完善企業(yè)民主管理立法的幾個(gè)問題*

吳亞平

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 工會(huì)學(xué)院，北京 100048)

黨的十八大報(bào)告指出:“全心全意依靠工人階級(jí)，健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”。［1］這段話表明:第一，我國(guó)現(xiàn)階段的企事業(yè)單位民主管理制度還不健全，還存在一些問題，需要進(jìn)一步完善;第二，健全不僅指實(shí)踐上的健全，還包括理論、法律上的健全;第三，職工代表大會(huì)是民主管理的基本形式，這一基本形式不僅適用于企業(yè)，也適用于事業(yè)單位，不僅適用于公有制企業(yè)，同樣也適用于非公有制企業(yè)。黨的十八大報(bào)告中的這段話思想明確、內(nèi)容豐富，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)民主管理制度建設(shè)的指針。本文僅就落實(shí)黨的十八大精神，完善企業(yè)民主管理立法的幾個(gè)主要問題進(jìn)行探討。

一、企業(yè)民主管理的立法發(fā)展概述

新中國(guó)的企業(yè)民主管理制度始建于1956年，當(dāng)時(shí)我國(guó)三大改造基本完成，初步建立了社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制。同年9月召開了中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)，提出要建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會(huì)制度。遺憾的是由于各種原因，八大的這一思想未能很好地落實(shí)下去，更談不上立法了。

企業(yè)民主管理立法始于黨的十一屆三中全會(huì)后，以1981年《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》頒布為標(biāo)志。此后30多年來，關(guān)于企業(yè)民主管理的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)了十多個(gè)，主要有:

1981年7月，由中華全國(guó)總工會(huì)、國(guó)家經(jīng)委和中央組織部聯(lián)合制定，中共中央國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》，這是新中國(guó)第一部關(guān)于企業(yè)民主管理的全國(guó)性法規(guī)。該條例規(guī)定，要建立和健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會(huì)制，發(fā)揚(yáng)職工群眾主人翁責(zé)任感，保障職工群眾當(dāng)家作主管理企業(yè)的民主權(quán)利。

1986年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了三個(gè)重要條例，《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》就是其中之一。該條例將1981年的《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》予以轉(zhuǎn)正，成為全民所有制工業(yè)企業(yè)實(shí)行職代會(huì)制度的重要法律依據(jù)。

1988年4月，全國(guó)人民代表大會(huì)七屆一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，規(guī)定企業(yè)工會(huì)是職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，要組織職工開展民主管理和民主監(jiān)督。對(duì)職工代表大會(huì)的性質(zhì)、五項(xiàng)職權(quán)以及職權(quán)的具體內(nèi)容，該法也詳細(xì)作了規(guī)定。這是當(dāng)時(shí)涉及企業(yè)民主管理立法位階最高的法律。

上世紀(jì)80年代出臺(tái)的這三個(gè)法律法規(guī)標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)民主管理正式進(jìn)入了法制軌道，以基本法的形式確立下來。但以上三個(gè)法律法規(guī)的適用范圍僅限于全民所有制工業(yè)企業(yè)。

1991年9月，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》頒布。該條例專設(shè)一章，對(duì)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的職代會(huì)性質(zhì)、職權(quán)、組織制度和工作制度作了具體規(guī)定，拓寬了推行職代會(huì)制度的企業(yè)范圍。

1992年，黨的十四大確立了向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)改革步伐加快。為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改制的需要，1993年12月，八屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)公司法》，規(guī)定了公司制企業(yè)要堅(jiān)持民主管理制度，提出實(shí)行董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中的職工代表制，為企業(yè)民主管理增加了新的內(nèi)容。

1994年7月，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》頒布。該法提出:“勞動(dòng)者依照法律法規(guī)，通過職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者其他形式，參與民主管理或者就保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商”。①《勞動(dòng)法》第八條，中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法典［M］，北京:中國(guó)法制出版社，2012．這一規(guī)定沒有局限于公有制企業(yè)，打破了企業(yè)所有制和企業(yè)形式的界限。

2001年，《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》修訂。該法在基層工會(huì)組織一章里，對(duì)國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和其他企業(yè)民主管理的形式和內(nèi)容分別逐條作了規(guī)定。

2006年，全國(guó)總工會(huì)頒布了《企業(yè)工會(huì)工作條例》。該條例在工作機(jī)制和制度一章中，把職代會(huì)作為企業(yè)工會(huì)的工作機(jī)制和制度來規(guī)范，對(duì)不同形式的所有制企業(yè)職代會(huì)職權(quán)作了具體規(guī)定。

2007年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》出臺(tái)，明確了企業(yè)在制定直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，要經(jīng)過職工代表大會(huì)討論，這一規(guī)定奠定了職工代表大會(huì)是所有企業(yè)民主管理基本形式的制度基礎(chǔ)。

2012年4月，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、監(jiān)察部、中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等六部委聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)民主管理規(guī)定》，對(duì)民主管理的指導(dǎo)思想、基本原則、組織制度作了規(guī)定，并設(shè)專章對(duì)職代會(huì)制度、廠務(wù)公開制度以及職工董事職工監(jiān)事制度做出了規(guī)定，這是迄今為止內(nèi)容最為完備的一部企業(yè)民主管理的法規(guī)。

二、現(xiàn)行企業(yè)民主管理立法存在的問題

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代企業(yè)制度的推進(jìn)，我國(guó)企業(yè)民主管理無論從內(nèi)容上還是形式上都得到了長(zhǎng)足的進(jìn)步。到2011年底，全國(guó)建立職代會(huì)制度的企事業(yè)單位278.1萬個(gè)，占基層工會(huì)覆蓋企事業(yè)總數(shù)的66.5%;覆蓋職工17023.6萬人，占73.9%。［2］盡管十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)的企業(yè)民主管理立法也在隨著改革的進(jìn)程不斷完備，但仍存在一系列問題。

(一)立法層次不高，且沒有專門法

縱觀我國(guó)企業(yè)民主管理的立法，雖然從數(shù)量上看，涉及到民主管理內(nèi)容的國(guó)家級(jí)法律法規(guī)有十多部，但大多數(shù)僅是“涉及”而已，沒有一部系統(tǒng)、全面的專門法。對(duì)企業(yè)民主管理規(guī)范相對(duì)完整的僅有1986年9月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》和2012年4月六部委聯(lián)合頒布的《企業(yè)民主管理規(guī)定》。《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，針對(duì)的是全民所有制工業(yè)企業(yè);《企業(yè)民主管理規(guī)定》只是一個(gè)多部委文件，立法層次偏低。而且在《企業(yè)民主管理規(guī)定》頒布實(shí)施后，《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》并未廢止，在這兩部法規(guī)的規(guī)定不一致時(shí)，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的用法原則，26年前頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》的法律效力要高于《企業(yè)民主管理規(guī)定》的法律效力，企業(yè)不執(zhí)行新的《企業(yè)民主管理規(guī)定》從法理上講無可厚非。

2006年全國(guó)總工會(huì)出臺(tái)的《企業(yè)工會(huì)工作條例》有較強(qiáng)的針對(duì)性和創(chuàng)新性，把職代會(huì)作為企業(yè)工會(huì)的工作機(jī)制和制度來規(guī)范，對(duì)不同所有制企業(yè)職代會(huì)職權(quán)的規(guī)定也比較詳細(xì)和具體，但其立法層次更低，只是中華全國(guó)總工會(huì)內(nèi)部的一個(gè)文件，甚至都不被列在廣義的法律法規(guī)之中，其作用對(duì)工會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的指導(dǎo)意義更大一些，對(duì)工會(huì)外部約束力有限。

關(guān)于企業(yè)民主管理的地方條例倒有不少，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有超過2/3的省份出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，其中不乏有一些新探索和新亮點(diǎn)，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)的與時(shí)俱進(jìn)和創(chuàng)新。但這些地方法規(guī)對(duì)企業(yè)民主管理的性質(zhì)以及民主管理的形式、地位、內(nèi)容等表述不盡一致，對(duì)違反企業(yè)民主管理的法律責(zé)任規(guī)定也不盡相同，導(dǎo)致在執(zhí)行中標(biāo)準(zhǔn)不一，同一個(gè)行為在不同的地區(qū)會(huì)產(chǎn)生不同的法律判斷和法律后果，有損法律的權(quán)威性。

(二)法律規(guī)定不明確，內(nèi)容相對(duì)滯后

首先，作為國(guó)家根本大法的《憲法》，是我國(guó)企業(yè)民主管理立法的基本依據(jù)。但《憲法》只對(duì)國(guó)有企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理作了原則規(guī)定，把民主管理按所有制分門別類，其中第十六條“國(guó)有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理”①《憲法》第十六條，中華人民共和國(guó)憲法［M］，北京:中國(guó)法制出版社，2010．的規(guī)定，把職工代表大會(huì)與其他形式用一個(gè)并列連詞“和”連在一起，沒有規(guī)定所有的企業(yè)都要建立職代會(huì)制度，沒有突出職代會(huì)作為“基本形式”的重要地位。

其次，如果說憲法是國(guó)家的根本大法，只能規(guī)定原則不可能規(guī)定具體還情有可原的話，那么《企業(yè)法》、《工會(huì)法》卻雖有職代會(huì)是民主管理基本形式的字樣，但這個(gè)基本形式只針對(duì)國(guó)有企業(yè)而不具有普適性，這樣的規(guī)定明顯已經(jīng)落伍;雖然《勞動(dòng)法》、 《公司法》打破了企業(yè)所有制的界限，規(guī)定用人單位都要實(shí)行民主管理，但規(guī)定不很明確，措辭模棱兩可。比如《勞動(dòng)法》第八條提出，“勞動(dòng)者依照法律規(guī)定，通過職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者其他形式，參與民主管理或者就保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商”②《勞動(dòng)法》第八條，中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法典［M］，北京:中國(guó)法制出版社，2012．;再如《公司法》第十八條規(guī)定，“公司依照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)或者其他形式，實(shí)行民主管理”。③《公司法》第十八條，中華人民共和國(guó)公司法［M］，北京:中國(guó)法制出版社，2005．兩法在職代會(huì)和其他形式之間都使用了帶有選擇性的“或者”一詞，即企業(yè)不建立職代會(huì)制度而選擇采用其他形式也是可以的，并不違法。這樣的規(guī)定更像政策，不像法律。

再次，“相適應(yīng)的形式”語焉不詳。如《工會(huì)法》第三十七條規(guī)定，非公企業(yè)“依照法律規(guī)定組織職工采取與企業(yè)、事業(yè)單位相適應(yīng)的形式，參與企業(yè)、事業(yè)單位民主管理?！雹堋豆?huì)法》第三十七條，中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法典［M］，北京:中國(guó)法制出版社，2012．這樣的規(guī)定像沒規(guī)定一樣，在現(xiàn)行的法律沒有規(guī)定也不可能規(guī)定“與企業(yè)、事業(yè)單位相適應(yīng)的形式”究竟是什么的情況下，由誰來認(rèn)定是否“與企業(yè)、事業(yè)單位相適應(yīng)”?企業(yè)完全可以不實(shí)行職代會(huì)制度而采用自認(rèn)為是“與企業(yè)、事業(yè)單位相適應(yīng)的形式”來替代職代會(huì)，這樣在非公企業(yè)里就可以堂而皇之地以“領(lǐng)導(dǎo)接待日”、“座談會(huì)”、“職工意見箱”來取代職代會(huì)制度。這樣的規(guī)定與黨的十八大精神不符，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于企業(yè)民主管理的實(shí)踐發(fā)展。

(三)法律責(zé)任不明，剛性不足

盡管我國(guó)有十幾部法律法規(guī)對(duì)企業(yè)民主管理作了規(guī)定，但對(duì)于違法違規(guī)要承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定卻十分薄弱?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》和《企業(yè)民主管理規(guī)定》本身立法層次就不高，并且對(duì)違規(guī)行為只作出宣示，如規(guī)定“不得”怎么樣， “禁止”怎么做，一旦做了也沒有具體的制裁規(guī)定;而立法層次較高的《公司法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》里也沒有對(duì)違反民主管理規(guī)定的行為設(shè)定法律責(zé)任，僅有《工會(huì)法》對(duì)違反民主管理規(guī)定的行為設(shè)定了法律責(zé)任，但執(zhí)行起來卻困難重重?！豆?huì)法》第五十三條規(guī)定，出現(xiàn)“妨礙工會(huì)組織職工通過職工代表大會(huì)和其他形式依法行使民主權(quán)利的”①《工會(huì)法》第五十三條，中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法典［M］，北京:中國(guó)法制出版社，2012．的行為時(shí)，由縣級(jí)以上的人民政府責(zé)令改正，依法處理。依什么法?別的法沒有規(guī)定，還是只能依《工會(huì)法》。如企業(yè)不建立職代會(huì)制度， 《工會(huì)法》第五十三條規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府追究責(zé)任的方式只是“責(zé)令改正”，如果企業(yè)不改正，依法處理還是“由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令改正”，這就陷入了難以自拔的怪圈。如果縣級(jí)以上人民政府不作為，也一點(diǎn)辦法都沒有，因?yàn)榧词构?huì)再提起行政訴訟，法院只能判決政府“依法行政”，最多也就是“責(zé)令改正”而已，沒有具體的行政處罰措施。

“由于在非公企業(yè)中，企業(yè)和職工之間的勞動(dòng)關(guān)系較之于公有制企業(yè)具有更強(qiáng)的對(duì)抗性，因此，若無相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定，難以對(duì)企業(yè)方形成威懾，從而使得《企業(yè)民主管理規(guī)定》在實(shí)踐中將遇到更大的阻力和困難?！保?］缺少剛性的法律責(zé)任是民主管理立法最大的軟肋。

三、完善企業(yè)民主管理立法的幾點(diǎn)建議

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人們對(duì)企業(yè)民主管理的認(rèn)識(shí)在提高，現(xiàn)代企業(yè)民主管理制度實(shí)踐的發(fā)展已經(jīng)走在法律的前面，在依法治國(guó)、依法治會(huì)的背景下，應(yīng)該盡快把企業(yè)實(shí)行民主管理的科學(xué)認(rèn)識(shí)和制度建設(shè)轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。

(一)提高立法層次，逐步完善企業(yè)民主管理的法律體系

針對(duì)企業(yè)民主管理立法層次不高的現(xiàn)狀，要加大對(duì)企業(yè)民主管理立法的力度，完善企業(yè)民主管理的法律體系，盡快制定專門的《企業(yè)民主管理法》。筆者認(rèn)為，建立和完善企業(yè)民主管理法律體系應(yīng)以《憲法》為依據(jù)，以《企業(yè)民主管理法》為核心，由兩個(gè)層面的法律法規(guī)構(gòu)成:一是與《企業(yè)民主管理法》平行的從不同法律關(guān)系角度對(duì)企業(yè)民主管理進(jìn)行規(guī)范的基本法，如《工會(huì)法》、《勞動(dòng)法》、《企業(yè)法》、《公司法》、《勞動(dòng)合同法》等;一是涉及到具體的民主管理形式、民主管理制度、違反民主管理法律法規(guī)的法律責(zé)任等具體的子法，如職工代表大會(huì)條例、廠務(wù)公開條例、職工董事職工監(jiān)事條例、違反企業(yè)民主管理法處罰辦法以及各地出臺(tái)的地方法規(guī)如《＜企業(yè)民主管理法＞實(shí)施辦法》等。

具體如圖所示:

在當(dāng)前一段時(shí)期里，力爭(zhēng)推動(dòng)把六部委的《企業(yè)民主管理規(guī)定》升格為國(guó)務(wù)院條例或《企業(yè)民主管理法》，把建立民主管理的法律體系做一個(gè)中長(zhǎng)期的立法規(guī)劃，逐步建立和完善企業(yè)民主管理法律體系。

(二)修改法律條款，完善法律內(nèi)容

拓寬職代會(huì)的適用范圍，突出職代會(huì)的法律地位。根據(jù)黨的十八大報(bào)告中“健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度”的精神，在憲法和有關(guān)法律中明確職代會(huì)是我國(guó)一切形態(tài)企業(yè)民主管理的基本形式，不能用其他形式來取代，這是一個(gè)基本原則。在這個(gè)原則下，對(duì)不同性質(zhì)企業(yè)的職代會(huì)職權(quán)內(nèi)容可以有所區(qū)別。

有的同志認(rèn)為，《勞動(dòng)合同法》第四條只規(guī)定職工代表大會(huì)對(duì)規(guī)章制度、重大事項(xiàng)進(jìn)行“討論”，沒有規(guī)定“討論通過”，這樣的規(guī)定比20多年前的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》還不如。對(duì)此觀點(diǎn)筆者認(rèn)為，《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》適用范圍只是全民所有制企業(yè)，其他所有制類型企業(yè)可以不執(zhí)行。而《勞動(dòng)合同法》是2007年頒布的，適用于所有企業(yè)，具有廣泛的普適性。對(duì)非公企業(yè)來說，《勞動(dòng)合同法》第四條明顯前進(jìn)了一步。這樣的法律規(guī)定只是一個(gè)最低要求，國(guó)有企業(yè)可以而且應(yīng)該有更高的標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)的性質(zhì)、類型各不相同，但是法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一致的。對(duì)不同類型的企業(yè)職代會(huì)基本職權(quán)的內(nèi)容可以有不同的具體規(guī)定。如對(duì)涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)，國(guó)有企業(yè)職代會(huì)要審議通過才能實(shí)施;“評(píng)議監(jiān)督權(quán)”在國(guó)有企業(yè)可以和民主測(cè)評(píng)結(jié)果掛鉤，滿意度低于50%的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人要自動(dòng)辭職，甚至可以彈劾企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人。

(三)明確法律責(zé)任，提高法律剛性

法律責(zé)任是法律規(guī)范的構(gòu)成要件之一，是法律權(quán)威性的保障。沒有法律責(zé)任，企業(yè)管理法只能是棉花法、彈簧法、豆腐法，樹立不了法律的尊嚴(yán)。

對(duì)企業(yè)民主管理法律責(zé)任的規(guī)范至少應(yīng)包含三類條款:一是對(duì)違反法律規(guī)定不實(shí)行企業(yè)民主管理行為的制裁，如阻撓和妨礙工會(huì)組織職工參與企業(yè)管理、拒絕建立職代會(huì)制度、拒不執(zhí)行職代會(huì)通過的決議;二是對(duì)履行職責(zé)的職工代表進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)行為的制裁，如隨意調(diào)動(dòng)職工代表的工作、解除職工代表的勞動(dòng)合同;除此之外，還應(yīng)當(dāng)有自律性條款，即對(duì)職工代表不履行職責(zé)、不作為的約束性條款，如不如實(shí)反映職工的意見和要求，職工對(duì)職工代表的滿意率低于60%的進(jìn)行改選等。

［1］胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，人民日?qǐng)?bào)重要報(bào)道匯編［M］.北京:人民日?qǐng)?bào)出版社，2012．

［2］中華全國(guó)總工會(huì)研究室．2011年工會(huì)組織和工會(huì)工作發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)公報(bào)［J］.工運(yùn)研究，2012，(11)．

［3］楊冬梅．《企業(yè)民主管理規(guī)定》與法律責(zé)任 ［J］.勞動(dòng)與社會(huì)保障，2012，(2)．

［4］郭軍.中國(guó)特色企業(yè)民主管理制度的基本形式 ［N］.工人日?qǐng)?bào)，2009－10－13.

［5］陳榮書.堅(jiān)持和完善以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理制度 ［J］.工運(yùn)研究，2009，(24).

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