政府主導下的社區(qū)建設困境與出路*——以杭州市社區(qū)建設為案例的考察

趙光勇，陳鄧海

(杭州師范大學 政治經濟學院，杭州 310036)

自上世紀90年代起，中國的“單位制”社會逐漸解體，隨之城市社區(qū)建設與治理進入決策者的視野。新世紀伊始，由民政部牽頭展開的城市社區(qū)建設，其目標為通過加強城市群眾性自治組織建設，“提高人民群眾的生活質量和文明程度，擴大基層民主，密切黨群關系，維護社會政治穩(wěn)定，促進城市經濟和社會的協(xié)調發(fā)展?！睆倪@一指導思想我們可以看出，新世紀以來中國城市社區(qū)建設的推動力來自于政府，直接目的是尋求社會的穩(wěn)定和發(fā)展。［1］各個地方的社區(qū)建設，在中央精神的指導下，結合自己的實際，形成了多種具有自己特色的社區(qū)建設路徑，比較突出的有“上海模式”、 “青島模式”、“江漢模式”、“沈陽模式”以及“杭州模式”等。觀察這些模式，我們會發(fā)現社區(qū)建設或者以組織建設為核心，或者以社區(qū)服務提供為切入點，但社區(qū)建設推進的方式無一例外是政府推動。可以說，中國的社區(qū)建設，是政府主導下的社會建設運動。

然而，在政府主導的社區(qū)建設模式下，政府在社區(qū)服務下移的過程中，同時強化了社區(qū)的行政支持網絡，強調社區(qū)的管控功能，用社區(qū)控制、社區(qū)管理取代了社區(qū)發(fā)展，而這與社區(qū)自治目標南轅北轍?？梢哉f，“城市社區(qū)發(fā)展趨向治理職能增多而并沒有伴隨公民權力相應的增加，甚至出現公民自治權力被壓縮的趨勢。”［2］p3社區(qū)建設的行政化傾向削弱了公民參與的熱情與動力，也妨礙了社區(qū)自組織的發(fā)展，不利于社區(qū)自治能力的增強。

一、參與式民主與社區(qū)發(fā)展

中文話語中的社區(qū)建設，國際上通行的提法是社區(qū)發(fā)展。從西方興起的社區(qū)發(fā)展運動，開始于上世紀60年代歐美國家的“新社會運動”等社會改造實踐，是在國家與社會關系嬗變的視角下政府力量對基層社會的介入。這種介入和補充，是在基層民主與基礎之上的社會協(xié)作治理。因此，從理論上講，西方社區(qū)發(fā)展運動背后是治理意義上的社會民主，是現代民主理論——參與式民主——的生動實踐。

自上世紀70年代起，從西方發(fā)達國家開始，反“政治”、反國家主義成為全球性的思潮，公民要求限制政府權力的呼聲越來越高。對此，西方國家除了加強議會的權力，以此來監(jiān)督、限制政府的權力之外，一些學者和政治家在理論和實踐上提出了參與式民主，通過擴大在政府決策過程以及整個社會生活中的公民參與來補救代議制政治的危機。

參與式民主理論把參與作為分析民主的關鍵概念，其對民主的理解以科恩的定義為理論和邏輯起點，科恩認為“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”。［3］p10科恩強調民主決定于參與，衡量民主的尺度有三個方面:即廣度、深度和范圍。民主的廣度是由公民參與是否普遍來確定的，它屬于民主的數量問題;民主的深度是由公民參與是否充分來確定的，它與民主的性質相關;民主的范圍則是指全社會實際參與決定問題的多少及其重要程度。

參與式民主論者認為，必須通過公民之間的廣泛協(xié)商和心平氣和的共同參與，改革當前精英民主和官僚治國的政治模式，重新確立新的政治結構，將公民參與的范圍擴大到政治生活的各個環(huán)節(jié)，這樣才能使個人對社會和國家事務的控制在直接的不斷的參與中實現。

在社會領域，參與式民主強調公民的自主參與，認為自主參與是公民以個體或群體的形式對社會事務的直接參與和自主管理。自主參與的內容主要包括參與經濟活動的自治管理，社會事務的直接參與，參與的領域包括工作場所和地方社群。巴伯認為， “參與式民主是公民的自治?！保?］p151參與式民主關注基層社會和非政治領域，比如在社區(qū)層面、工作區(qū)域等，拓寬直接參與的機會。從某種意義上說，社區(qū)是參與式民主的重要舞臺。

二戰(zhàn)后，隨著國家干預和福利主義的盛行，西方發(fā)達國家開始大規(guī)模介入社會發(fā)展事業(yè)。這一潮流也被聯合國所接受。聯合國在1955年發(fā)布的《經由社區(qū)發(fā)展獲得社會進步》報告中，提出促進民眾參與社區(qū)事務推進社區(qū)發(fā)展，從而改善“地方行政機構的功能”。［1］可以說，西方社會的社區(qū)發(fā)展在公民自助之外，開始有了政府的參與。政府和公民構成社區(qū)發(fā)展的雙動力，社區(qū)發(fā)展是通過政府對社區(qū)公共事務的參與和大力扶持，增強社區(qū)和基層社會的自治能力。因為，對西方社會而言，基層社會是和自治畫等號的。

二、“政府主導、行政推進”下的中國社區(qū)建設

當前中國的社會轉型，實質就是要厘清國家與市場、國家與社會的關系。國家通過政企分開、放權讓利、建立市場經濟體制，確定國家與市場的邊界和各自權限。在國家與社會關系方面，通過轉變政府職能、事業(yè)單位改革、基層民主等，正在實現國家與社會關系的重新調整。城市的社區(qū)自治，和農村的村民自治一起，構成了中國的基層民主實踐。這一實踐，體現著國家與社會關系的再定位。

1978年改革開放以來，中國社會發(fā)展的主線是“松綁”和“開放”，是從國家全面控制的“總體性社會”開始轉型。［5］p37國家與社會關系的嬗變體現于基層社會，就是國家權力從基層社會逐步退出，實現基層自治。

總體性社會解體、經濟改革、社會經濟變遷帶來社會分化和利益的多元化。社會組合與分化也改變了傳統(tǒng)居住區(qū)的結構以及居民的構成。［6］p46居民構成的多樣性降低了社群認同感，以及對公共利益的淡漠，由此引發(fā)一些社會問題。為此，當前的社區(qū)建設，主要通過對傳統(tǒng)的居委會的重新劃分和組合，建立以“居民自治、服務完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、管理有序、文明祥和”為特征的“和諧社區(qū)”。通過對各地社區(qū)建設的考察，我們發(fā)現，政府在其中發(fā)揮的作用是巨大的。因此，我們可以將中國的社區(qū)建設模式稱為“政府主導下的社區(qū)建設”。概而言之，中國的社區(qū)建設從一開始就是在政府推動和主導下展開的，其直接目的是為了應對轉型期基層社會面臨的各種問題，其動力來源于政府的公共服務投入和支持。

在政府主導下建立起來的社區(qū)，作為全新的城市管理和公民自治載體，既承擔著政府的管理訴求，又承擔著公民和社區(qū)的自治訴求。社區(qū)的治理結構具有“管理——自治”的二重性。社會轉型背景下的社區(qū)建設運動，使得當代中國城市社區(qū)只是為了解決單位制解體后城市社會整合與社會控制問題的自上而下建構起來的國家治理單位，而不是一個可以促進公共領域形成或市民社會發(fā)育的地域社會生活共同體。［7］

于是，社區(qū)就出現一個悖論:法律意義上的自治單元，在現實中卻高度依賴于政府。作為城市居民自治組織的社區(qū)居委會，在現實治理的層面，承擔著大量行政管理職能，社區(qū)仍然是“國家治理的單元”，［7］目前的社區(qū)治理還只停留“在社區(qū)中的治理”［8］，遠沒有達到社區(qū)自治。社區(qū)層面的公民自治，缺乏參與主體和內在動力。政府的“越位”、公民的“缺位”是實現社區(qū)自治的兩大障礙。

究其原因，在于我國目前的社區(qū)治理或者社區(qū)建設源于和西方國家不同的動因，也就具有不同的出發(fā)點。西方發(fā)達國家的社區(qū)是自生自發(fā)的結果，緣起其深厚的公民自治的傳統(tǒng)和文化。托克維爾在論述美國的民主時寫到，美國民主的成功歸功于美國的“民情”，即新英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治?？梢哉f，西方發(fā)達國家的社區(qū)成長是一個“自生自發(fā)”的過程。而中國的社區(qū)建設，則是政府主導的社會管控和資源重新整合的過程。

三、社區(qū)建設困境:杭州市的考察

1999年，杭州和北京、上海、沈陽等10個城市被民政部確定為“社區(qū)建設實驗區(qū)”。2001年5月1日，胡錦濤同志來杭州視察社區(qū)建設工作，對杭州社區(qū)建設提出了“全省示范、全國領先”的要求。這些年來，杭州市遵照這要求，堅持以解放思想為先導，以體制創(chuàng)新為動力，在將傳統(tǒng)居委會調整為新型社區(qū)后，率先在社區(qū)建立黨委，在樓道建立黨支部，在社區(qū)設立幫扶救助服務站、勞動保障服務室，將志愿者隊伍和志愿者活動延伸到社區(qū)。杭州市的社區(qū)建設，在全國產生了很大影響，杭州也因此成為全國社區(qū)建設示范城市，主城區(qū)也全部被評為全國社區(qū)建設示范區(qū)。杭州社區(qū)管理和服務的創(chuàng)新實踐，形成了社區(qū)建設的“杭州模式”或杭州經驗。也被稱為社區(qū)建設的 “杭州模式”。［9］

杭州市通過政府主導、社區(qū)服務先行、市場力量和社會自組織力量協(xié)同參與，推進社區(qū)管理結構優(yōu)化、社區(qū)服務體系化和標準化。杭州市社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，不僅是社會服務方式的轉變，也被認為是一種基層社會管理模式的新思路和新做法。杭州市社區(qū)建設的成就，受到了各方的肯定。然而，如果仔細考察的話，我們會發(fā)現行政主導是杭州市社區(qū)建設初步成功的最主要因素，同時也是其繼續(xù)發(fā)展的主要障礙，為很多負面因素埋下了根子。政府強勢推動和資源分配限制了其他參與者和主體的主動作用，一定程度上窒息了社區(qū)居民與非政府組織的參與熱情與動力。政府主導很容易演變?yōu)槿贪k，從而妨礙了社區(qū)自治能力的培育和發(fā)展。政府或行政力量的全面介入，也壓縮了社區(qū)的自組織發(fā)展，基層社會的組織化程度低，增大了公眾參與的成本，從而制約著公眾對社區(qū)事務的有序參與、有效參與。

(一)政府主導與社區(qū)建設行政化

在當前中國的社區(qū)建設運動中，無論何種建設模式，政府都是主要的推動者和制度供給者，政府透過社區(qū)組織建設、或者以街道為載體擴大各種資源投入，促進社區(qū)服務業(yè)發(fā)展，從而實現社區(qū)凝聚功能。杭州市的社區(qū)建設，依賴于各級政府包括派出機構街道辦事處的大力推動和資源投入，此種資源投入在社區(qū)層面形成了政策壓力。地方政府對社區(qū)建設的重視，同時與基層社會的穩(wěn)定和社會管理訴求相結合，相互強化的行政資源下移，在推動社區(qū)建設同時，不可避免帶來社區(qū)建設的行政化。

眾所周知，在我國現代城市建設歷程中，政府是核心的推進力量。新時期的社區(qū)建設運動，可以說主要是政府倡導和推動的。政府投入人力、物力和財力來整合城市基層社會，自然政府也就直接管理和控制著社會的組織以及社區(qū)管理和運作。社區(qū)組織的“行政化”色彩不僅沒有弱化，反而有加強態(tài)勢。從當前的實踐來看，社區(qū)行政化傾向主要表現在以下幾個方面:

首先，社區(qū)組織的“行政化”。社區(qū)管理機構受行政力量左右，社區(qū)自治停留在形式上。社區(qū)建設肇始，居委會“翻牌”成了社區(qū)，但實質上仍承擔著政府基層組織的職責，是街道辦事處深入城市基層社會的一條“腿”，是落實區(qū)政府指標和任務的一個“準行政部門”。

其次，社區(qū)資源，包括人力、物力、財力的“行政化”。社區(qū)建設的主要經費來源是區(qū)政府以及市政府。物力和財力的大量投入在改善社區(qū)公共服務的同時，也形成了社區(qū)對政府資源的高度依賴。杭州市各個社區(qū)的工作經費、黨建經費、人員經費等都從政府財政中給付。社區(qū)工作人員也由過去的社區(qū)居民選舉變成了公開招聘，社區(qū)干部也變成了享受公務員待遇、占事業(yè)編制的基層官員。如此，資源受制于政府的社區(qū)組織和人員，如何能夠脫離街道辦事處的行政控制?當然，對政府而言，資源的大量投入不僅增加了財政負擔，也加大了管理成本。社區(qū)工作者的編制行政化，也與職能轉變和精簡機構的目標南轅北轍。

再次，社區(qū)建設的“管理”和“自治”目標的沖突。社區(qū)建設的目標是完善基層群眾自治制度、推進城鄉(xiāng)居民自治。正如十七大報告提出的要把社區(qū)建設成為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。然而，社區(qū)組織和資源的行政化傾向，不可避免影響到社區(qū)自治的成長和完善。社區(qū)建設的目標應是社區(qū)發(fā)展，是實現自治。行政化的實踐也許符合當下社會管理和穩(wěn)定的考慮，但從長遠來看，抑制基層社會的自我組織和管理能力，不利于社區(qū)自治力量的發(fā)育。同時，以“管理”為取向的社區(qū)建設，加大了政府的負擔，不利于政府轉型，也談不上治理優(yōu)化。

(二)社區(qū)參與不足，社區(qū)建設的深層次動力缺乏

社區(qū)建設的根本目標是完善社區(qū)自治。因此，社區(qū)居民的自治參與程度的高低，是衡量社區(qū)建設成就的核心指標之一。遺憾的是，在社區(qū)建設過程中，各地普遍存在社區(qū)居民參與度低的現象。杭州社區(qū)建設，居民參與性與自主性不足也是一個很重要的障礙或者局限，社區(qū)居民的參與不足，使得社區(qū)發(fā)展缺乏內部推動，從而影響了杭州市社區(qū)建設目標的實現。簡言之，社區(qū)居民參與不足，主要表征如下:

首先，社區(qū)參與以動員參與為主。杭州市社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實踐，是社區(qū)建設的重要面相，主要依賴政府動員出錢、出人、出政策。如此情境下，社區(qū)居民成為社區(qū)建設的客體甚至是旁觀者。其主體地位沒有得以引發(fā)出來。于是被動參與、組織性參與遠遠超過主動參與、自治參與的頻度。即使有居民主動積極參與，也大多集中在退休、下崗、領“低保”者等有求于社區(qū)組織的弱勢群體或少數人群之中。這種以受動者、受惠者角色進行的社區(qū)參與，反而降低了社區(qū)公共參與的有效性，無法形成社區(qū)公共領域和空間。

其次，社區(qū)參與的效能感缺乏。政府對社區(qū)事務的全程操辦，使得民眾養(yǎng)成了對政府能力和行政干預的依賴心理。長期依賴，社區(qū)居委會被居民認為是基層行政機構或組織，是國家政權在基層社會的代表。而政府對社會資源的全面控制又在民眾心目中留下了“一切依靠政府”或“國家做主”的心態(tài)。因此，社區(qū)建設運動在居民看來，主要是政府的事。這種思維上的路徑依賴妨礙了居民對于社區(qū)公共事務的參與。同時，社區(qū)建設的行政化也使得民眾在社區(qū)事務上失去話語權、被矮化，自然也很難生出參與的效能感。

再次，社區(qū)事務與居民的利益關聯度不夠。公共參與的一個基本考慮是維護或伸展利益，利益是參與最有力的動因。而當下的社區(qū)，并沒有真正發(fā)揮起與其資源、組織優(yōu)勢相應的利益凝聚功能。這種與居民利益的非相關性影響到很多仍以“單位”為活動中心或資源獲取地的居民，對社區(qū)事務不能積極參與。這種情況還表現在社區(qū)中大量中年輕人群體，在他們看來，社區(qū)不能提供他們所需要的服務和資源。因此，他們更多地關注自己的私生活，缺乏對于社區(qū)公共事務的興趣。

(三)社區(qū)居民的組織化程度低

在調研中我們發(fā)現，杭州市已經逐漸建構起了社區(qū)建設的多元主體，包括政府、非政府企業(yè)組織、外部志愿組織以及社區(qū)內部自治組織和其他自組織。但是，由于經濟社會等各方面的原因，社區(qū)組織發(fā)展還不盡如人意，而且在各區(qū)縣之間發(fā)展不平衡，如上城區(qū)、下城區(qū)和余杭區(qū)，社區(qū)社會組織較發(fā)達，而其他一些區(qū)就明顯缺乏組織，至于各縣，居民的組織化程度就更低了。而且，在杭州社區(qū)建設中，雖然社區(qū)各類社會組織數量不少，但真正為社區(qū)居民提供公益服務類、慈善救助類、社區(qū)維權類的組織并不多。還有，在社區(qū)各類組織中，工作人員年齡偏大、文化程度偏低;作為重要的組織化力量的社區(qū)志愿者，人員來源渠道較窄。在某些區(qū)縣，社會團體、企業(yè)組織等參與社區(qū)服務的熱情不足?？傮w而言，社區(qū)組織化程度比較低。

究其深層次原因，傳統(tǒng)政治文化影響到民眾對政府的理解，致使民眾對政府抱有不切實際的期待。在這種政治文化影響下，民眾凡事依賴政府的觀念妨礙了居民的自我組織和自治意識。另一方面，政府或者某些官員，服務意識跟不上，對居民自我組織還有偏見，不鼓勵基層民眾組織化。然而對基層政府而言，利益和偏好的不能整合與凝聚，政府與民眾互動合作的難度增加。這反過來又加大了政府的治理成本。

四、提升公民參與，實現社區(qū)自治

參與式民主認為，在基層社會組織中，更有必要和條件實現公民的直接民權。現代民主社會發(fā)展的一個基本方向就是不斷發(fā)展各種新的參與形式，提高、增強社會公眾對社會公共事務管理的介入程度，由此拓展和深化民主，這也順應了參與式民主理論的核心理念:“凡生活受到某項決策影響的人，都應該參與那些決策的制定過程?！保?0］p161而這正是民主的原初意義。社區(qū)作為參與式民主的家園，需要在社區(qū)建設中，通過以下針對性的途徑提升公民參與，從而優(yōu)化社區(qū)治理，實現社區(qū)自治。

(一)理順政府主導和社區(qū)自治的關系

社區(qū)建設不能僅僅滿足于社會控制和穩(wěn)定目標，應以社區(qū)發(fā)展和增強基層社會自治能力為趨向。因此，社區(qū)建設要注重政府職能轉變，其重要內容包括:完善行政事務準入制度，政府職能部門的部分社會職能向社區(qū)轉移，屬于社區(qū)自治范圍內的事項歸還給社區(qū)管理。

在社區(qū)建設中，政府主導是必須的，但其角色定位應該轉換，從仲裁者的立場，對社區(qū)建設發(fā)揮催化功能。事必躬親的、全程包辦式的介入不僅會妨礙社區(qū)建設之目標實現，而且會影響到整個政府治理轉型之進程。當然，我們也應看到，由于種種原因，當前社區(qū)的自治能力有限，資源有限，如果離開了政府的資源投入和支持，社區(qū)管理和服務工作很難正常運轉，這也是我們必須正視的問題。

目前，在一些經濟發(fā)達區(qū)域，政府對社區(qū)的控制色彩較弱，各地已經在試點社區(qū)“參與式治理”模式，推行政府與社會多元力量的合作。政府通過放權、賦權等形式，引導和支持各種形式公民參與。政府行政力量“歸位”和“退位”，為社區(qū)居民自主參與提供了空間，有利于公民參與的擴大。這種政府和社區(qū)居民一道共同決策和共同參與的社區(qū)建設，是通過多元參與治理走向社區(qū)自治道路的積極探索。

(二)強化利益關聯，激發(fā)公民參與動力

社區(qū)建設中居民參與積極性不高，源于作為理性人的社區(qū)民眾的成本收益算計。對理性的個體而言，是否參與社區(qū)公共事務、參與到什么程度，很大程度上取決于社區(qū)事務與自身利益的相關程度。不可否認，當前社會背景下，工作單位仍是個人資源分配的主要機構，個人對單位的依附和歸屬感仍很強，而對居住的社區(qū)則缺乏認同，自然也缺乏參與。另一方面，就心理上的效能感而言，政府全程包辦，出了事情依賴政府，這也降低了居民參與的主動性和緊迫性。民眾沒有主動參與的利益的、心理的需求。

普通民眾的民主參與可能受公共責任驅動，也可能受私人利益驅動。在這里，就存在一個“公”、“私”關系的問題。公共利益和私人利益并不是截然對立的，公共利益是私人利益的總和，沒有私人利益的公共利益是不可持續(xù)的?？梢哉f，公共責任和公共利益，也是建立在私人利益基礎之上的，是一個更長遠的、更宏觀的私人利益。因此，利益是民主參與的最大的驅動力。根據這個分析我們可以得出:在與公民切身利益相關的領域，公民參與的積極性會很高漲。在社區(qū)建設中，如果居民的參與和個人利益 (無論是物質還是精神)密切相連，能夠帶來資源分配的變化，也最能夠實現公民個人的效能感和成就感的滿足，如此，居民的參與必定能夠擴大和深入。

(三)積極推進居民自組織化，提升社區(qū)參與的質量

社區(qū)建設的最終目的是實現基層自治?；鶎由鐣淖灾?，不僅是社會發(fā)展的目標之一，同時為政府的治理轉型創(chuàng)設情境與條件。只有基層真正實現自治，政府職能轉變才有可能。在現代社會，提供公共物品與公共服務是政府的基本職能，但政府對公共事務的事無巨細的“包辦”實無可能，也非必要。公共治理對于政府改革的共享，就在其對多元化制度供給理念。社區(qū)層面，政府需要和企業(yè)主體、社會自組織主體一起，為社區(qū)發(fā)展和基層治理通力合作、尋找問題解決之道。各級政府轉變職能與角色，更重要的是對基層社會的介入方式。要從掌控者轉向引導者、仲裁者或是中介人，建構公共事務的協(xié)商和解決平臺。針對當前的社區(qū)建設，政府應將主要精力放在宏觀規(guī)劃和政策引導、資源支持以及協(xié)調方面。政府要與社區(qū)多元主體進行協(xié)同，核心是政府與基層社會的合作。

社區(qū)建設要避免成為政府出錢出力去“建設社區(qū)”，避免政府主動社區(qū)消極，就要實現體現為行政資源的國家力量同社區(qū)居民所代表的社會力量協(xié)同管理社區(qū)公共事務。而要實現此種良性合作的“善治”，基層社會須先組織起來。也就是說，社區(qū)居民的自組織化。只有基層社會組織化，尤其是良好的自組織，才可能有上下協(xié)商和普遍參與的制度安排。同時，在社區(qū)居民組織化的過程中，居民從中習得政治思維和提升政治能力，為自治打下基礎。可以說，一個社區(qū)的自組織化水平，直接影響到社區(qū)自治的成效;而社區(qū)自治的實現程度，則是衡量社區(qū)建設的核心指標。

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