公共行政也理應(yīng)把公平正義作為自己的核心價值之一。黨的十八大報告更強(qiáng)調(diào)指出:公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。這是對新世紀(jì)新階段黨堅持和發(fā)展中國特色社會主義經(jīng)驗的深刻總結(jié)，也是對實現(xiàn)全面建成小康社會和全面深化改革開放目標(biāo)做出的新部署。促進(jìn)和維護(hù)公平正義是全面建成小康社會的主要著力點，也是全面深化改革的重要價值取向。報告還在“必須堅持走共同富裕道路”的論述中提出“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。強(qiáng)調(diào)“更公平”，是“以人為本”理念的進(jìn)一步深化和細(xì)化，是將以更大力度改善民生和加強(qiáng)社會建設(shè)的明確信號。

二、應(yīng)然訴求:公平正義作為公共行政價值取向的必然要求

(一)公共行政公共性的必然要求

公共行政以社會公平為其價值訴求，是其“公共性”使然。有學(xué)者指出“公共行政是指國家機(jī)關(guān)依據(jù)法律，遵循公共目的，行使公共權(quán)力，處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，承擔(dān)公共責(zé)任，實現(xiàn)社會公平、公正的管理活動?！惫残允乾F(xiàn)代社會的本質(zhì)屬性，公共性意味著共有性而非私有性，共享性而非排他性，共同性而非差異性。公共行政的內(nèi)在要求是代表、實現(xiàn)和維護(hù)公共利益，現(xiàn)代政府作為權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的公共利益和人民的意志，從保證公共利益的出發(fā)點入手，制定與執(zhí)行公共政策。政府通過行使公共權(quán)力維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，這是所有政府公共性的共同內(nèi)涵。而所謂公共利益，是指一定范圍內(nèi)特定多數(shù)人的共同利益，它產(chǎn)生于社會又獨立于社會?，F(xiàn)代政府運用公共權(quán)力進(jìn)行政治統(tǒng)治，必須以為社會公眾提供服務(wù)、履行社會職能為基礎(chǔ)，其外在表現(xiàn)就是滿足公共需要。另外，公共性又是行政管理的本質(zhì)規(guī)定，公共性規(guī)定了公共行政必須為全體社會成員服務(wù)，決定了向社會成員提供公共產(chǎn)品的公平性。公共行政所要實現(xiàn)的社會公平不是某一領(lǐng)域、某一時段的公平，而是全方位的整體公平。公共行政如果背離政治性、公共性，喪失其本質(zhì)訴求，只注重管理主義，就會失去其存在的合法性依據(jù)。

(二)公共行政價值性的必然要求

人們認(rèn)為行政與價值無涉，僅僅是執(zhí)行政策的工具。事實上，公共行政有自身相對獨立的價值，政府的公共行政行為都具有其自身的價值表達(dá)，而且價值是公共行政的靈魂，涉及行政管理即涉及價值問題。行政管理者在實際工作中都會經(jīng)常把個人價值摻入到目標(biāo)的實現(xiàn)過程中，這其實都是在進(jìn)行價值的分配。行政決策與行政執(zhí)行就是公共行政價值性最直觀的體現(xiàn)。

1.行政決策不僅僅是在掌握各種事實基礎(chǔ)上的判斷，更是在不同價值之間進(jìn)行判斷與抉擇。政府行政管理中的決策針對的大多是影響社會全局性的公共事務(wù)，因此在決策過程中必須對各種價值進(jìn)行平衡。美國著名管理學(xué)家赫伯特·西蒙認(rèn)為:“決策不僅包括事實命題?！瓫Q策還有某種規(guī)范性—它們都是選定一種未來狀態(tài)作為最佳者，并讓行為直接指向選好的方案。簡言之，決策既有事實成份，又有倫理成份?！奔葱姓Q策是一種價值性的決策。

2.行政執(zhí)行過程中也具有價值性。行政執(zhí)行不僅是技術(shù)性的處理過程，更是價值的選擇過程。行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)很大程度上取決于行政管理者對決策、原則與規(guī)則的理解程度，對具體場景和事件的了解情況、把握程度以及如何把規(guī)則應(yīng)用到具體場景中。如果公共行政是積極的行政，在價值取向上以公平為優(yōu)先選擇的價值標(biāo)準(zhǔn)，那么行政管理者在行政執(zhí)行過程中就會更加注重人與人、人與社會之間利益的“相稱”和“平衡”。價值理性是公共行政學(xué)的主導(dǎo)理性形式，公共行政必須合乎價值理性的要求，并在確定以公平正義為其合理價值目標(biāo)的基礎(chǔ)上開展工作，將價值取向趨向于平等公正地滿足社會成員的需求，從無限存在的行政需要中優(yōu)先選定對于國民來說最為有益的政策，并準(zhǔn)確而迅速地付諸于實踐。

三、路徑探索:實現(xiàn)行政公正的多維向度

站在公共行政的視角，公正是一個能綜合、包含和指導(dǎo)、調(diào)整其他價值目標(biāo)的最高的全局性的價值目標(biāo)，是現(xiàn)代政府行政的核心理念。政府行政只有以公平正義為首要價值理性選擇，才能促進(jìn)社會公正的實現(xiàn)，才能維護(hù)和增進(jìn)國家和社會的長治久安。

(一)行政領(lǐng)導(dǎo)要實現(xiàn)人民主權(quán)正義

我國是社會主義國家，一切權(quán)力屬于人民。掌握國家權(quán)力的人必須站在最廣大人民根本利益的立場上，把權(quán)力看作是人民賦予的責(zé)任，這是公共權(quán)力的本質(zhì)，也是人民主權(quán)正義的主要內(nèi)容。

1.要樹立心系群眾，服務(wù)人民的良好風(fēng)氣。根據(jù)人民主權(quán)正義要求:人民是國家的主人，國家公務(wù)員是人民群眾的公仆。領(lǐng)導(dǎo)干部要始終堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，在思想上尊重群眾，政治上代表群眾，感情上貼近群眾，作風(fēng)上深入群眾，工作上為了群眾，真正做到立黨為公、執(zhí)政為民，努力讓人民享有真正的主權(quán)。

2.要樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀?！耙匀藶楸尽本褪前l(fā)展為了人，發(fā)展依靠人，發(fā)展成果人人共享和促進(jìn)人的全面發(fā)展。既然“以人為本”的目的是為了人，領(lǐng)導(dǎo)干部就應(yīng)該樹立一切圍繞人的需要、能力和個性來推進(jìn)發(fā)展，不僅要努力使社會發(fā)展成果惠及全體人民，還必須不斷實現(xiàn)人們的平等、和諧發(fā)展，保障和維護(hù)弱勢群體的基本權(quán)益、基本需求和人格尊嚴(yán)。此外，政府要把促進(jìn)人的全面發(fā)展作為向社會提供公平正義的目的。人的正義思想必須在社會發(fā)展中才能得以實現(xiàn)，而政府及其行政在自覺實現(xiàn)公平正義的努力中，必須在社會發(fā)展的目標(biāo)體系中突出人的全面發(fā)展的核心位置，才能做到公正行政，領(lǐng)導(dǎo)干部才能擔(dān)負(fù)起促使社會公平正義實現(xiàn)的使命。

3.要培育行政人員的行政道德。公共行政的主體是人，公共行政的對象也是人，由于人的個體差異、現(xiàn)代社會公共行政多元價值的存在以及價值之間可能的沖突，需要行政人員針對具體場景做出有效應(yīng)對和恰當(dāng)選擇，這就需要培育行政人員的行政道德。培育行政人員的行政道德就要培育行政人員的公正精神、公仆意識和自覺接受監(jiān)督的意識，行政人員在處理他人或者其他集團(tuán)的利益關(guān)系時，應(yīng)平等待人、恪守公道;在處理個人與集團(tuán)利益時，應(yīng)公正不偏私，不能考慮個人私利，不應(yīng)當(dāng)也不能把個人私利摻雜到公共事務(wù)中，而是無條件地尊重和服從公共利益;要“甘當(dāng)人民公仆”，全心全意為人民服務(wù)，秉公辦事，提高效率;要摒棄盲目服從導(dǎo)致的行政上的人身依附關(guān)系，充分發(fā)揮行政主體的創(chuàng)造性和能動性，并且主動自覺接受各種監(jiān)督。

(二)行政決策要突出科學(xué)民主正義

政府決策要保證公共政策符合民意、實現(xiàn)行政權(quán)力的科學(xué)民主化。

1.調(diào)查研究是正確決策的前提。作為領(lǐng)導(dǎo)干部要經(jīng)常深入基層，深入群眾，進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究，充分聽取人們?nèi)罕姾拖录壗M織的意見，集思廣益，不斷推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。要建立社情民情反映制度，通過建立有效機(jī)制，保障基層民眾和下級組織的意見能及時反映上來。

2.完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策規(guī)則和決策程序，重大行政決策要進(jìn)行合法性論證。必須明確職能分工和行政決策權(quán)限，建立政府綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。將公正、公開、公平、理性和公眾參與等現(xiàn)代行政程序引入決策程序當(dāng)中，決策要公開，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項、依據(jù)和結(jié)果都要公開，公眾有權(quán)查閱，決策還要吸收專家咨詢，要廣泛征求意見，建立健全公眾參與機(jī)制。行政決策及其實施都必須在憲法與法律的框架內(nèi)進(jìn)行，政府也應(yīng)指定或者設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)重大行政決策的合法性論證事務(wù)。

3.健全決策監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督不僅包括決策前、決策中和決策后的監(jiān)督，還包括黨外人士、群眾和輿論等的監(jiān)督，要明確各個監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容、對象、方式和程序。

4.建立健全行政決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度。由于決策的對象和環(huán)境總是變動的，因此決策是一個動態(tài)過程。這就要求決策時要富有前瞻性和彈性，保持必要的應(yīng)變能力，對不適應(yīng)客觀實際的決策及時加以調(diào)整和修正。對于錯誤、不當(dāng)甚至是侵犯公眾利益和公民權(quán)利的，決策者必須承擔(dān)相應(yīng)的政治和法律責(zé)任。從法律的角度規(guī)范和約束行政主體，不僅能提高其責(zé)任意識和決策效能，還能增進(jìn)行政決策的正義性。

(三)行政立法要符合法制公平正義

要實現(xiàn)行政正義，必須要突顯行政立法的客觀公平正義。

1.嚴(yán)格立法權(quán)限。應(yīng)以法律法規(guī)的形式對行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限明確加以規(guī)定，嚴(yán)格禁止越權(quán)立法，對越權(quán)立法實行審查監(jiān)督機(jī)制及時予以廢止或糾正，并實行立法責(zé)任制，追究違法立法者的責(zé)任，將行政主體的立法活動嚴(yán)格限制在法定的權(quán)限范圍內(nèi)。

2.樹立正確的立法價值取向。享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)要把維護(hù)公民合法權(quán)益和實現(xiàn)社會公正作為行政機(jī)關(guān)活動的根本出發(fā)點和立足點，行政立法與行政規(guī)范性文件的制定必須以公平正義為基點，符合國家平衡發(fā)展的大局，順應(yīng)民主政治建設(shè)的潮流。

3.推進(jìn)行政立法的民主化和公開化。要建立行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件草案向公眾征求意見的制度，擴(kuò)大向公眾征求意見的范圍。重大或者關(guān)系到人民群眾切身利益的草案，要采取聽證會、論證會、座談會或者向社會頒布草案等方式聽取社會的意見，尊重多數(shù)人意見，充分反映廣大人民群眾的根本利益。政府要建立行政立法和規(guī)范性文件統(tǒng)一公布制度，將立法文件在政府公報和政府指定的報刊上公布。

4.完善行政立法責(zé)任制度。行政立法活動中發(fā)生違法情形，要追究法律責(zé)任，要明確行政立法責(zé)任的具體形式和追究主體，用法制公平正義來遏制行政違法、越權(quán)等。

(四)行政執(zhí)行要體現(xiàn)執(zhí)政為民公正

執(zhí)行權(quán)是政府最為重要的一種公共權(quán)力。公平正義的價值原則體現(xiàn)在執(zhí)行權(quán)上就是要實現(xiàn)為民服務(wù)公正，以服務(wù)人民為原則，尊重行為當(dāng)事人的基本權(quán)利，提高行政執(zhí)行能力。

1.加強(qiáng)績效評估，推行行政問責(zé)。實行政府績效管理與評估是提高行政執(zhí)行力的重要手段。明確績效管理和評估的主體、內(nèi)容、方法與程序，科學(xué)設(shè)定績效評估的指標(biāo)體系，建立和完善獎懲制度，實行客觀公正的評估機(jī)制。推行行政問責(zé)對于提高行政執(zhí)行力也尤為重要。要按照權(quán)責(zé)一致、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必究的原則，加快建立行政問責(zé)制，實現(xiàn)行政問責(zé)的規(guī)范化和制度化以及責(zé)任的追究力度。

2.完善行政執(zhí)法體系。在執(zhí)法過程中，要嚴(yán)格執(zhí)法，建立起權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。建立行政執(zhí)法案卷制度，做好行政執(zhí)法行為的存檔和整理工作，并定期對執(zhí)法案卷進(jìn)行檢查和抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理和糾正。建立健全行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制和獎勵機(jī)制，對各種違法行為依法追究責(zé)任，對認(rèn)真落實執(zhí)法責(zé)任、行政執(zhí)法績效較好的行政執(zhí)法部門，給予表彰和獎勵。

3.提高公務(wù)員素質(zhì)。公務(wù)員素質(zhì)的高低會影響行政執(zhí)行的創(chuàng)造性和主動性。行政執(zhí)法人員必須善于理論聯(lián)系實際，勇于創(chuàng)新，講求執(zhí)行的科學(xué)性和實效性;也必須要有執(zhí)行的效率性，創(chuàng)新管理方式和手段，減少行政執(zhí)行中的損耗和摩擦，使行政執(zhí)行效益最大化。

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