對現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管體制的思考

李海燕

河南省濮陽市衛(wèi)生監(jiān)督局，河南濮陽 457000

《食品安全法》的頒布和實施，擴大了食品安全監(jiān)管隊伍，壯大了食品安全的監(jiān)管力量，在一定程度上遏制了食品安全領(lǐng)域違法事件發(fā)生的勢頭。但是由于現(xiàn)行法律實行分段監(jiān)管，不可避免地出現(xiàn)了部分食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管空白，部門之間的利益紛爭，工作之間的推諉扯皮。本文通過對食品監(jiān)管的現(xiàn)狀分析，為今后的食品安全監(jiān)管運行模式的調(diào)整提供依據(jù)。

1 監(jiān)管模式

食品安全涉及到從農(nóng)田到餐桌的整個過程，這個過程的每一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可導(dǎo)致食源性疾病，甚至食物中毒的發(fā)生，危急人民群眾的身體健康和生命安全。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，現(xiàn)階段我國實行的是以部門分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的監(jiān)督管理模式，即《食品安全法》授權(quán)政府的農(nóng)業(yè)、工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品、衛(wèi)生、海關(guān)以及公安等多部門，針對食品生產(chǎn)和流通的不同環(huán)節(jié)，各自按照法律賦予的職責(zé)實施食品安全監(jiān)管。

2 利弊分析

與《食品衛(wèi)生法》實施時期相比，這種監(jiān)管體制，壯大了食品安全監(jiān)管的隊伍和力量，明確了政府職能部門對食品安全的主要監(jiān)管職責(zé)，全面提升了政府對食品安全綜合監(jiān)管能力。另一方面，《食品安全法》雖然規(guī)定了政府各職能部門的分工，力求實現(xiàn)食品的生產(chǎn)、銷售、消費等各個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，但是實施過程中，在具體工作上仍有職能部門履職不能覆蓋的地方，而無法實現(xiàn)監(jiān)管的無縫隙銜接和全覆蓋，往往出現(xiàn)食品安全某領(lǐng)域的監(jiān)管缺失[1]。

2.1 幾個特殊領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管

隨著社會的不斷進步，各個行業(yè)的服務(wù)職能愈加健全和完善，出現(xiàn)了服務(wù)功能的多樣化，如部分賓館、旅店房間內(nèi)增設(shè)冰箱，放置了啤酒、飲料、火腿腸等方便食品，根據(jù)實際消費情況退房時結(jié)賬；超市內(nèi)設(shè)置了現(xiàn)場制作即食食品如涼拌菜、鹵面、油餅甚至烹調(diào)熱菜的加工場所等。鑒于賓館房間供應(yīng)食品行為的隱蔽性，食品安全基本無人監(jiān)管，更談不上辦理相關(guān)證件；超市內(nèi)設(shè)置的即食食品加工部，食品制作的所有環(huán)節(jié)形式上與餐飲服務(wù)行為完全一樣，但由于沒有就餐場所，所以食品藥品監(jiān)督部門，往往也不會按照餐飲服務(wù)去監(jiān)督管理，工商部門目前由于缺乏相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，監(jiān)督效果大打折扣。

2.2 食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管

《食品安全法》頒布后，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管一直是各地政府食品安全監(jiān)管的重點和難點，由于食品安全的分段監(jiān)管，造成各職能部門在該食品監(jiān)管領(lǐng)域職責(zé)不清，任務(wù)不明，推諉扯皮的事件時有發(fā)生。雖然《食品安全法》第二十九條第三款規(guī)定：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定。但是各地對此領(lǐng)域立法進展不一，河南省2012年9月1日才正式施行《河南省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》，對該領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管職責(zé)才做出進一步說明，但仍有不盡人意之處，如本辦法把食品攤販定義為：包括流通類食品攤販和餐飲類食品攤販。流通類食品攤販，是指無固定店鋪，在批準(zhǔn)的地點和規(guī)定的時間內(nèi)銷售預(yù)包裝食品或者散裝食品的經(jīng)營者。餐飲類食品攤販，是指無固定店鋪，在批準(zhǔn)的地點和規(guī)定的時間內(nèi)以烹飪等方式現(xiàn)做現(xiàn)賣直接入口食品，提供餐飲服務(wù)的經(jīng)營者。那么對于炸油條、現(xiàn)場加工杯裝豆?jié){、綠豆粥的經(jīng)營者，他們現(xiàn)場制作銷售，不提供就餐場所和設(shè)施服務(wù)，對此究竟應(yīng)該由誰來管；在門店內(nèi)烙餅、炸油條，甚至現(xiàn)場制售豆?jié){、稀飯，但不提供就餐場所的經(jīng)營行為，又應(yīng)該由哪個部門負(fù)責(zé)。由于食品加工是一個復(fù)雜的過程，一個市場或一個攤位群，加工工藝相似的經(jīng)營行為，由于法律法規(guī)的原因，導(dǎo)致由不同的監(jiān)管部門來管理，不僅顯得混亂，而且也讓從業(yè)者無所適從，弄不清究竟該辦什么樣的證件，找哪個部門辦理。

2.3 風(fēng)險評估

《中華人民共和國食品安全法實施條例》將食品安全風(fēng)險評估定義為：指對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響所進行的科學(xué)評估，包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風(fēng)險特征描述等。它是一個科學(xué)的過程，是一個科學(xué)性質(zhì)的活動，是由醫(yī)學(xué)、營養(yǎng)學(xué)、流行病學(xué)、食品工業(yè)等相關(guān)專業(yè)的科學(xué)家共同開展的工作，它貫穿于食品的種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、運輸、銷售、烹調(diào)等各個環(huán)節(jié)。風(fēng)險評估的作用是為了確認(rèn)危害的嚴(yán)重性和發(fā)生的可能性，以便政府機構(gòu)在綜合分析判斷各利益相關(guān)方面的利弊后決定采取何種措施，把風(fēng)險控制在人類可以接受的范圍內(nèi)[2]。衛(wèi)生部門在風(fēng)險評估中，既是法定部門，應(yīng)該起到主要的關(guān)鍵性作用。但是，由于食品安全的分段監(jiān)管，各監(jiān)管部門分別掌握著食品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條的某個階段或某個環(huán)節(jié)的監(jiān)督情況和監(jiān)督資料。又因部門間缺乏有效的溝通，各部門掌握的有關(guān)信息僅限于本部門內(nèi)部享用，難以發(fā)揮最大效益。衛(wèi)生部門只能從宏觀角度去進行食品安全危害風(fēng)險評估，對食品生產(chǎn)加工各個階段，各個環(huán)節(jié)的危害分析關(guān)鍵控制點缺乏深入了解和認(rèn)識，對不合格檢測數(shù)據(jù)的成因，不能科學(xué)地推斷，影響食品安全風(fēng)險評估的效果。

2.4 綜合協(xié)調(diào)及重大食品安全事故

《食品安全法》第四條對食品安全監(jiān)管各部門的職責(zé)進行了界定，確定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全信息公布，組織查處食品安全重大事故。但是通過幾年的實踐表明，效果并不理想，衛(wèi)生部門作為政府行政部門之一，很難協(xié)調(diào)與政府其他食品安全監(jiān)管部門的關(guān)系，在組織查處重大食品安全事故方面更是力不從心[3]。根據(jù)2010年2月6日《國務(wù)院關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知》，國務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會辦公室，具體承擔(dān)委員會的日常工作。主要職責(zé)包括：食品安全綜合協(xié)調(diào)，監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)重大食品安全事故處置及責(zé)任調(diào)查處理工作等。各級政府也相繼成立相應(yīng)機構(gòu)，組織協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐氖称钒踩ぷ鱗4]。雖然在一定程度上改善綜合協(xié)調(diào)不暢，組織查處不力等狀況，但仍存在以下問題：少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對食品安全重視不夠，對改革有等待觀望的現(xiàn)象，食品安全監(jiān)管力量整體不足，資源配置越往基層越薄弱，農(nóng)村地區(qū)和基層監(jiān)督隊伍力量匱乏。由于食品安全涉及的部門較多，即使有政府協(xié)調(diào)，效率也較低下。政府要想了解食品安全整體監(jiān)管狀況，還須對各職能部門上報的材料進行綜合分析。一旦發(fā)生重大食品安全事故時，各單位均站在自己部門的立場上開展工作，甚至為保護自身利益，相互推諉責(zé)任，難以保證調(diào)查處理的公正。

3 思考和建議

3.1 完善食品安全機制體制

盡管《食品安全法》實施后我國食品安全監(jiān)管力量得到很大加強，但是監(jiān)管能力及手段不足的狀況仍然存在，由此可見，應(yīng)進一步加強政府對食品安全的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善各級政府食品安全委員會及辦公室的工作機制。建立并不斷完善各級政府的食品安全監(jiān)管部門的議事機制、食品安全信息通報（發(fā)布）機制、重大食品安全事故應(yīng)急處置機制、食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估及預(yù)警機制等綜合協(xié)調(diào)機制和相關(guān)配套制度，為政府的風(fēng)險管理，提供堅實的技術(shù)支持。制定出臺食品安全責(zé)任追究制度，建立考核機制，把食品安全納入鎮(zhèn)街區(qū)政府和監(jiān)管部門社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)進行考核獎懲，明確任務(wù)，落實責(zé)任，一級抓一級，層層抓落實，加大食品安全監(jiān)管力度。

3.2 創(chuàng)新食品安全監(jiān)管模式

總結(jié)我國食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗，借鑒其他國家食品安全監(jiān)管模式，進一步明確各部門的監(jiān)管職責(zé)，將分散的各部門的監(jiān)管職能科學(xué)歸類，合理歸屬，形成不交叉、不重復(fù)、不漏管、協(xié)調(diào)一致、高效有力的監(jiān)管體系。從田頭到餐桌以一個部門監(jiān)管為主，其他部門協(xié)同檢查、聯(lián)合監(jiān)管，形成既獨立分工，又相互合作的體系。努力做好綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法，解決多頭執(zhí)法帶來的弊端，切實提高執(zhí)法水平。近年來的實踐表明，不論是職能向縱深拓展的上海模式，還是分級管理體制的深圳、廣東模式，其主要方向是對多個部門進行合理整合，實現(xiàn)由一個部門為主對食品生產(chǎn)經(jīng)營、消費鏈條的全程安全監(jiān)管。

3.3 合理配置食品安全監(jiān)管資源

加強食品安全監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)，已成為提升食品安全監(jiān)管整體水平的當(dāng)務(wù)之急。大力加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，增加縣區(qū)級執(zhí)法人員編制，盡快充實一線執(zhí)法人員，優(yōu)化執(zhí)法人員年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力。開展食品安全基層綜合監(jiān)管試點，推動食品安全工作重心下移，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道食品安全管理責(zé)任，大力推進基層協(xié)管員隊伍建設(shè)，構(gòu)建起覆蓋鄉(xiāng)村社區(qū)的食品安全協(xié)管網(wǎng)絡(luò)，著力消除監(jiān)管空白、邊界不清的問題。加大對食品安全的財政投入，保障執(zhí)法經(jīng)費，改善執(zhí)法裝備。進一步健全完善食品安全監(jiān)測體系，采取有效措施，整合現(xiàn)有檢測資源，合理配置檢測設(shè)備，建立完善信息平臺，實現(xiàn)信息互通、資源共享。建立區(qū)域性食品安全檢測中心，確保抽樣檢測的科學(xué)性和權(quán)威性[5]。

[1] 雷蘇文，唐小哲，侯培森，等.對當(dāng)前我國食品安全工作的幾點思考[J].中國公共衛(wèi)生管理，2012，28（3）：348-350.

[2] 徐嬌，邵兵.試論食品安全風(fēng)險評估[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督，2011，18（4）：342-350.

[3] 中華人民共和國衛(wèi)生部.中華人民共和國食品安全法[S].2009.

[4] 中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知[S].2010.

[5] 蔣雪鳳，嚴(yán)建躍.杭州市食品安全監(jiān)管存在的問題及對策[J].中國公共衛(wèi)生管理，2012，28（4）：424-425.