繪就人民民主實現(xiàn)的清晰圖譜

陳 蔚

中國共產黨“始終高揚人民民主的光輝旗幟”，為人民民主而奮斗。但長期以來，中國這個世界上人口最多的人民民主如何實現(xiàn)一直被認為不夠清楚。經過三十多年的探索，十八大報告第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”，用了約2800字，重要的貢獻就是清晰繪就了人民民主實現(xiàn)的圖譜。只要我們從現(xiàn)實出發(fā)，齊心協(xié)力、堅定決心、發(fā)掘智慧、艱辛實踐，就能讓人民民主的光輝旗幟真正高高飄揚起來。

一、清楚闡述了人民民主與中國特色社會主義政治發(fā)展道路及政治體制改革的關系

報告開宗明義說“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”，我們黨正是“總結發(fā)展社會主義民主正反兩方面經驗，強調人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權力屬于人民，不斷推進政治體制改革”，才“成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路”，這條道路的“正確方向”就是繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革來“實現(xiàn)最廣泛的人民民主”。

二、通過論述中國政治體制改革的原則和要求表達了人民民主的立場和追求

報告首先闡明政治體制改革的人民民主立場和圖景，即“兩個必須”:“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”；“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明?！倍顷U明政治體制改革的總要求，即通過 “三個更加注重”，做到對人民民主的“三個保證”：“要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由?！边@“三個更加注重”和“三個保證”在理論和邏輯上清晰界定了黨的領導、人民當家作主和依法治國三者如何統(tǒng)一的關系問題。三是強調：“要把制度建設擺在突出位置，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！边@一借鑒而不照搬的基本原則確保人民民主的中國特色和政治體制改革的節(jié)奏。

三、制定了落實人民民主的“七大重要政治體制改革任務”

一是明確了實現(xiàn)人民民主權力的主要途徑是“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，是中國人民民主實現(xiàn)的法定制度和法定程序，保證其法定職能的實現(xiàn)是根本任務。為此必須重點進行幾方面改革：一是優(yōu)化人大代表結構比例，降低黨政領導干部的代表比例，提高基層人大代表的比例；二是設立人大代表聯(lián)絡機構，完善代表聯(lián)系群眾制度；三是優(yōu)化人大常委會、專委會的人員結構，提高專職委員比例，以充分保證人大法定權力的行使。

二是 第一次將“健全社會主義協(xié)商民主制度”作為深化政治體制改革的重要任務單獨列出，第一次提出了 “社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”。“社會主義協(xié)商民主制度”的提出在黨的歷史上是第一次，這是我們黨在民主政治理論和制度創(chuàng)新中取得的最新成果，意味著我們黨在實踐中逐漸認識到了人民通過投票選舉行使權利（即“選舉民主”）與人民內部各方面在重大決策之前“就經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商”（即“協(xié)商民主”）取得一致意見，是我國人民民主的兩種重要形式。健全社會主義協(xié)商民主制度，把它與選舉民主結合起來，正是中國特色社會主義民主的特色所在。為此，首先要發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用進行改革，其次要進行基層民主協(xié)商和其他“廣泛、多層次、制度化”的協(xié)商，確保“廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。

三是 通過進一步“完善基層民主制度”豐富人民民主的行使方式。一是不再單獨提村民自治社區(qū)自治、職工自治等等概念，統(tǒng)稱為“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”，并將其與社會生活中新出現(xiàn)的“基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”形式都作為 “人民依法行使民主權利的重要方式”，這就大大擴展了人民民主的行使方式。二是指出了健全基層群眾自治機制的重點在于 “擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督”，以“保障人民享有更多更切實的民主權利”，抓住了基層群眾自治中的核心問題。三是第一次強調要“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結合”，這是學界多年來提出的“地方治理”理念被黨中央采納。

四是既強調全面推進依法治國基本方略，又有針對性地突出了實施重點，以更好保障人民民主權利。首先第一次指出要從科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法四個方面來全面貫徹依法治國方略。其次強調各個方面建設的重點，比較新的思路和任務有：一是重點領域立法中要拓展人民有序參與立法的途徑；二是強調要依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；三是全面守法的重點是要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力；四是處理好黨與法的關系，組織和個人都絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。

五是強調通過“深化”行政體制改革建設人民滿意的服務型政府。一是抓住了行政體制改革中最核心的問題——政府和各主體關系的定位，第一次明確改革必須由“三個分開”完善為“四個分開”，即“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，第一次明確吸納了學界的“政社分開”的表達。二是第一次明確了服務型政府的內涵和職能要求，即行政改革的目標是“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變”，“維護公平正義”職能的強調彰顯了人民政府的倫理價值。三是第一次提出要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。這是對民意的尊重，也是對政府改革方向的矯正。四是專門提出“完善體制改革協(xié)調機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調重大改革”確保服務型政府建設的到位。

六是強調通過健全權力運行制約和監(jiān)督的體系化建設來根本保證人民權利的實現(xiàn)。首先，強調“用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證”。其次，第一次對“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調”的具體內容和操作重點進行了初步探索。決策權上強調要發(fā)揮思想庫作用，延伸了問責和糾錯制度環(huán)節(jié)，確保科學、民主、依法決策；對執(zhí)行權（公開/規(guī)范）、監(jiān)督權（四個監(jiān)督）之間如何既相互制約又相互協(xié)調的問題作了體系化闡述，這就架構起了權力制約和監(jiān)督的整體制度框架，“確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。

七是 突出了“要高舉愛國主義、社會主義旗幟，鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治思想基礎”，目的既是為了團結各方人民，也是對各個方面民眾民主權利的尊重。

至此，十八大繪就了這樣一幅人民民主藍圖：主要內容和形式是基層群眾的直接民主和國家層面的選舉民主和協(xié)商民主；人民民主實現(xiàn)的保障是執(zhí)政黨依法治國；黨內民主不是目的，黨內民主的目的是帶動人民民主的實現(xiàn)；人大制度、政協(xié)制度、行政體制的改革和統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展為具體落實人民民主的各項權利提供制度保證。

四、人民民主藍圖的實現(xiàn)任重道遠，需要時間、決心和智慧

十八大提出的落實人民民主的政治體制改革重要任務有七大項、三十四方面的工作，每項任務都既有原則性要求又有具體的要求。相對于未來的5年、10年、40年時間而言，顯然是任重道遠，必須有緊迫感，加快落實的步伐。在一些直接關系人民民主落實的幾個方面需要付出很多的努力：

一是行政體制改革方面。作為核心任務的政府體制改革上，十七大就提出要“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制，健全部門間協(xié)調配合機制”，但這五年中很多的問題卻反應出各部門之間協(xié)調配合不夠，根本在于職責關系不清，所以這次十八大強調要“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系”，但這涉及各部門職責的清晰界定，良好的配合關系的形成也需要在實踐中加以磨合。

二是依法治國方略實施方面。十五大就提出依法治國方略，十六大強調“維護法制的統(tǒng)一和尊嚴”，十七大還是強調要“維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴和權威”，十八大依然提出“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威”，可見十幾年來法制的權威和尊嚴的維護依然是個大任務。只有做到十八大所要求的立法、執(zhí)法、司法、守法都各就其位各司其職才能真正實現(xiàn)依法治國和法制尊嚴，而這將是一個長期艱巨的過程和任務。

三是黨內民主建設方面。盡管沒有放到政治體制改革部分來談，但這是中國政治體制改革實踐路徑的起點改革和核心任務，十二大以來的歷次黨代會政治報告中的黨的建設部分都不同程度談到黨內民主建設問題。十二大報告從黨內政治生活進一步正?；嵌忍岢隽恕芭Πl(fā)展黨內民主”問題。十三大報告提出“以黨內民主來逐步推動人民民主”的新命題,并認為這是“發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑”。十五大報告強調 “黨內民主是黨的生命,對人民民主具有重要的示范和帶動作用”。十六屆四中全會明確規(guī)定“發(fā)展黨內民主,是政治體制改革和政治文明建設的重要內容”。十七大報告進一步提出,“要以擴大黨內民主帶動人民民主,以增進黨內和諧促進社會和諧”。十三大、十六大、十七大報告還分別對黨內民主的制度建設提出了一系列設想。但是黨內民主的推進時至今日有很多內容仍然處于探索和試點中，仍然沒有規(guī)范的制度，這不僅與我們黨面臨的任務和建設學習型、創(chuàng)新型、服務型執(zhí)政黨的要求有很大距離，而且也影響其他政治體制改革任務的完成。

四是對權力的制約和監(jiān)督問題。早在1980年鄧小平“8·18講話”中，就提出權力過分集中的政治體制總弊端，是政治體制改革的核心問題。十五大至十七大報告分別以 “完善民主監(jiān)督制度”、“加強對權力的制約和監(jiān)督”、“完善制約和監(jiān)督機制”三個新命題,一步步擴展地論述了對權力進行制約和監(jiān)督的問題。十八大更提出“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”，這不僅需要智慧，而且需要充分的時間來研究和探索，并制度化、定型化。

正如胡錦濤同志在報告中所言，“中國特色社會主義政治發(fā)展道路是團結億萬中國人民共同奮斗的正確道路”，是“保證社會主義民主展現(xiàn)更加旺盛生命力”的道路，我們必須穩(wěn)妥但更需要積極。